浅谈PPP项目风险及防范

王贤善

摘 要：随着社会经济的发展，PPP模式越来越广泛的运用，但发展尚未成熟，特别是在PPP项目风险研究上还存在不足。文章在PPP项目风险分类的基础上，分析现阶段PPP项目发展的风险分担，并提出社会资本参与方防范应对风险的措施。

关键词：PPP模式 风险类别 风险因素 风险分担 风险应对

中图分类号：F812.5

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）01-079-02

一、背景

2016年10月13日，财政部、教育部等20个部委联合发文，公布了第三批政府和社会资本合作（简称PPP）示范项目，共计516个项目，投资总额达到1.17万亿元。除了公布项目名单，20部委联合通知还明确表示，要鼓励同等条件下优先选择民营资本；还对三批示范项目给出了时间表，要求“又快又实”落实PPP项目，第三批示范项目要求2017年9月底之前完成采购，中央财政奖补资金将及时拨付，这对PPP大发展大繁荣起到极大的推动作用。

虽说PPP模式的优点很多，一些政府在招拍项目的时候，也是更多地描绘了很好的前景，对于风险却很少提及。但是由于PPP发展尚未成熟，风险控制的意识、手段滞后，对如何识别PPP项目风险、评估风险以及应对风险，仍然做得很不够，需要引起人们的高度重视和警觉。

二、什么是PPP项目的风险

风险是指在某一特定环境下，在某一特定时间段内，某种损失发生的可能性，是实施者所期望达到的目标与实际出现的结果之间的距离或偏离。

在PPP项目中，各方都有一个或多个期待的目标或利益：对政府方而言，需要通过PPP项目的实施而获得高效、稳定、长期的公共产品、公共服务，以提供给社会公众，履行服务社会的政府职能；对于社会资本而言，是指通过PPP项目实现自己商业利益的参与方，包括投资人、施工方、材料供应方、资金提供方、中介等，则在通过参与传统的政府公共服务、公共产品领域，获得长期、持续的商业机会，进而获得投资回报。

无论是政府，还是社会资本，均存在着一个随着PPP项目推进而目标不能实现的可能。因为项目征地受阻、审批不及时，导致项目迟迟无法按照预期推荐，甚至形成连锁纠纷；或因项目管理不善、成本控制不力，社会资本方投资回收无望；或项目一方或双方违约、不可抗力等造成任何一方不能实现预期目标，都属于PPP项目中的风险。

三、当前PPP项目存在的风险识别及产生的原因

PPP模式周期长、投资大、成本高、风险多且风险后果损失大，风险的辨识与合理分配是成功运用PPP模式的关键。PPP模式风险因素分类（风险识别）有多种，本文选取几个对项目影响较大的风险予以分析，以利政府和企业的决策。

1.政府决策失误的风险。政府决策失误风险是指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策的失误风险。由于政府对PPP的理解和认识有限，政府对项目态度的频繁转变导致项目合同谈判时间很长，费用巨大，且项目中项目公司利用政府知识缺陷和错误决策签订不平等协议，从而引起政府决策失误的风险。

2.政府信用风险。政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。导致政府信用风险的原因有两方面：一方面，政府的契约精神和契约意识淡薄；另一方面履约能力比较差，没有能力保证履约能力，如果没有中长期预算机制的支持，政府难免在PPP项目的合作中出现违约。

政府的信用承诺直接关系到项目的成败，为了使PPP项目能够成功实施，政府应做出履约保证，做出具体承诺，保证不提前终止项目或其他损害私人投资者利益的行为。政府部门要不断提升在社会公众心目中的信用度，从而增加社会投资者参加基础设施项目积極性。

3.法律变更风险。法律变更风险主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品或服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。

PPP项目涉及的法律法规比较多，加之国内PPP项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，很容易出现这方面的风险。由于法律变更往往超出签约的地方政府的权力控制范围，法律变更的风险时时处处都存在，对PPP项目的危害巨大，社会资本可以通过与政府部门签订项目执行协议来规避法律变更风险，还可通过投保的方式，将风险转移给保险机构。

4.金融风险。金融风险包括利率风险、通货膨胀风险。（1）利率风险。利率风险在PPP模式下的项目运营过程中，因为利率的变动而使得项目收益减少的风险。投资方如果将浮动利率作为融资依据，利率一旦上升，项目的成本就跟着上升；如果以固定利率来融资，一旦利率下降，就会提高机会成本。（2）通货膨胀风险。通货膨胀风险指整体物价水平上升，货币的购买力下降，导致项目成本增加等后果。由于PPP项目建设期间通胀率增长很快，而且建筑材料价格也上涨，造成了项目成本上升，减少了投资者的利润。在PPP项目中，项目贷款者和股本投资者应该要求政府提供某种机制来规避货币贬值带来的风险。国际上规避通货膨胀的通行做法是，在PPP项目长期承购合同中，规定项目公司可以根据某种有关当地通货膨胀的指数定期调整项目产品或服务的价格，以应对物价上涨带给项目公司的损失。

