基于内部控制视角的高校预算绩效管理研究

李艳

摘要 预算绩效管理是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，完善内部控制建设是推动事物发展、提升治理能力的重要措施。高校已全面铺开预算绩效管理及内部控制建设工作，但在实际工作中，仍然存在重预算编制与执行、轻绩效评价与监督、绩效目标设定不合理、评价结果运用不及时、内部控制流于形式等现象。本文主要从内部控制的角度，重点分析高校预算绩效管理工作中存在的问题，并从思想、制度、组织架构、信息化手段4个方面提出相应的对策，促进高校实现效益最大化。

关键词 高校;绩效预算;内部控制

一、引言

高校是我国实施科教兴国战略的主力军，承担着培养人才、发展科技、服务社会的三大职能。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，高校竞争激烈，国家不断深化教育体制改革，提高教育质量，这对高校的财务管理工作也提出了更高的要求。从实际情况来看，虽然高校方面已经开始实施全面预算绩效管理，但由于预算管理水平参差不齐，绩效管理经验不足，在预算绩效管理过程中还存在一些问题。本文对此展开论述。

二、高校预算绩效管理现状

（一）高校预算管理特征

预算管理是高校财务管理的核心环节，对高校事业发展有着重大的、深远的影响。随着国家教育体制的不断深化改革，高校进入“跨步式”发展，全面预算管理工作也呈现出一些新特点。

第一，全面性。高校预算管理将全部经济活动纳入管理范围，不仅关注日常教学活动，还关注投资、融资活动，对高校的人、财、物各个方面进行全方位管理。第二，全员性。预算管理是财务管理的灵魂。虽然预算最终体现在财务数据上，但其涉及学校工作的方方面面绝不仅仅是财务部门的事情，全体教职工均应树立预算理念，树立成本效益意识。高校内部各部门、各岗位，上至最高负责人，下至各岗位教职工，都必须参与预算编制和实施。第三，全程性。预算管理涵盖预算编制、预算审批、预算执行、预算控制、预算调整、预算监督、预算分析、预算评价等一系列活动，是对各项经济活动的事前、事中和事后的全程性管理。

（二）预算绩效管理与内部控制的内在联系

1.两者有相同的目标。高校预算绩效管理将绩效理念嵌入预算管理中，强调在关注预算投入的同时重视预算产出，优化高校的资源配置，实现经济效益目标。高校内部控制是实现合理保证经济活动合规合法、财务信息真实完整等目标，提高经营效率，促进高校事业发展的管理手段。两者的目标都是为高校事业发展服务。

2.两者均体现全员参与、全过程管理的理念。内部控制的全面性原则体现了高校对所有经济活动的决策、执行和监督全过程的全面控制。同样，预算绩效管理也要求高校建成从预算目标到评价结果及运用的全过程的预算管理机制。两者均体现全员参与和全过程管理特点。

由此可见，预算绩效管理是高校内部控制体系的重要组成部分，其管理成效决定内部控制体系运行是否有效。同样，内部控制也为预算绩效管理取得理想成效提供保障。

三、高校预算绩效管理存在的问题

（一）绩效目标偏离高校事业发展目标

绩效目标的制定是高校预算绩效管理的起点，目标是否合理直接影响后期实施绩效监控、开展绩效评价的效果。各高校根据相关文件精神，加强了预算项目库建设，建立健全相关制度，编制三年滚动预算，制定了绩效目标。但由于对预算绩效目标认识有偏差，在制定过程中存在绩效目标未能与高校事业发展目标相衔接的现象。高校资金使用部门缺乏绩效观念，在编制绩效目标过程中常常敷衍了事，仅简单地用数量指标作為绩效目标，并且只考虑当年事项，缺乏中长期规划，绩效目标编制没有连续性。

（二）绩效指标设定不科学

1.绩效指标缺乏指导性和横向可比性。绩效评价指标是考核部门绩效结果的重要标准，也是衡量投入产出效果的重要依据。绩效指标主要分为三级指标，其中一级和二级指标是财政部门既定的，三级指标由高校根据实际情况自主设定。一级指标主要从产出、效益、满意度三个维度设定;二级指标从数量、质量、时效性、经济、社会及生态效益性、可持续发展等多个角度设定，高校根据具体项目情况选择填报。但高校自主选择二级指示，自主设定三级指标导致绩效指标没有指导性，降低了横向可比性。

2.绩效指标缺乏针对性。按照财政部门绩效评价的要求，高校可依据实际情况设置三级绩效并赋予各指标相应的权重。高校为了完成绩效目标，并在后期的绩效评价中取得较好的分数，在设定三级绩效指标时往往选择笼统、单一、缺乏针对性的指标，甚至故意降低要求或者随意选择指标。同时，由于高校的预算编制主体是财务部门，绩效指标的设定更多依赖财务部门，其他相关部门较少参与。这就造成所设定绩效指标更偏向产出指标中的数量、成本指标等较易量化的指标，对于效益、满意度维度等质量指标较少选择。这些现象造成高校绩效评价过多关注预算的执行进度，但对资金使用效益、服务社会效益未作出详细的分析及评价。指标体系“偏财务、重数量、轻质量”的缺陷使绩效评价效果与预期目标相差很远。

