新时代背景下土地增值收益分配研究

吉高涵，许建明

(浙江农林大学经济管理学院,浙江 杭州 311300)

1 问题与提出

本文关注的问题是在快速的城镇化进程中地方政府征收农村宅基地中地方政府、村集体、农户土地增值收益分配问题。在我国城镇化初期，由于公共利益界定不清、土地产权不明衍生出了地方政府“低征高售”行为是农村集体补偿偏低的主要原因。随着土地管理法的改革，明确要求进一步提高征地补偿，村集体所获征地补偿与失地保障也在不断提高。但在城乡土地二元制度下与城市扩张与经济发展的条件下，因稀缺性导致的土地价值的提升速度远大于征地补偿增加的速度，致使政府和开发商获得巨额收益，征地农民相对补偿仍然较低，农民集体与农民的土地权益受损[2]。《2019年新型城镇化建设重点任务》提出，当前中国的新型城镇化目标是加快推动城乡融合发展，为保持经济持续健康发展和社会大局稳定提供有力支撑。为此需要进一步落实宅基地集体所有权，增加与保护农民财产性收入。如何在政府、集体、个人之间公正与高效的处理土地增值收益的分配问题也就显得尤为重要。

1.1 增值收益分配制度构建研究

如果当前的制度不能适当反应资源的稀缺性和经济机会，经济就会出现行为的扭曲，同时也会造成资源的错配与浪费。社会的生产方式与生产方式的人地矛盾促进了土地制度的产生与改变[3]。随着城镇化进程的不断推进，与我国城乡统筹发展的战略要求，必须要不断缩小城乡收入差距。通过赋予农村居民与城市居民同等产权对价能力，实现集体建设用地和国有建设用地同地、同价、同权，让农民可以分享城市化进程中的级差收益，是改革土地增值收益分配机制的重点所在[4-6]。当前农村土地产权归属已日益明晰，农村产权交易市场的建立更有利于农村产权对价的实现。但由于农村宅基地使用的身份属性，导致农村建设用地与农村房屋的产权对价能力相比于城市自由产权对价仍有较大差距。农村房屋的产权流动是农村房地产制度诱发性变迁的社会结果，农村房地分离，赋予农房与建设用地使用权的产权对价能力，是深入农村产权制度改革的关键[7]。

1.2 增值收益分配的权利归属研究

土地发展权是获取土地增值收益的关键所在，美国以创立土地发展权银行连接买方与卖方，从中收取一定税额，保证三者公平收益[8]。土地发展权是土地所有权的派生权，其包含了土地使用性质的变更与获取土地增值收益的权利[9]。在法学界看来，地方政府对城市周边地区“低征高卖”，侵占了村集体的土地发展权，同时对于 “涨价归公”或“涨价归农”则是混淆了农民对于土地增值收益的归属权与分享权[10-11]。而在经济学界，学者们以土地发展权为视角，将发展权所带来的土地增值收益的分配视为地方政府与村集体的非合作博弈。如宋戈和徐四桂[12]以宅基地保障与财产损失进行分配增值收益，或是将发展权视为由地方政府与村集体共有产权进行收益分配[13-14]。

上述的两类研究给予了本文很好的理论基础与研究背景，这一领域研究成果也越来越多。但是，在分析土地增值收益分配的过程中，缺失对地方政府、村集体、农户合作关系的重视，增值收益的合理与公正分配是在参与人同等权利的条件下基于参与者贡献程度的分配。因此对于三者地价上涨的贡献程度与合理的分配方式是需要深挖研究的问题。为此本文以江苏省溧阳市上城村宅基地征收为例，以新型城镇化的城乡统筹为背景，将农户，村集体，地方政府视为合作博弈关系，突出农村宅基地的资产属性与参与人的平等权利，运用Shapley值法探索公正的土地增值收益分配比例。

2 土地增值收益分配的理论逻辑

新型城镇化改革的理论逻辑，本质上是转型时期农村产权对价能力的制度构建。传统城镇化没有建立良好的福利共享机制与发展权力公平，大量农村人口转移城市推动城市产业发展与消费[15]，却无法享受城市居民同等的公民保障与财产权利平等。因此地方政府在土地征收时给予的征地补偿，是将村集体所有的土地视为生产工具的征收而不是土地资产的征收。此时的征地补偿中仅仅包含了土地农业用途与产出价值，忽视这一资产的增值属性与财产权利。只有平等的产权对价能力，激活农村土地的资产属性，才能实现合理的增值收益分配与农民收入持续增值的新型城镇化改革。

