疫情防控常态化下城市基层党建组织创新风险应对方式研究

郭春甫 王鑫

摘  要：新冠疫情是对社会治理的一次大考。疫情期间城市基层党建组织发挥了沟通人民群众，协调社会力量，提升治理能力的作用。探究城市基层党建组织应对风险情境下的危机处置方式，对于维护社会稳定发展，提高人民群众的生活水平和巩固党的长期执政地位具有重要意义。文章运用比较案例分析方法，选取以湖北武汉H区为代表的风险聚集区，以广东深圳B区为代表的外来人口聚集区和以上海浦东新区C区为代表的资源聚集区，探讨疫情防控常态化下城市基层党建运用多种技术工具处置风险的方式及特点。基于案例中呈現的问题，文章最后提出了相应对策，以期为不同地区的城市基层党建组织风险应对方式的改革与完善提供相应的参考。

关键词：城市党建;疫情防控常态化;比较案例研究;风险应对

中图分类号：D267     文献标识码：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2020.09.08

Abstract：The novel corona-virus pneumonia is a major test of social governance. During the epidemic，urban party building played a role in communicating with the people，coordinating social forces，and improving governance capabilities. Exploring the way in which urban party building responds to crises in risky situations is of great significance for maintaining the stable development of society，improving the people's living standards and consolidating the party's long-term ruling position. The article uses comparative case analysis methods to select risk clusters represented by Hubei Wuhan H District，Guangdong Shenzhen B District as a foreign population cluster，and Shanghai Pudong New District C as a resource cluster to discuss epidemic prevention and control The ways and characteristics of urban party building using multiple technical tools to deal with risks under normalization. Based on the problems presented in the case，the article finally proposes corresponding countermeasures to provide the corresponding references for the reform and improvement of urban party building risk response methods in different regions.

Key words：Urban party building;Normalization of epidemic prevention and control;Comparative case study;Risk response

一、问题提出

在全球疫情加快蔓延的背景下，加强常态化疫情防控是中国的必然选择。常态化不等于放松警惕，尤其针对城市地区，要做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备，堵住所有可能导致疫情反弹的漏洞，把疫情防控网扎得更密更牢。习近平总书记指出，要着力完善城市治理体系。城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立“全周期管理”意识;要夯实社会治理基层基础，推动社会治理重心下移，构建党组织领导的共建共治共享的城乡基层治理格局[1]。

新型社会矛盾风险的传导性、流动性不断增强，从酝酿发酵到集中暴发周期不断缩短，牵涉的各类矛盾要素不断超越传统县域层级能够解决的职权范围[2]。在城市疫情防控中确立以区级单位党组织作为支点，有利于加快整合辖区资源，突出党建优势，强化社会治理。因此，如何将疫情时期基层党组织的应对措施与方法转化为基层常态化治理优势，推进城市党组织社会治理能力的提升与感知触角的延伸，成为各地城市基层党建的新方向。笔者立足于当下城市党建的工作内涵，运用比较案例分析方法，探究城市基层党建组织应对风险情境下的危机处置方式。笔者选取以湖北武汉H区为代表的风险聚集社区、以广东深圳B区为代表的外来人口聚集社区以及以上海浦东新区C区为代表的资源聚集社区，选取的案例中都体现了城市基层党组织在疫情防控常态化下运用多种技术工具处置风险的方式及特点，期望通过对三地党建案例的深入分析，分析出它们之间的共性与各自的创新点，为不同地区的城市基层党建应对风险方式的改革与完善提供相应的参考。

