国家治理现代化视野下“买分卖分”现象探究

杨斯琦 刘东

摘 要：随着智能交通的发展，非现场执法在交通执法中所占比例日益增加，执法管理中出现了一些问题，其中较为典型的是“买分卖分”行为。本文通过分析我国交通违法处理现状和采取的交通违法规制措施，查找现行交通违法处理制度存在的不足，剖析“买分卖分”行为产生的原因。在国家治理体系和治理能力现代化理念的指导下，针对交通违法处理过程中出现的“买分卖分”行为，以现代化为出发点和落脚点，结合民主、科学、法治、德治等方面提出合理的规制方法。

关键词：交通法律法规；记分；买分卖分；治理现代化

Research on the phenomenon of “buying and selling the traffic points”from the perspective of modernization of national governance

YANG Siqi， LIU Dong

（1. School of International Policing Studies，Peoples Public Security University of China， Beijing 100038， China；2.School of Traffic Management， Peoples Public Security University of China， Beijing 100038， China）

Abstract： With the development of intelligent transportation， the proportion of off-site law enforcement in traffic law enforcement is increasing. There are some problems in law enforcement management， and the more typical one is the behavior of "buying points and selling points". This article analyzes the current situation of traffic violations in our country and the measures taken to find out the shortcomings of the current traffic violations processing system， and the causes of "buying points and selling points" are analyzed. Under the guidance of the concept of modernization of the national governance system and governance capabilities， in response to the“buying and selling” behaviors that occurred in the process of handling traffic violations， modernization is the starting point and goal， combined with democracy， science， rule of law， and the rule of morality.

Keywords： Traffic laws and regulations； traffic points； buying and selling the traffic points； modernization of governance

党的十八大以来，制度建设一直是我们党建设的重中之重，党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进行了系统的总结，明确指出一切行政机关要坚持为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能。警务体系是国家治理体系的基础性制度体系，公安交通管理部门同样要进行治理体系和治理能力现代化建设。

近年来，非现场执法在交通执法所占比例日益增加，受技术发展和环境条件所限，很多违法行为所采取的证据不能直接确定行为人，从而出现“买分卖分”现象，严重破坏了惩罚的不可避免性，影响了交通安全法律法规的公正性和威信力，与国家治理现代化的要求相违背。

1“买分卖分”现象之管理现状

“买分卖分”现象出现以来，各地公安交管部门为了有效遏制该种行为，采取了各式各样的规制措施，如限制交管12123APP上的备案机动车数量、若需要到交通执法站进行违法行为处理驾驶证持有者本人必须亲自到场并进行拍照取证、单位车辆需要驾驶人提供单位证明或其在该单位的社保证明、网约车司机需要提供网约资格证等。

尽管采取了一系列措施规制“买分卖分”行为，可就实际情况而言，该种行为仍或多或少存在，而且这一系列规制措施难以从根本上解决问题。在国家治理现代化的标准中，要推进深化行政执法体系改革，最大限度地减少不必要的行政执法事项，而为了规制“买分卖分”行为而采取的一系列措施，有些方法使得程序更加繁琐，与现代化要求背道而驰。

2 “买分卖分”现象产生的原因分析

2.1 违法取证不充分

近年来，非现场执法所占比例日益激增，这种变化主要得益于“电子警察”技術的发展和广泛应用。在该技术的运行过程中，交警部门的整个执法程序分为电子警察取证上传—数据审核—信息上网—告知机动车所有人—处罚等几个步骤，将现场执法过程中的执法者对交通违法行为的直接认定加处罚的过程分成了几个不连贯的步骤[1]。而该程序中的告知机动车所有人步骤有别于告知行为人，而是告知车主，意味着并不能直接确定行为人，这也是“买分卖分”行为出现的最主要原因。

2.2 驾驶人法制意识淡薄

如今社会上仍有很多民众意识不到违反交通法律法规的危害性，对于交通违法的态度异常宽容。由于缺少对交通法律法规的重视，许多驾驶人不能做到谨慎驾驶，交通违法行为和数量便难以控制。对于“买分卖分”行为，在与部分驾驶人的访谈过程中发现，有些人并不认为这是一种违法行为，甚至抱有这是获取外快的一种方式的心态，人们法制意识的淡薄导致“买分卖分”行为得不到有效遏制。