在实际的合作利益分配中，以Shapley值法来达到公平合理的收益分配。Shapley值法有三条原则，对称性原则：每个参与人获得的分配与他在联盟中的排列位置无关联；有效性原则：如果参与人在联盟中的任一合作都无贡献，则给他的分配应为0；每个人的分配份额应大于或等于两项合作单独进行时应分配数额即协同效应。在现实的土地增值收益分配中，对称性原则保证村集体与农户享有与地方政府同等的获益权利；有效性原则杜绝了通过此方法可以杜绝类似发展中国家因城市快速发展而形成的土地食利阶层的寄生，同时可以让城郊农户享有其本应享有的土地收益；可加性原则保证土地征收是符合多数人的利益且保证征收后的收益大于或等于征收前的收益。Shapley值分配法的三条原则是合作博弈理论的实践体现，同时也是罗尔斯正义分配论的公正性与相互性理论上的呼应，更是新时代背景下城乡统筹发展、产权对价能力重塑、人民获得感增强的理论实践。

3 土地征收中成本收益分析

本文以江苏省溧阳市2016年在该市长兴镇上城村集体建设用地征收后转国有建设用地招拍挂项目的相关数据来分析土地增值收益分配的量化问题。本文数据来源于江苏省国有建设用地使用权网上交易系统 、溧阳市自然资源局 与溧阳市政府信息公开网，农户的征收补偿与小产权房价格来自作者2019年8月调研此次项目上城村被征收村民。

上城村土地征收项目于2016启动，共征收农村建设用地3.47×105/m2，分批次将征地土地转为国有建设用地进行招拍挂。当前上兴镇镇政府将征收的建设用地中的16633m2以招拍挂的形式，以8732万元成交规划用于商业服务用地。在此次征收建设用地项目中共有48户，每户房屋面积在200～300m2。房屋补偿为2280元/m2，搬迁奖励每户6000元，农房的竣工房屋造价为1007元/m2，农户拆迁补偿费用为2433万元，净收益为1418万元。土地补偿费用为31.7元/m2，由于村集体没有参与投资成本为0，村集体土地补偿款为52.4万元。此次项目区镇政府成本，对所征收土地进行五通一平成本为800元/m2，总共为1280万元。其本次项目地方政府净收入为4957.6万元，村集体为52.4万元，农户为1418万元。

表格1 各经济主体收益与分配情况 (万元，%)

从上述的分析可以看出，在土地增值收益分配过程中地方政府的收益分配比最高为77.13%。农户与村集体的收益分配比例分别为22.06%、0.82%，收益比例相对于地方政府较低。接下来本文选用Shapley值法来对各经济主体的收益分配比例进行重现测算。

4 研究方法

4.1 Shapley值法

合作博弈中的收益分配，一般运用Shapley值法。具体数学表达如下：设联盟I={1,2,3…n}，表示n个成员组成的合作联盟，I中的任一子s集都对应着一个实函数v(s)，并且满足以下条件：

V(ψ)=0 (1)

v(s1∪s2≥v(s1)+v(s2) (2)

集合[I,V]表示合作联盟中个主体的博弈问题，其中V表示n人合作博弈的特征函数。其中s是I中任意子集也称联盟，v(s)是描述联盟的效益。I中成员的参与人i从n人合作博弈联盟中所获得收益ψi(V)应当满足上述3条公理，进而满足这些基本性质的合作博弈解是唯一存在的，从而解决合作博弈的的合理分配问题。

其中，I中成员i的收益必须满足个体理性与总体合理性，即合作时的收益要大于不合作的收益，参与合作的人要将产生的利益分光。具体数学表达如下：

ψi(V)≥V(i) (3)

∑i∈Iψi(V(I))=V(I) (4)

Shapley值的计算公式如下：

V(I)=[ψ1(V),ψ2(V),…ψ3(V)]

ψi(V)=∑i∈SIW(│S│)[V(│S│)-V(S{i})] (5)

式(5)中V(S{i})时小联盟s的收益减去参与人i的收益，│S│是s中元素的个数即小联盟中参与人的个数，W(│S│)是加权因子亦合作联盟中人i在合作中的贡献，V(S)是子集s的收益。因此合作联盟中参与人i对所有可能参加的联盟所作的贡献的加权平均就是Shapley值。

4.2 各个经济主体收益分析

4.2.1 农户的成本收益 在当前农村土地制度中，宅基地上房屋归属农民私有，土地归村集体所有。农民只能对土地这一共有资产享有使用，但无法获得收益，农民只能对其所有独有资产房屋进行出租可以获得资产的对价功能。根据访问被拆迁人员，上城村的房屋出租价格为1000元/月，该村农户一年出租房屋收入所得为12000元，农户总体收入为57.6万元。