二、文献回顾

当前城市党建治理的研究点集中于如何强化基层党组织的自身建设，如何实现党建工作的全覆盖以及基层党组织如何与社会治理主体双向互动等方面。第一，基层党组织自身的创新发展。加强党的制度规章、组织方式、工作机制和党员教育的创新，推进执政党对政治社会资源的整合和统筹，增强基层组织应对社会风险挑战的能力[3]。由于政治的合法性是判断政治得失的重要指标，因此基层党建应注重对于政治合法性的建设，增强群众对于党组织的认同感与信任感，将群众牢牢地凝聚在党组织周围，从而进一步扩大党建的覆盖面，夯实群众基础[4]。第二，基层党组织融入社会发展。非公经济的快速发展对基层党组织来说既是挑战也是机遇，将党支部建在办公楼宇中，以全新的形式拓宽党的感知范围，获得治理资源[5]。针对社区群众需求大和人员流动大等特点，健全社区党员登记制度与社会工作者培养模式[6]。同时，党组织充分借用数字化手段构建网络阵地，在新平台发挥起凝聚党员、凝聚群众与凝聚社会的功能[7]。第三，基层党组织与社会多元治理主体双向互动。社会治理需要一套庞大而复杂的理论，治理主体也应是多元化的，所以城市基层党组织需要发挥引领作用，协同多元主体，共同解决社会发展难题。以“大党建”机制和结对共建等方式加强基层党组织与企业、单位和社会组织的联系，协助共建单位解决其发展过程中的问题，吸引更多社会力量汇入党建平台;优化党组织的机构职能，突出党组织的服务能力，倾听群众的呼声，在新时代更加深入、更加具体地服务群众[8]。城市基层党建要引领社会治理创新，就必须探索推进党建理念、结构功能、组织体系、体制机制和工作方法的创新[9]，将党建工作融入社会运作之中，切实做到引领与服务的职能。

通过回顾对于城市党建的已有研究，学习到了诸多对于党建研究具有重要意义的观点与思想，也为笔者后续研究提供了基础。但是，原有的党建研究关注点集中于日常党建工作与社会治理，缺少对应急情况下的城市党建工作研究，特别是党组织如何应对风险的工作方式以及在风险常态化情形下的党组织工作如何实现“平战结合”。笔者期望通过对疫情期间城市基层党建案例的比较研究，分析出应对城市基层党建风险的创新之路。

三、城市基层党建应对风险方式的案例比较

城市基层党建应对风险方式的案例研究不仅涉及基层党组织的自身建设与创新，而且有助于城市基层党组织在可能出现的应急情形中破解风险难题，提高治理能效和稳定社会发展。笔者运用搜索手段对全国党建网站联盟、中国共产党新闻网以及腾讯网发布的城市党建信息进行搜集整理和分类选取，按照不同地域和案例类型，分类选取疫情期间26个不同地区的优秀城市党建案例，在进一步分析比较各地风险应对方式后，以距疫情中心距离、社会力量发展程度和资源富裕程度三个指标作为标准，提取出以湖北武汉H区为代表的风险聚集区，以广东深圳B区为代表的外来人口聚集区以及以上海浦东新区C区为代表的资源聚集区。通过对它们的“统筹引领”工作方式、“共治+”工作方式和“三建融合”工作方式的对比研究，发现三地城市党组织在面对突发疫情共同选择直面困难，但也结合各自区域特点，演化出不同的创新应对方式。

（一）“统筹引领”工作方式

武汉作为新冠疫情暴发的中心地区，是全国防控压力最大的核心地带。H区拥有百万常住人口，有众多中央、省直与驻军单位以及高等院校，面对突发的疫情与骤增的感染人数，H区党组织面临着巨大的防控压力。H区党委迅速采取统筹引领辖区资源的方式：在体系机制层面，区党委联络域内各个党支部，调动多方力量共同构筑防控战线;在具体工作层面，坚持以区党委为引领，融合“线上+线下”的创新模式，坚持群众路线，守护群众生命安全，打赢疫情攻坚战。

1.构建资源共享平台

依托区域化党建协商议事平台，H区党委定向与街道“大工委”、社区“大党委”成员单位联系，主动寻求帮助，形成区域化联防联控格局。借助协商平台机制，各级党组织把有关防疫的问题放到“大党委”框架下共同商议，有效做到了资源与需求的点对点式对接。针对辖区内企事业单位、高校众多的特点，党组织迅速动员各单位与社区现有党员，以就近原则和专业对口的方式下沉一线，推进区域之间资源共享、行动同步;指导并协助街道办等部门联合高校、农科院、研究所等“大工委”成员单位，完善人员管控，整合优势资源;对无物业管理的小区采取临近党員对接管理的方式，扎紧防控口子，保障居民生命健康。