5.市场及运营风险。市场及营运风险是指该项目提供的产品或服务的市场价格或需求量变化对项目实际收益带来的不利影响。市场及营运风险主要来自于项目财务效益的不确定性，在PPP运营过程中应该确保社会资本合作方能够获得合理的利润回报，因此要求服务的使用者支付合理的费用。但在实际运营过程中，由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到社会资本合作方的预期水平而造成较大的营运风险。

四、PPP项目的风险分担

根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）规定，PPP项目的风险分配按照“风险由最适宜的一方来承担”。PPP项目风险分配应该遵从的三条主要原则包括：：（1）对风险最有控制力的一方控制相应的风险；（2）承担的风险程度与所得回报相匹配；（3）承担的风险要有上限。

基于上述原则，为解决风险分配这一贯穿PPP项目生命周期的核心问题，节约政府和社会资本方风险分配方案谈判时间，降低交易成本，实践中经常将风险分配标准化流程引入PPP项目的风险分配中。

通过风险分担实现两个功能：（1）风险分配的结果可以减少风险发生概率、风险发生后造成的损失以及风险管理成本；（2）各方有能力控制分配给自己的风险，并为项目的成功而有效地工作。

一般说来，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。政府须承担监管、保护公共利益（社会）的风险，在政府负责向用户直接收费的情况下，还需承担购买服务/或取或付（财务）的风险。投资人须承担建设、运营、技术、产品和服务质量的风险以及股本投入和融资风险。融资机构须承担贷款回收的风险。

五、PPP项目社会资本参与方防范应對风险的措施

对于社会资本而言，参与PPP项目应从以下几方面防范风险：

1.摒弃投机心理。PPP项目具有传统项目不可比拟的复杂性，项目公司不可试图利用政府部门缺乏专业知识的弱点签订不平等合同。显失公平的合同在后期执行过程中很容易造成政府出现信用风险。更不可利用极少数官员的腐败，采用贿赂手段牟取暴利。当换届或相关负责人受到法律制裁之后，项目也会面临失败的风险。

项目公司应维持与政府的良好关系，保持项目与公司的良好形象，获得公众认可，或者采用与政府公司合作、寻求担保或投保政治险等方法来应对政治风险。

2.重视项目前期调研、论证。社会资本参与方如建筑业企业作为施工方，风险意识不强，在PPP模式下，企业要改变思维，在PPP项目前期调研上做足准备。在项目前期企业就应当聘请专业的中介机构，做好财力和成本收益核算，并对合作伙伴进行评估、考察项目可持续性，全面考虑项目对参与各方的影响等。在投标、合同文件谈判等阶段，企业应当借助经验丰富的专业机构的力量，对项目的合同条款进行利弊分析，明确了解项目的风险所在，以便于在合同谈判阶段与政府方进行协商。

3.重视特许权协议的签署。特许权协议是PPP项目合作的重要协议，它规定了政府与企业之间的关系以及双方的权利义务、双方的风险分担等，是构成项目合同的中心，企业应予以足够的重视。一是特许经营期的期限。特许经营期限涉及投资者能否在期间收回投资并获得适当盈利，该期限应充分考虑政府和企业双方的利益，不能一方得利而使另一方蒙受损失。二是服务标准与定价问题。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中强调，要按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本监测，加快理顺价格水平。加强价格行为监管，既要防止项目法人随意提价损害公共利益、不合理获利，又要规范政府价格行为，提高政府定价、调价的科学性和透明度。

4.实施人才保障计划，打造一支专业的PPP项目管理运营团队。PPP项目的特点是链条长，涵盖投资、建设、运营全产业链，业务范围涵盖项目开发设计、市场营销、土地开发、投融资筹划和实务、税务筹划管理、工程施工管理、法务管理、合同管理以及运营维护等多项工作，因此，项目需要一支视野开阔、专业过硬的人才队伍，特别需要注意的是，前期项目开发设计人才至关重要，既是PPP领域专家，同时也得是业内专家。这就需要企业提前布局，做好优秀人才团队的引进和培养工作。

总之，风险管理贯穿PPP项目的整个实施过程，风险管理尤其是风险分担和防范是PPP项目实施中非常核心的一个内容。虽然国内项目公司积累了一定的抗风险经验，但对如何识别PPP项目风险、评估风险以及应对风险，仍然做得很不够，还需进一步加强防范和管理。

参考文献：

[1] 元霞，柯永健，王守清.基于案例的中国ppp项目的主要风险因素分析[J].中国软科学，2009（5）：107113

[2] 王书灏，王卓甫.私人投资者在基础设施ppp项目中的若干问题研究[J].建筑经济，2009（12）：6567

（作者单位：宁波欣达建设项目管理有限公司 浙江宁波 315000）（责编：李雪）