国务院政府工作报告的法治解读及其宪法内涵

黄文瀚

摘要：政府工作报告作为一类具有行政决策性质的施政纲领，是宪法制度安排下检视国家行政权力行使状态的重要窗口。其在文本形式上由回顾过去之工作总结与宣告未来之施政目标构成，在实践层面上以国家行政权力为核心而推行施政计划。随着依宪治国、国家义务、给付行政等宪法基本理论的发展，对早在1954年就已基本成型的政府工作报告文本模式与决策机制提出了新的期待。必须在坚持“权利本位”的法哲学范式中，推动政府工作报告中的行政职能由“管理”向“服务”转变，施政理念由“权力”向“权利”递进。保障政府工作报告涵盖的政府意志与行政决策在法治化的轨道中不断契合人权保障与宪法至上的基本原则，强化依宪治国背景下的行政法治对政府工作报告制度发展的理念指引。

关键词：政府工作报告;宪法制度;行政法治;基本权利;宪法实施

中图分类号：D9    文献标志码：A     文章编号：1004-3160（2020）05-0094-11

政府工作报告是国家治理中保障行政权力规范运作的一项极其重要的宪法制度，其在文本内容上涵盖了行政管理、法治建设、民生工程、国家制度四大发展要件。然而关于政府工作报告的文本及其背后的制度，却长期游离于法学研究者的视野之外，这也导致我们对这项重要的宪法制度安排缺少法律层面的认知。一般意义上，政府工作报告被认为是一种施政性质的政策纲领，但从宪法角度来说，政府工作报告为人大监督提供了重要的审视路径，是宪法实施的具体表现。而从行政法的角度而言，2019年5月8日公布的《重大行政决策程序暂行條例》则为我们探讨政府工作报告的法理定位提供了新的思路。梳理政府工作报告的文本以及探讨政府工作报告的法律性质，既是一项极有意义的理论课题，也富含实践价值，有利于推动依宪治国背景下的行政法治迈向更高的台阶。

一、政府工作报告的法理定位与法律价值

我国现行《宪法》九十二条及一百一十条规定了包括国务院在内的各级人民政府向人大及常委会报告工作，地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作的政府工作报告制度。简而言之，政府工作报告作为一项重要的宪法制度，是行政法治中宪法实施的彰显。与中国类似，1787年美国《联邦宪法》第二条第三款规定：“总统应随时向国会报告联邦情况，并向国会提出他认为必要和妥善的措施供国会审议。”这里的“联邦情况”就是如今美国“国情咨文”的宪法依据。然而政府工作报告作为一项重要的宪法制度，在宪法学乃至法学领域，却甚少关注，学界对政府工作报告多是从报告语言和管理目标的角度来分析，重施政而轻法治是现阶段政府工作报告研究的一个短板。

（一）政府工作报告的法理定位

长期以来，政府工作报告没有一个清晰的法理定位，对于其法律属性存有疑惑。有的学者将政府工作报告视为施政纲领性质的综合政策性文本;[1]有的学者将其视为国家政治信息的重要发布渠道;[2]亦有学者从法治视角解释为兼具施政与监督功能的规范性载体。[3]无论是何种观点，都有一个基础的论调——即政府工作报告并不是严格意义上的国家法，这也是政府工作报告虽然显见于公共治理中，但却长期游离在法学视野之外的重要原因。

法是“使行为服从规则治理的事业”，法学的核心关注是“实在的规范秩序”。[4]从人们日常的直觉来判断，政府工作报告在中国显然属于一种类似于法的实在规则，尤其是在每年三月的全国两会上，各大媒体争相报道政府工作报告的落实情况以及国务院各部委领导表态坚决落实政府工作报告的目标这一信息，足以说明政府工作报告起到指引公共治理行为规则的效能。对于此类规范，学术界有人将其称之为“软法”，例如翟小波教授认为“软法”是缺乏“国家法”的拘束力，但却意图产生一定的规范效果的成文规范。并将无强制权但却事实上很权威的公共实体（Quangos）的决议，政府发布的普遍性纲要或意见，要求成员以持续努力来逐步实施的协约等规范性文件纳入“软法”的视野之内。[5]对于软法有着诸多精到见解的罗豪才教授也曾指出：“作为公域之治的一种基本形态，软法之治既指向一种规范意义上的制度安排，更是一种涵盖目标、范围、主体、方式、责任机制的治理结构和治理模式。”[6]政府工作报告作为公共治理的一种模式，恰好契合罗豪才教授对于软法治理所定义的范畴。那么政府工作报告是否可以视作是“软法”？虽然软法之说以一种开放的机制将国家治理中的非典型法律规范纳入到法治视角之下，弥合了诸如政府工作报告此类文件与国家法的裂隙。但对于软法的定义目前还存在争议与不明之处，姜明安教授曾指出将非硬法的规则、政策、命令、指示，乃至一些潜规则都归入软法，可能会危害法治，“泛软法主义”应当警惕。相较于软法这类存有争议的学术概念，还有学者指出具有全局性、长期性、综合性等特点的事项，或涉及决策相对人较多，成本或金额较大，对公共利益或公民权利义务影响较深刻的应属于重大行政决策。[7]政府工作报告作为国家意志的集中体现，其下一年度任务确是一种带有决策性质的行政计划，而上一年或五年的成果则可视为对过去决策的一种总结。从行政学和公共管理学的视角来定义，行政决策一般指国家行政机关为履行行政职能，就面临所要解决的问题，进行目标确定、行动设计和方案抉择的过程。[8]相较于具体的行政决策，政府工作报告又有其特殊性，主要表现在：其一，相较于一般的行政决策，政府工作报告具有明显的宪法法律性。是行政机关根据宪法安排为达成行政管理与服务的目标而进行的行政活动，既是法定权力也是法定义务。其二，政府工作报告具有最高的决策性，其以维护公共秩序、满足公共需求、实现公共利益为根本价值取向。虽然对于重大行政决策这一概念，有学者认为作为逻辑起点的重大行政决策的概念内涵并不清晰，[9]但行政法学概念的不兼容以及合法性审查的薄弱，并不否认行政决策在公共治理过程中的客观存在。从宪法制度安排上，国务院政府工作报告恰恰处于最高的行政决策位阶，虽然从文本表述上，下一年度任务是以一种行政计划的形式表现出来，但经过人大通过后，上升为一种代表国家意志的政府决策，整个行政机关年度任务应在国务院政府工作报告的决策安排下进行。事实上，近日出台的《重大行政决策程序暂行条例》第3条对于重大决策事项的定位也从法律规范的角度再次印证①，基于此，本文以为政府工作报告的前半段（工作回顾）应视为宪法制度安排下的施政报告，而后半段（工作任务）可视为一种制定经济和社会发展等方面重要规划的重大行政决策。