2.3 供求关系的形成

公安部123号令出台后，许多驾驶人发现一个周期12分不够扣了。而违法次数多的驾驶人大多日常用车频率较高，出于方便用车的考量或是单纯地想逃避二次学习和考试，大多记分超过12分的驾驶人不愿意耽误时间重新学习，需求就产生了。

同时，随着经济的发展、汽车的普及，驾驶技能逐渐成为人们普遍掌握的一项基本技能。据公安部统计，截至2020年6月，全国机动车保有量达3.6亿辆，其中汽车2.7亿辆；机动车驾驶人4.4亿人，其中汽车驾驶人4亿人。在“车少证多”的状态下，许多人考了驾驶证后很少用车甚至不开车，一个周期的12分成为“闲置资源”。

供求关系形成后，一些人看到了“商机”，于是就有了作为中间人的黄牛。黄牛党大多为地痞人员、城市中的无职业人群，一方面利用各种方法大量购买分，一方面高价出售分，于是一条完整的“买分卖分产业链”诞生。

2.4 违法成本低

我国现行的道路交通违法行为规制制度是累积记分制度加周期清零制度，一年中将分数控制在12分以内，周期到后便可清零。罚款金额一般也都在200元以下，对于绝大多数人而言，是可接受的金额。相较于美国的高罚款，以及与个人诚信档案挂钩的处罚，我国的交通违法成本较低。尽管处罚只是手段，教育才是目的，但是违法成本低，将不能达到震慑功能，不能起到预防交通违法行为的作用。

另一方面，“买分卖分”这一破坏国家法制建设的违法行为被抓到后最多拘留15天，这一惩罚措施对行为人产生的震慑力不足，由于违法隐蔽性强，警力有限，查处难度大，往往大多数“买分卖分”行为不会被查到，对于侥幸逃脱惩罚的行为人来说，违法成本不可谓不低。因而，低违法成本也是“买分卖分”行为产生的重要原因。

2.5 监管力度不够

通过暗访、采访等调查方式，发现现实生活中，部分“买分卖分”行为会有警务人员暗中提供帮助，交警与黄牛串通牟取不当得利益案件近年来也时有发生。当然，与黄牛暗中勾结的执法人员毕竟还是少数，但是在违法处理过程中，有许多工作人员为了避免麻烦，在人像对比工作方面会出现懈怠心理，审核过程敷衍进行。以上这些反映出对执法人员监管力度的缺失，执法权力运行机制和管理监督制约体系不够完善。

2.6 便民理念贯彻不到位

在交通违法处理中心工作过程中发现交通违法累计记分较多的车辆中，网约车和出租车所占比例较大，而其中违法停车所占比例较大。除了累计罚款金额较高，在设有禁止停车线、禁止长时停车线、导流线、网状线的地点违法停车还需记3分。可是对于网约车和出租车来说，为了乘客上下车，路边停车是难免的，而很多道路特别是主干道上基本没有可供临时停车的地方，经常能够听到网约车司机抱怨一个月挣得还不如罚得多。交通违法处罚目的在于预防和惩戒交通违法行为，但本质上是为了保证交通秩序，从而便民、利民。因此需要以利民、便民为前提进行道路交通管理设施的设置，以避免为了处罚而处罚。

3 “买分卖分”行为的规制方法

国家治理现代化的内涵在于合理运用民主、法治、文明、科学的国家治理，使国家权力运行得合法、高效、顺畅[2]。结合国家治理现代化理念，针对“买分卖分”行为，提出以下规制方法：

3.1 加强技术运用 提升科学化水平

科学化治理是国家治理现代化的主要特点之一，而采用科学的方式方法以及现代化技术手段是科学化治理的重要体现。为了保证治理科学化水平提高的持续性，需要大力发展并创新应用各项技术手段，“买分卖分”现象出现的根源在于非现场执法不能直接确定违法驾驶人，若是“电子警察”技术、人脸识别等技术得到大力发展，能够准确无误地确定违法人，就可以彻底解决代扣分和“买分卖分”问题。