2.依托群众创新工作方式

H区结合辖区内实际情况发布倡议书，鼓励广大党员和群众积极参与全民防疫的工作，招募社区志愿队伍补足基层人手缺口，按照线上报名、线下就近统筹调配的原则，依托小区原有的委员会引导居民积极防疫，对防疫工作进行全程全域的指导与推进。针对单位型、小区型、城改型和老旧型等不同社区特点，合理调配多种类型工作力量予以加强，并动员大学城的留校师生开展专业化的线上对接服务，解决非常时期的群众多元化需求。同时，各党支部运用手机App、微信群等信息化手段实现学习资料与工作部署的区域共享，收集整理居民的问题及意见，及时上传区域党建平台，确定下一步治理工作的重点;注重防疫宣传，查实制止谣言，引导正确舆论。

3.引入多元主体协同治理

武汉封城时期，各个辖区只能在全力防疫的同时尽最大努力地满足群众的基本生活需要，对于部分群体的特殊需求可能会存在疏忽和遗漏。通过区域化党建融合的大平台，区域党组织和党员发挥作用的范围更广、领域更宽、空间更大。在党组织的引领推动下，各类社会力量充分发挥自身专业特长与组织特性，实现对资源的无缝对接与工作的协调合作，推动区域化党建工作的“内循环”。区党委在做好辖区防疫、保障生活物资的基础上，与“两新组织”和高校力量联动，组织志愿者队伍开展线上线下服务支援：在线上协助社区医生进行在线诊疗。卫生宣传与心理健康咨询，实行线上家教“一对一”服务，解决各年龄段学生的学习困难问题;线下发动区域党建单位和社区力量，实行统一领导部署，要求党员勇担责任，深入各个小区解决防疫死角，摸排并解决社区防控物资短缺、部分群众生活困难等问题。

（二）“共治+”工作方式

在以流动性人口为主体的深圳B区，面对新冠疫情的冲击，如何更好地管理非本地人口与防控疫情，成为区党委在新年伊始面临的首要难题。结合实际情况，区党委果断采取以社区为圆心的基层治理模式，将资源、管理与服务下沉一线，与社会组织和群众联动，勠力同心打好防疫战。

1.政治引领统筹协作

深圳B区党委坚持以政治引领辖区力量，突出党组织的先进性与党员的责任感，以“三级党群”服务体系为纽带，通过专项议题会议连接各个社区党组织，制定部署工作方案，全面动员社区各级党组织和广大党员干部的思想和行动，统一到上级党委政府各项决策部署上来。全区124个社区的“两委”班子成员带头迅速返回工作岗位，落实党中央的整体部署，解决本地企业与群众的实际需求。在实现党建工作与防控任务的无缝衔接的同时，依托区党组织网络协助园区企业复工复产，解决辖区物质紧张与人员用工难题，在疫情时期的非正常模式之下实现辖区内各种资源要素内循环。

2.多元力量联动

疫情防控无法仅仅依靠社区党组织与党员的力量完成，唯有社区、企业与社会组织联动：采取横向盘活区内多种职业人员与社会资源夯实防疫统一战线，细化工作职责，压实政治责任;纵向联络上级党组织与居民委员会，上下衔接，完善疫情防控体系。通过权力、资源、人员的下沉，党组织聚焦社区卡口做到一个不漏，同时引导社会组织发挥特长奉献爱心，服务于社区群众。从而帮助各社区形成“人人参与、人人尽力、人人共享”的治理格局，不仅在时间与空间的维度上跑赢疫情扩散，也进一步团结了其他基层组织与群众。

3.延伸党建触角

针对难题多、关系杂乱的基层工作特点，B区以党组织内外为界限，实施多种措施完成基层党建目标。一方面，相较于社会管理而言，社会治理更需要多方主体参与联动，尤其是在处理基层问题时更需要引入多元力量协同治理。协作是较合作更高形态的组织间关系，它强调多元主体基于共同目标的参与，协作主体要共同行动且地位平等，但不排斥实际的领导者存在[10]。在社区党委领导的前提下，开放治理边界，引导社会组织参与，以社区共建平台为阵地，扶持社会力量自我成长，反哺社会治理，使之真正成为和谐健康社会环境的分享者与创造者。另一方面，以党建惠民生，实行项目竞争机制，以“五星党群服务中心”“党建创新项目”为轴心打造一批社区示范点，从民生实际需求出发，落实基层党建职责，发挥教育功能，传递党的声音。