3.绩效指标与内部控制规范未能有效衔接。高校业务层面内部控制主要包括预算、收支、政府采购、资产、建设项目和合同六大业务层面的控制，要针对每种业务的主要风险找出关键环节，并提出控制措施。高校预算绩效管理工作是内部控制的内容之一，良好的内部控制规范为预算绩效管理工作提供保障，同样，预算绩效指标也应该与内部控制规范相衔接，两者相互促进，提升高校管理水平。但在实际的预算绩效管理工作中未将风险指标纳入评价指标体系，更加关注结果的绩效评价，缺乏风险评价，两者未能有效融合、衔接，导致绩效评价结果不够全面可靠。

（三）绩效目标执行过程中监控不到位

绩效监控是预算绩效管理的重要环节，高校在实际工作中更多关注绩效评价环节，对预算执行过程中绩效目标是否偏离缺乏有效监控。高校一般通过委托第三方机构对上年项目进行绩效评价并出具绩效评价报告，以此完成财政部门下达的绩效自评工作任务。虽然这种方式实现了对所有项目的绩效评价全覆盖，但均是针对绩效结果的事后评价，忽略了预算执行过程中绩效目标是否偏离的监控，易错失及时采取措施纠正偏离绩效目标的机会。同时，在高校的事业发展过程中，预算并非一成不变，在预算执行过程中常有预算调整，但是绩效目标未能与之同时调整，导致绩效评价结果失真，使预算绩效管理流于形式。

（四）绩效评价结果的运用不充分

绩效评价是预算绩效管理的最后环节，高校虽已全面实施预算绩效管理，但对绩效评价结果的运用还停留在纸上谈兵的阶段，存在为完成财政部门绩效自评任务而进行绩效评价的现象。绩效评价结果未与预算联系，高校更多关注预算执行进度、政府采购执行率，对未完成绩效目标的事项未作为重大事项提请院长办公会、党委会集体分析原因及下一步改进措施。绩效评价结果也未全面与人员绩效挂钩，未进行问责追责，预算绩效管理工作未能发挥调动积极性的作用。

四、内部控制视角下完善高校预算绩效管理的对策

（一）统一思想认识，增强预算绩效管理和内部控制意识

预算绩效管理和内部控制建设工作虽已形成较为成熟的模式，但高校对这两项工作的重视度还是不够，相关部门及管理人员思想观念仍未全面转变，没有真正形成全局意识。因此，高校需进一步加强宣传、培训，增强全体人员的内控意识，强化绩效理念。具体可以通过以下几个方面加强：第一，定期组织相关部门负责人集中学习国家发布的预算绩效管理及内部控制方面的政策规定，开展全体人员绩效管理及内控建设培训，促进全体人员对两项工作的全面认识和深入理解。第二，将预算绩效评价报告和内部控制运行情况报告纳入年度专题汇报事项，在教职工代表大会上进行全面汇报，使全体教职工能够在潜移默化中受影响，在实际工作中运用。第三，通过公众号等信息技术手段开展多种形式的知识竞赛，提高全员参与的积极性。

（二）加快建章立制，完善预算绩效管理和内部控制制度

高校虽已实施预算绩效管理，但相关制度建设较薄弱，部分高校甚至未制定具体的实施细则，也未将其融入内部控制共同执行。规章制度是保障高校管理的“行动手册”，高校应参照财政部门已出台的制度，结合本校实际情况，将预算绩效管理的全部环节用具体制度将工作流程固化，并结合内部控制制度做好事前风险评估、事中绩效监控、事后整改提升，增强预算绩效管理工作的实用性和可操作性，增强绩效评价结果的客观性和准确性。

（三）调整部门结构，深化全面预算管理

健全预算绩效管理组织体系是高校推行全面预算管理的重要内容，是防止预算管理松散，预算编制、执行，评价各环节流于形式，发挥预算绩效管理作用的关键。高校应加强绩效管理工作的组织领导，成立预算绩效管理工作的专门机构，明确各执行部门的职责权限，授权批准程序和工作协调机制。

（四）提升信息化水平，实现内部控制与绩效评价的有机结合

信息化校园建设是高校发展的新形势，良好的内部控制系统离不开信息技术的保障和支持，通过完善信息化系统，也可以全面增强预算绩效管理的系统性、科学性、实效性。同时，信息技术手段可以打破“信息孤岛”的局面，实现绩效预算管理信息与内部控制管理信息的对接，推进绩效评价结果的应用。

五、结语

基于内部控制视角的高校预算绩效管理，对高校的事业发展影响重大，高校必须积极推动内部控制与预算绩效管理的有机融合，树立全局观念，运用信息化手段为高校健康稳定发展保驾护航。

（作者单位为安徽城市管理职业学院）

参考文献

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