技术发展需要投入大量的资源和时间，在现阶段可以利用大数据和互联网+技术，对“买分卖分”行为进行分析、预测、抓获。以深圳市为例，深圳交警通过25个交通信息数据采集项目获取的海量数据进行深度应用，建立买分卖分预警模型，借助模型关联对比，破获買分卖分团伙。2018年至2020年初，深圳市公安局交通警察局共成功破获买卖分团伙9个，刑事拘留5人，行政拘留190人，警告教育779人。

3.2 做好交通法制宣传 推动法治发展

法治化作为国家治理现代化的关键、衡量现代化的标准，与现代化具有同步性。“买分卖分”行为的存在无疑是与法治化要求相冲突的，侵害了法治的公平正义。为了有效遏制“买分卖分”行为，必须要提高人们的交通法制观念和安全意识。

在我国，交通安全常识和交通法律法规的宣传教育工作任重而道远，可以将国家治理法治化和德治化合理有效地相结合，加强对社会、对民众的“引导性治理”，通过运用社会主义核心价值观这一社会主导价值体系及交通安全和文明规范，来引导社会和民众的交通行为。通过综合考虑，全面推动，构建一个党委领导、政府负责、法治保障、社会协同、公众参与的法制宣传体系，让法治之风遍布全社会。

3.3 建立举报机制 实现民主管理

“人民当家作主”是社会主义国家治理的核心理念，而“民主治理”是现代化国家治理的主要方式，让民众能够参与国家和社会事务管理中，实现民众的自我管理[3]。警力是有限的，而民力是无限的。要贯彻落实党的群众路线，在全心全意为人民服务的宗旨下，充分发动群众、组织群众、依靠群众，从而更广泛地规制交通违法行为和“买分卖分”行为。

目前，许多省市都构建了网上交通违法举报平台，群众在日常生活中发现交通违法行为可以留下视频或图像证据，上传至违法举报平台，由执法人员进行审核。该方法合理体现了民主治理的理念，让民众参与到交通管理中去，提高管理的有效性。如今该管理平台还未有统一的制度规范，未成规范的制度体系，需要进一步地予以完善。

关于交通违法群众举报平台，可以划分为三个板块：一是已经得到一定发展的交通违法行为举报平台，用来捕捉未被电子警察抓获的违法行为；二是开拓“买分卖分”违法行为举报窗口；三是针对极少数执法人员与黄牛暗中勾结行为，专门设立针对执法人员的举报平台，做到对人民负责，受人民监督。为确保平台切实可行，需制定相关的法律法规或管理办法以规范举报机制的要求和标准。建立群众举报机制不仅可以更大范围地打击違法行为，还可以提高群众的法制意识，减少违法行为的发生。

3.4 加强制度建设 提高违法成本

国家治理水平取决于制度供给能力。“买分卖分”现象的出现说明我国现行交通违法处理制度存在问题，想要把制度优势转化为治理效能，需要以问题为导向，根据时代发展和实践发展的要求，与时俱进健全完善制度，从而保持制度的执行力、有效性。

3.4.1 完善制度建设

在国民素质没有得到根本性提高的前提下，可以采取提高道路交通违法惩罚力度、完善制度建设等手段，使得秩序在制约、惩罚中规范，如适当增加罚款金额或加大记分周期或减少记分限额等措施来提高违法成本。同时可以建立个人交通信用档案，将个人所有交通违法行为记录在案，并将其与个人求职、信用、保险等相挂钩，提高违法成本。交管部门可以利用交通违法管理信息系统建立全国性的交通信用档案数据库，并设立统一的标准，将驾驶证记分数额大小与相应的信用等级和保险费用直接挂钩。同时，鼓励企事业单位将员工个人交通信用纳入绩效考核和雇佣员工的标准，从而提高个人交通信用档案的重要性，加强民众对道路交通安全的重视。

3.4.2 加强法律建设

对于“买分卖分”违法行为，国内没有专门的法律来进行规制，而是按照“提供虚假证言”进行处罚。在没有专门针对“买分卖分”行为法律的情况下，该行为或许会同时触犯了多条法律，究竟按照哪条法律来追究责任，到何种程度可以追究刑事责任，又以什么罪名来追究刑事责任，目前都很模糊。行政机关所拥有的自由裁量权过大，对于案件的判决结果往往容易引起争议。对于“买分卖分”现象，应该制定针对该违法行为的专门法条，以适应国情和治理现代化的要求。