4.2.2 村集体收益 村集体的资金收益主要来源于，农村集体资产的发包、租赁、投资、资产处置等带来的集体收入。在这里将村集体单独收益定义为建设用地出租价格。根据询问拆迁地居民与土流网得出，农村建设用地出租价格在每年300元/m2，上城村留存建设用地1733，该村总体农户的建设用地出租一年收入为51.95万元。

4.2.3 政府收益 政府在不与农村集体合作时，无法将农村建设用地转为国有土地，只能将其以有的国有建设用地或城市废弃用地进行复垦，从而获得财政补贴。溧阳市土地复垦的新增农业用地的财政补贴在82.5元/m2，其上兴镇废弃工业用地有1200m2，废弃用地复垦成本为3.3元/m2，地方政府获复垦土地补贴费用为8.1万元，实际收入7.71万元。增加农田可以作为建设用地指标在本市内交易，价格为300元/m2，收入为36万元。合计地方政府单独收益为43.7万元。

4.3 合作模式下收益分析

4.3.1 农户与村集体合作收益 此合作方式下，农户以低于市中心房产价格出售农房所有权与宅基地使用权，又称为小产权房，村集体收取外来购房人的土地使用。合作收益=农户住宅增值+土地使用权出让收益。据访问上城村拆迁居民，本村小产权房价格在3850元/m2，每户人家建筑面积平均在220m2，农户总体可得4065.6万元。外来人口使用本村宅基地需缴纳宅基地使用费，价格平均在50000元/户，村集体收入在240万元，合计总收入4305.6万元。

4.3.2 农户与镇政府合作 由于宅基地由村集体所有，无法绕开村集体对其农房下土地进行征收。在这种合作模式下，镇政府对农房其资产性质承认，享受与城市住房买卖同等权利与产权抵押贷款，并对其征收增值税。合作收益=农房增值+住房增值税+契税。2019年上兴镇房价6230元/m2，上城村距镇中心仅3.8km，房价预估增值为4200元/m2，建房成本1007元/m2，农户可获净收益3371.81万元。上兴镇基准低价为1660元/m2，容积率为0.67，楼面地价为2490元/m2。地方政府可获增值税41.94万元与契税88.7万元。合计总收益3502.45万元。

4.3.3 镇政府与村集体合作 在这种合作方式下，镇政府只能对村内少量的闲置建设用地进行征收。由于农村中大量建设用地为宅基地，因此这种合作模式下项目区面积将减少，土地出让金减少。村集体将本村少量建设用地与地方政府合作共建专业市场。合作成本为五通一平；合作收益=土地租金+房屋租金。上城村余量建设用地为1733，工业用地的容积率为1733.31，其厂房建筑面积为土地租金每年800元/m2，土地租金年收入为138.53万元，厂房租金每月3.2万元，年收入为38.4万元。合计收入为176.93万元。

表格2 表不同合作状态下的农户收益测算(万元)

表格3 表不同合作状态下村集体收益测算(万元)

表格4 不同合作状态下的镇政府收益测算(万元)

表格5 Shapley值各经济体收益分配情况(万元，%)

最后，当三者合作时，为当前土地征收补偿净收益与土地招拍挂净收益的总和6428万元。

4.4 计算Shapley值

把调查数据直接带入Shapley值的计算公式中，即(5)式，可得如下表3、表4、表5结果所示。

根据计算，分别得出农户、村集体、地方政府的收益如下：

农户收益：ψ农户(v)=19.2+708.94+576.5+2083.69=3388.33

村集体收益：ψ村集体收益(v)=17.32+70+22.2+975.2=1722.62

政府收益：ψ超市(v)=14.57+20.83+574.15+707.47=1317.02

通过Shapley值计算方法，充分考虑到了各个经济主体在合作中的贡献收益与提高了三分合作收益。从原先的农户、村集体、镇政府比例22.06%、0.82%、77.13%提高至52.84%、26.80%、20.49%。相比较于传统土地征收补偿，基于财产性质的权利补偿体现土地增值的贡献程度，同时激活了农户与村集体的房产与土地的资产属性。因此，以Shapley值计算征地收益分配比例具有一定的合理性与借鉴意义。

5 政策建议

本文基于以上研究结论得出政策建议，党的十九大报告提出保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，为此需要不断调高农民的资产性收入。农民的主要资产在于其所有的土地。通过赋予农民与城市居民同等财产权利是满足资产性收入的基础。将农民的土地视为城镇化建设的投资参与者，既有利益提高农民收入，也可解决增值收益分配解决问题。