（三）“三建融合”工作方式

上海地区不仅需要严格管控国内疫情发展，更要防止国外疫情向内输入扩散。自疫情攻坚战打响以来，上海C区党委有效运用居民区党建、“两新”党建、驻区单位党建“三建融合”的工作机制，充分发挥区域化党建工作的联动整合优势。

1.构建协同防控网

区党委以区域内党建联席工作会议为纽带，加强与各单位和社会组织党支部的联系，实行统一指挥、发出共同倡议、采取协同联动的方式筑牢全区防疫第一线。高校党组织加强对于留校人员的安全防护，开展防控知识宣传教育培训;科研院所党组织制定疫情应急规章制度，严格规范所内工作流程，努力确保重要科研项目的平稳运行，保障市场急需疫苗计划的生产和供应，派遣专家全力支持相关企业新型冠状病毒的诊断试剂生产;航空公司党组织迅速启动应急联动机制，配合区党委工作部署，协调现有运力，优先保障医疗物资与医护人员的运输任务。

2.坚持科技支撑

纵观人类发展史，人类同疾病较量最有力的武器就是科技。C区迅速动员域内高等院校、高新技术企业与众多科研机构，运用人才优势和科技力量装备防疫一线，调动信息技术力量助力企业运转。利用科技装备降低一线人员感染风险，增加全域异常情况的感知和处理能力，通过大数据平台，收集全区监测点数据并及时汇总到党建平台进行整合，为制定下一步行动方案赢得先机。

3.践行社会责任

防控工作并不仅仅是停留在对抗新冠疫情的卫生安全管理层面，而是要灵活结合自身特色，在满足自身防疫要求的同时主动帮助域外地区，勇于践行社会责任，共同打赢这场全民疫情防控战。疫情暴发的突然性和恰逢春节时机的偶然性，导致疫情初期，全国各地都存在不同程度的醫疗和防护物资短缺问题。C区党组织发挥域内众多大型企业优势，以区域化党建联席会议为平台，统计区内具有相关产品生产资质的企业，解决其生产建设的行政审批、原料运输与人员缺口等问题，帮助企业发挥生产优势。在区党委的号召倡议下，辖区企业调用消毒和净化产品的产品线，迅速组织下属企业为C区与天津、安徽等多地的医疗机构捐赠与调运了大量防疫用品;“两新”公司党支部也积极响应，向雷神山、火神山医院捐赠其所需的IT电子设备和电外科工作站手术设备，并提供相应技术保障支持。

四、城市基层党建应对风险方式分析

（一）应对风险方式的共性分析

通过对上述三地在疫情期间的实践梳理，笔者发现尽管存在地域、资源以及具体操作上的差异，但三地城市基层党建应对模式都体现出诸多共同性：

1.坚持以人为本

疫情暴发以来，以习近平同志为核心的党中央始终强调“生命重于泰山”，安全和身体健康放在第一位，把疫情防控工作作为当前最重要的工作来抓。保障人民的知情权是坚持以人为本的首要着力点。这既是对公众的一种尊重，也可以有效消除各种传言的不良影响，提升公众的承受能力和对信息的识别能力。三地党组织积极宣传疫情知识，对不实信息进行辟谣，以多种媒介形式公布确诊患者行动轨迹与密接人群，消除群众恐慌情绪。其次，服务群众是坚持以人为本的重要实现途径。在三地防控实践中，辖区各部门党员全部下沉，所有社区不留防疫死角，同时承担起联通社区与社会组织的桥梁的角色，鼓励吸引专业社会力量进入社区、服务社区，满足群众的多样化需求，最终形成基层党组织、群众与社会力量多元互动的良性机制。

