基层干部“为官不为”的行动逻辑

关键词：基层干部;“为官不为”;行动逻辑;案例研究

作者简介：张敏（1998—）女，汉族，湖北黄石人。中南财经政法大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为基层干部治理和人力资源管理。

基金项目：中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金资助《乡村治理现代化视阈下村干部治理能力指标及提升路径—基于湖北省的调查》;项目编号：202051219

基层干部作为联系国家与基层社会的桥梁，是落实我国政策和工作目标的具体实践者，其履职情况和治理行为会直接影响到政策的执行效果和基层治理的成效。随着我国大量社会治理任务逐步向基层落实，基层干部在基层治理中所发挥的作用受到了极大的重视，我国关于基层干部治理的研究也得到了发展，其中关于我国干部“为官不为”的研究较为普遍。国家和社会治理水平以及各项政策的落实效果的提高需要我国基层干部的治理能力和水平的提高，破除和规制基层干部在实践中“不作为”的不良现象。因此，本文基于对我国251个“为官不为”案例的分析和研究，来试图分析和探讨基层干部“为官不为”这一行为背后的行动逻辑。

文献回顾

我国学者自十八大以来逐渐重视研究干部“为官不为”的这一现象，主要是对干部“为官不为”的表现形式、成因和规制等方面的内容展开研究。研究发现，我国干部“为官不为”的行为主要有五大表现，即“不善为”“不愿为”“不敢为”、“不能为”和“不想为”。有的学者从案例研究和实证研究的角度来展开分析，如王郅强、林昂扬指出 “为官不为”表现为安于现状而消极不为、害怕出错而避责不为、坚持廉洁行政而不为、能力不足而不为[1]。郑中华则认为表现在思想不端正而乱作为、能力不足而难作为、为逃避责任而不敢为、松懈散漫而不想为[2]。关于成因方面的研究，发现干部自身方面的主观原因以及我国的体制机制、制度和政治社会环境等客观原因是两大主要原因。薛冰认为干部工作动力和责任的缺失、不愿担当和害怕失误的心态、利益至上的狭隘思想和流于表面的工作态度是导致干部无法有所作为的主要原因[3]。李娟、佘湘则认为我国各级政府间的层级关系和分层治理体制、压力型体制、以及我国干部的选拔、考核和监督问责的相关制度尚未健全等外部因素为我国基层干部不作为提供了机会和“土壤”[4]，此外，有些学者还认为社会舆论环境也是其中一大原因。有些学者还从综合性角度来进行分析，如王伟业认为干部自身工作能力不足和思想态度不端正、基层干部不健全的激励考核和监督问责制度是干部“不作为”的主要原因[5]。

基层干部“为官不为”的主要表现

现有的研究中关于“为官不为”具体涵义的规定是多样的，基于现有文献的梳理和分析，本文认为“为官不为”是指县及县以下各部门及群众自治组织的干部未根据其工作职责和规范程序来办事，或是因能力不足而不能有所作为。以“为官不为”为关键词在中央纪委国家监委网站上进行搜索和筛选，选取2015年至2019年这五年的案例作为本文的主要研究案例，共收集到251个典型案例，基层干部“为官不为”主要表现的统计情况如表1。

应特别解释的是，本文所选取的案例主要是通过官方网站来收集，排除了涉及干部腐败行为的有关案例，且由于信息通报的公布区域不同等原因，可能存在個别案例缺失的情况。

从表1可以看出，我国基层干部“为官不为”主要有四种表现类型，“失职失责”是较为普遍的表现情况，所占比例为65.7%，根据这一类案例的具体分析，发现基层干部“失职失责”的行为主要体现在干部在执行任务时做表面文章而不注重实际工作任务的完成;对其职责内的事务不认真调研求证而监督不到位。在基层干部履行职责时，“违规作假”的事情也时有发生，其案例数占了21.5%，其行为主要体现在基层干部在履行职责时不按照有关的工作程序与规范行事，以及基层干部为了完成任务而向上级谎报政策执行情况、基层统计数据和扶贫材料等，如2019年榕江县陈跃在脱贫攻坚的搬迁工作中弄虚作假，使得实际达到入住条件的安置房与任务数相差740套[6]。

“失职失责”和“违规作假”是基层干部没有“好作为”的主要表现情况，同时，基层干部还存在“不作为”或者“少作为”的情况，即基层干部在履行职责时出现“懒散松懈”的情况，而这一行为占比约为8%，其在实际中主要表现在：基层干部在工作期间思想、态度存在问题，出现上班期间酗酒、无故外出等情况;部分基层领导干部爱“搞特殊”;基层干部未了解实际情况就做出判断和决策，工作随意等。此外，“消极应付”也是其表现形式之一，这一类案例占比较少，约为4.8%，其体现在基层干部在为民众办事时效率较低、态度较差，在工作中缺乏以人民为中心的服务意识，如2018年揭东区住房城乡规划建设局副局长袁利明和业务骨干蔡敏海长期未按规定在职，而由不熟悉业务的人员代理业务，使得民众办事效率低且工作不规范[7]。

根据以上案例的分析，从表面可以看出干部自身思想态度、能力、素质、知识?是基层干部“不作为”的一大原因，但是在实际的履职与任务执行中，基层干部为何会无法有所作为而“为官不为”？下面本文将基于以上研究，来分析我国基层干部“为官不为”的行动逻辑。