3.5 创新处罚方式 推动文明化建设

针对普遍存在的交通违法问题，重罚因其强大的震慑力可以发挥重要作用。但是，惩罚只是手段，而不是目的。现场执法时，执法人员可以对违法驾驶人直接进行现场教育和处罚；而在非现场执法时，电子警察拍到违法行为后便直接到惩罚阶段，错过了教育这一方式。实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持教育与处罚相结合。要达到教育的效果，仅凭罚款、记分显然是不够的。

坚持改革创新是我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一，要充分发挥该优势去解决交通违法处罚困境，可以建立交通违法减分制度。行为人通过道路交通安全知识学习、参与道路交通管理、参与道路交通安全宣传等方式来抵消违法记分。2020年3月1日起，我国在重庆、四川、广东深圳等地试点网上学习考试学法减分，公安部交通管理局将及时总结试点情况，逐步扩大试点范围。此举颇得民心，民众被动守法可以转化为自觉守法，不仅汇聚民力民智，加强了民众对于交通法律法规的认识和理解，还培养了民众守法、讲法意识，赢得民意民心，有利于提升全社会的法律氛围。

3.6 严格执法程序 增强执法监督

要达到国家治理现代化所要求的“善治”标准，需要效率、法治、负责任的公共服务体系的良性运转，要求公权力廉洁、高效运行[4]。针对交通违法处理部门可能存在的腐败问题，要完善执法权力运行机制和管理监督制约体系，设立专门的监察小组，制定管理监督方案，完善问效问责机制，做到“把权力关进制度的笼子里”，坚决防止执法不严、不公甚至知法犯法、腐败等现象的出现。要求执法人员在违法处理过程中对违法处理人及其提供的证明材料分别进行拍照取证，录入系统。监察人员定期对拍照取证材料以及人像对比工作进行抽查审核，实现管理人员督促检查常态化，若出现不符合要求的情况，将责任落实到个人并采取处罚措施。

加强执法人员思想政治建设，从严治警、政治建警，对违法违纪行为保持“零容忍”。同时完善荣誉制度，加大先进典型的培育和宣传力度，增强执法人员的责任感和荣誉感，杜绝懈怠、懒惰心态，对于违法行为始终保持高压震慑态势。

3.7 以人民为中心 采取合理的管理措施

“治政在于安民”，民心是最大的政治，以人民为中心，困扰人民群众的问题就是国家治理的主要任务。交通管理不仅应该考虑交通的安全与畅通，还应该以人民的诉求为中心和出发点，以便民为基本目标来优化配置交通管理资源。例如针对“违法停车”这一占比较大的交通违法行为，可以通过合理增设临时停车点、完善临时停车管理措施等方式予以改善。基于利民、便民原则进行交通组织和管理，可以减少群众“被迫”违法的可能性，有效减少违法行为，增强法律的公信力。

4 结论

国家治理现代化的理念要求科学化的制度需要向着合理、成熟的方向发展，“买分卖分”现象反映出我国现行交通违法处理制度中存在着缺陷与不足，如不进行进一步的完善和改进，将会影响到交通法律法规的公信力和威慑力，不利于保持道路交通的秩序和安全。本文分析了“买分卖分”行为产生的原因，在国家治理体系和治理能力现代化理念的指导下，以现代化为出发点和落脚点，从民主、科学、法治、德治等方面提出合理的规制方法。

本文提出的加大违法成本这一措施，很难确定多大的惩罚力度才是真正适应当前社会发展水平并且能够发挥最大效力的，对于交通违法惩罚力度的把握，需要经过大量的数据收集、民意调查以及实践来实现，有待继续探究。

参考文献

[1] 邵燕芬.电子取证对交通违章案件处罚程序的影响[J].河北青年管理干部学院学报，2014，26（01）：66-69.

[2] 闵雪，薛忠义.深刻理解国家治理现代化的核心内容[EB/OL]. http：//roll.sohu.com/20141020/n405269489.shtml

[3] 唐爱军.推进国家治理现代化的几个着力点[N].新华日报，2019-11-05.

[4] 张杰.国家治理现代化与遏制腐败[N].中国纪检监察报，2016-01-13.