2.坚持党组织领导核心

在理论上，社会治理需要多元力量的参与协作，但目前我国社会组织参与实际操作的过程中还存在许多问题。受到多方面因素的影响，社会组织能力建设相对不足，各项功能还不能完全满足现实需要，没有足够的能力承担社会治理职能。从上述案例中也可以看出，无论是区域化党建协商议事平台，还是区党委引导社会组织参与，党都是社会治理的绝对领导力量，在非权力性影响力量的指导下领导社会力量共同参与社会治理。此次疫情中，党的领导优势得到充分的体现：（1）组织网络建构完整，覆盖面广，执行能力强;（2）统一调配供需，保障群众生活，杜绝不法分子囤积居奇;（3）号召能力强，能快速征集各项紧缺资源。

3.坚持纵横联动

党领导下的基层治理体系是基层治理的重要载体，基层治理体系是一个围绕党组织发展的同心圆结构，它不仅仅在层次结构上体现了组织关系，更是党组织在实际工作中的重要抓手。在这次防疫中，三地案例都显示，基层治理体系在组织防疫、复工复产中发挥了强大作用，结合案例可以分析出其在两个方面表现突出：（1）拓宽横向渠道。发挥党建联席平台作用，与机关单位、社会组织积极对接合作，动用其资源渠道寻求物资，并纳入区党委统筹安排之中，扩张党组织同心圆触角的外延范围。（2）下沉内部通道。在城市基层党建中，党的组织体系主要是以街道以下的党组织，即“城市街道+乡镇+社区（居委会）+建制村”的党组织模式[11]。三地基层党建都以党员带头、责任划分的模式参与防疫，以自上而下的“双链条”形式实现任务的下达和信息的回传，强化组织和党员的双向沟通，深化党组织同心圆内部厚度。

（二）应对风险方式的创新比较分析

1.武汉做法：引领协作

因处于疫情暴发的中心地带，留给武汉基层党组织的决策反应与物质准备时间十分短暂，而防控任务是全国疫情防控组织网络之中最为繁重的。在这样的大背景之下，H区党委以党组织为核心领导，以“主导化”的运作模式统筹区内资源与人员投入到防疫工作之中。党组织将指挥领导功能放在党建联席平台上，以“引领+协作”的模式动员全区单位、社会组织和群众共同参与，将各项任务进行切割划分，有利于充分发挥不同群体的渠道优势和专业性，有效降低多组织之间的协商运转成本，迅速获得所需资源，提高了社会组织的参与度，增进了党组织与社会力量的融合度。

2.深圳做法：协调联动

“社会共治——基于法治”的多元共治体系是我国实践中形成的要求和制度创新[12]。这表明社会治理无法仅依靠单一主体，在党组织、行政部门与社会力量的共同协调配合之下，才能实现社会和国家治理的总体目标。针对城区以外来人口为主体的现状，B区党组织在坚持政治引领和抓好党员下沉的同时，主动对话与服务区内企业与社会组织，协助他们完成防疫部署，也借由他们的专业优势实现对于流动人员的管控与帮助，有利于提高群众对于社会力量的信任感。此外，通过联动体系，党组织大幅降低了非常时期的社会治理成本，进一步将感知触角延伸到社会的各个角落，发现防控工作之外的其他社会问题，以更加主动化、精细化的方式建设和谐的社会环境。

3.上海做法：机制引领

无论是区域化的“三建融合”的工作机制，还是各单位、组织的应急管理规章制度，都体现出上海地区的应对能力与风险意识具有很强的前瞻性。C区党组织将全部工作的安排与行动整合到框架机制之中，最大限度地减少人为判断失误的可能性，重视运用现有区域化党建工作平台聚集全区单位与企业，从体系化入手部署各项工作，与社会组织双向联动，争取跑赢疫情扩散。各单位迅速启动应急机制，强化驻地疫情防控管理，立足本单位专业领域，推出多种防疫服务，解决群众的生活与工作需求，也便于依据现实变化及时调整工作流程，以边学习、边对照、边检视、边整改的思路，联合医疗机构、街道社区和社会组织形成防控整体，打造一个全面掌控、信息互传、响应迅速的应急处理系统。