基层干部“为官不为”的行动逻辑

双重身份的行动逻辑。基层干部的双重身份是指，基层干部既是国家政策和任务的执行者，也是自身利益的维护者，这种双重身份使得基层干部在执行任务时不仅要考虑到任务完成情况，也会基于自身利益得失的考虑而采取相关的行动。面对上级领导下派的多重政策目标与任务，在缺乏资金和基础权力的前提下，基层干部往往会在基本完成任务和维护自身利益的情况下以可行的方式来追求可量化的考核指标和短期的效益来应付领导考核要求来达到维持现有状态和利益的目的。所以，面对复杂性的政策任务，基层干部很难在知晓资源投入较大、成效回报周期较长、影响自身发展和利益等风险时，还去尽职地完成这些政策任务，反而会在保护干部自身利益不受损害的情况下以更省事的方式去完成其政策任务。

任务导向的行动逻辑。面临着多项任务时，基层干部的精力、资源是有限的而无法将注意力投放于每个任务，所以基层干部在履行职责和执行任务时会根据其任务的轻重缓急和实际情况而将其注意力投放于重要的任务上，其他的任务将会被暂时搁置。同时在目前任务还未完成之时，基层干部还会面临着上级最近新派的任务和自身职责所带来的压力，因此，基层干部将会无暇像之前一样去继续完成还未完成但有望取得预期效果的任务，而会去执行比较紧急的任务，最后使得之前的工作任务不断累积。基层干部为了完成上级的任务目标和履行其基本职责、达到干部考核的标准，不得不在保证任务目标基本完成的情况下来应付性或形式化地完成这些之前还未完工的搁置任务，使得基层干部的履职效果达不到应有的成效而发生“为官不为”。

力求无过的行动逻辑。基层本身缺乏组织和动员社会大众以维护社会运转秩序的内生性权威与声望，造成社会大众对基层干部存在信任问题，所以，在执行多项工作任务和履行职责时，基层干部面临着较大的基层矛盾，社会民众对基层干部的工作满意水平较低，不仅如此，基层干部还面临着上级领导对其工作的信任问题，使得基层干部“左右为难”。如果基层干部要想尽职地、创新地完成其工作任务并期待有所作为时，那么基层干部面临着能力不足、任务失败、民众和上级领导的批评、社会舆论攻击等风险，因此，基层干部以“无过”作为其行动取向是一种理性的考虑。而在现实生活中，民众通常会以“有关系”的手段或者因知晓基层干部害怕“出事”的心理而通过“闹事”的方式来完成其私人目的，基层干部则同样会出于卖个人情、不敢得罪人、安抚群众的心理而对这些行為有所容忍来避开矛盾。所以，基层干部在履行职责和执行任务时往往会以“力求无过”作为其行动指南来回避“出错”风险和“乱作为”的责任。

考核导向的行动逻辑。干部考核作为“指挥棒”，会影响我国基层干部的注意力分配情况，进而影响到其具体的治理行为和政策执行效果。十八大以来，全面从严治党的提出对我国干部考核提出了新的要求，这一时期干部的考核尤其强调对干部政治、道德和廉政等约束性标准的考核，不再把GDP作为干部考核的突出指标，干部考核的重点由工作实绩转化为实绩和政治标准并重，且干部问责制与干部考核紧密相关，因此干部面临着较大的问责和纪律约束。我国干部的考核指标和具体考核内容向约束化和综合化的趋向发展，考核内容在生态、环境、安全、扶贫、廉洁和干部纪律等方面作出了相关的考核规定，而这些考核内容的结果考评不像经济指标那样易量化，使得我国基层干部面临着较大的基层治理压力和干部考核压力，而这关系到基层干部的个人福利、奖惩和发展问题。所以，在现有干部考核制度的导向作用下，基层干部的工作主动性和积极性大幅度降低，干部有所作为而面临的约束风险较大，使得基层干部在维持现有状态、完成规定任务的情况下越来越倾向于“为官不为”。

参考文献

[1]王郅强，林昂扬.“为官不为”的表现、诱因及其治理路径[J].中国社会科学院研究生院学报，2017（04）：71-81.

[2]郑中华.基层干部“为官不为”的具体表现、主要危害及提升路径[J].重庆行政，2019，20（03）：65-67.

[3] 薛冰.“为官不为”的生成机理与治理路径[J].天津行政学院学报，2017，19（05）：25-31.

[4]李娟，佘湘.影响基层干部“为官不为”的体制机制因素分析[J].理论探索，2016（06）：22-25.

[5]王伟业.基层干部“为官不为”现象研究——基于全国350个典型案例的分析[J].廉政文化研究，2019，10（03）：73-79.

[6] 中共中央纪律检查委员会，中华人民共和国国家监察委员会.中央纪委国家监委通报八起形式主义官僚主义典型问题[EB/OL].（2020-04-26）[2020-08-15]. http：//www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/fjbxgdwt_jdbg3/202004/t20200430_216532.html.

[7] 中共中央纪律检查委员会，中华人民共和国国家监察委员会.重庆通报6起形式主义官僚主义典型问题[EB/OL].（2018-03-30）[2020-08-15].http：//www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/cq_bgt/fjbxgdwt_jdbg3/201804/t20180404_169305.html.