五、城市党建应对风险方式的对策与建议

通过对案例材料的深入分析可知，三地党建在疫情期间都交出了较为优异的答卷，但由于与疫情中心所处的距离、区域资源实力和社会力量发展程度存在明显的差异，各地的处理方式存在明显的本地特色。因此，笔者期望通过对三地方式的剖析，为城市党建在未来应对风险方式的建设方面提供几点建议：

（一）建立现代社会风险预警与应对机制

改革开放以来，我国社会政治与经济等各个层面发生了急剧变化：经济上逐步加强以市场调节为主，鼓励国内经济循环升级;政治上推进国家治理体系和治理能力的现代化。社会的转型带来发展机遇也带来了巨大量的风险，因此，从制度上建立现代社会风险与预警机制是巩固经济高速发展、支撑政治平稳运行的重要一步。主要是从以下几个方面入手：

1.基层党建

中国共产党作为执政党，是推进国家和社会治理体系现代化的中坚力量，在社会治理体系中承担主体角色。基层党建要结合当地实际情况探索，建立新时代“枫桥模式”，搜集汇总本地风险因素，实行区域评级和事件评级，加强对于高风险地区的监控与处理，就地解决群众困难，化解潜在风险。同时，提前规划多套突发事件应对预案，联合社会组织力量打通物资采购联络渠道，建立应急仓储保障体系。

2.法律法规

当前，我国关于突发性事件、应急管理的相关规定散见于各类法律以及行政法规之中，对于应对机制与具体内容的规定缺乏精细化，亟须制定一部完整且适用的专门性法律，为重大事件的应对与处理提供法律保障。

3.科技支撑

突发事件的难以预测与破坏性大的特点决定了我国必须构建科技预警系统，运用计算机的超大运算与仿真模拟能力，分析潜在风险点并提供最佳解决路径。

4.舆情引导

突发性事件暴发后，社会秩序和群众心理会受到一定的冲击。这就需要党组织引导媒体释放积极信号，减少民众的恐慌心理，避免引发混乱行为;注重对于网络舆论的引导，主动积极发出正确而真实的声音，严厉打击虚假信息与恶意谣言。

（二）培育社会力量自我成长

我国的社会治理既离不开党组织作为主心骨的支撑作用，也需要社会多元力量的齐心参与。党组织要坚持引领社会力量，一是积极推动有关于社会组织的法律体系建构。现有法律对于社会组织参与社会治理方面的规定存在较大的滞后性，如基本性法律缺失、实体性规定明显不足、程序性规制失于严格复杂[13]。以法律建构保障社会组织参与的合法性，这是推动法治国家建设的重要一步。二是丰富基层党组织与社会组织联系制度。继续发展现有区域党建联席制度，通过购买社会服务、学习管理流程和互补治理维度，促进党组织与社会的新融合。同时，也要引导企业、社团结合自身特色服务帮扶社区与群众，从而建立起爱心贡献与回馈机制，改变以往社会力量生存困难的窘境，实现党建、群众和社会的多向循环系统的建立与维持。

（三）坚持党员教育与群众路线

任何好的政策与制度都需要落实到具体的个体，党员是党的政策的践行者、宣传员。一是要全面提升党员危机意识。组织要从教育入手，帮助党员树立对于风险管控的意识，在日常工作中对异常情况多加注意并及时向组织反馈，防止风险升级;在灾难来临时发扬无畏精神，保障人民群众的生命安全。二是强化应急工作能力培训。加强党员对于应急预案操作的熟练度，明确自己的职责定位，形成快速反应机制。加强党员对于科技知识的了解，帮助他们熟练掌握信息化手段，拓宽个体服务范围与深度，提升应对与处理突发事件能力。

党的政策的实施离不开广大人民群众的密切配合，人民群众是历史发展的主体。在新时代要创新继承“枫桥经验”，从服务群众、法治建设和智能化应用等方面发力助力基层社会治理。同时，为增强群众的风险感知与应对能力，基层党组织可定期邀请行政部门、专业社会组织和高校力量走入社区，为群众提供风险防控等相关知识的科普，鼓励群众积极参与社区事务，依托党建平台，建立社区问题的信息收集与反馈渠道，快速获取社区动态，及时处理群众反映问题，合力打造新型基层“共建共享”模式。

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