（二）政府工作报告的法律价值

虽然政府工作报告不具备一般法律意义上的强制力，也不具备法律的典型特征，但并不意味着政府工作报告只是一纸宣誓。②在我国，官员对于政府工作报告落实不到位，或将面临纪律处分。有部分西方学者将政府施政演讲视作是国家政治言论，并不负担法律责任。这些学者认为由于自由民主言论的内涵容易引发争议，因此在国家治理的言论中，国家既不是强制性的，也不是垄断者，它可以促使大多数人去认可所谓的真与善，让公民在有争议的环境中有不同的抉择与判断。其中Brettschneider指出“由于对政府行动的分歧是合理的，对自由与平等此类问题，公民的理解不需要相同的答案，因此国家政治性的言论不需要承担法律责任”。[10]与英国的“御座致辞”（Queen's Speech）、美国的“国情咨文”（The State of the Union Address）不同，英美地区的长官施政演说有着谋求连任或者寻求议会及其他国家机关支持的政治动机，而我国的政府工作报告对于行政机关更像是一种“行政命令”，对于政府工作报告的施政目标只有坚决贯彻与落实，并不存在类似西方的“不同理解”。因此作为具有强力规制倾向的政府工作报告，在中国的机构运作与法治实践中，其兼具三重法律规范的价值。

1.为人大监督提供路径

我国的国务院政府工作报告自1954年起，在报告正文开始之前一定会有总理代表国务院向人民代表大会汇报，请予审议的开场词，1992年开始还添加了并请全国政协委员提出建议的表述。这也正是现行《宪法》九十二条“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作”的宪法实施的直接体现。根据《宪法》第三条所规定的民主集中制原则，行政机关受人大监督，其表现为人大及其常委会对政府工作报告的评议。而包括人大在内的所有国家机构还需要受到人民监督，这种监督表现为公民直接参与监督及公民委托人大代表间接参与监督，这也是我国权力监督的双重意涵。检视政府工作报告为人大提供了一种行使权力监督的路径，全国人大通过听取、审议、批准国务院政府工作报告，实现对行政权力的监督。自1954年国务院的政府工作报告都是经审议并通过的，但地方政府的政府工作报告却不尽然，例如2003年湖北省南漳县政府工作报告未获县人大常委会通过，然而相比于人们习以为常的高票通过，一次“不通过”更强化了人们对于人大监督职能的信心。对于政府工作报告的审议，我们应以更理性的姿态来看待人大监督的功能与价值，这也是人大践行法治的职责所在。而对于人大代表的监督，从2016年开始，每年全国两会期间，国务院办公厅都派出工作人员，现场旁听代表委员团组讨论情况，记录、汇总并督促相关部委回应代表委员的意见建议。

2.为法院说理依据提供素材

政府工作报告文本中不仅提及过去之回顾与未来之展望，还有对于现实之确认。最典型的例证就是政府工作报告中的城镇规划通常成为法院在审理行政诉讼中房屋征收合法性的重要证明材料与说理素材。截至2020年3月10日，笔者在中国裁判文书网以“政府工作报告”为索引词，共查询到2326个案件，绝大多数都是行政征收裁定。对于在征收过程中是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的范围，政府工作报告的规划纲要是判断拆迁行为是否符合公共利益的重要说理素材。由此观之，研究政府工作报告在诉讼中的法律功能可以更好地帮助我们认识政府工作报告的司法实践价值。

3.为保障公民权利提供助益

自20世纪50年代始，宪法史发生了由政治立宪向经济立宪转型的过程，大量的经济与社会权利写入宪法之中。[11]进入新世纪，人们迫切的关注自身所具有宪法赋予的社会经济权利并要求政府为实现而积极创造条件。德国著名社会法学家尼克拉斯·卢曼认为基本权利必须在一系列的社会关联性中才能成为现实，特定的制度可以促进基本权利的落实，比如征收制度之于财产权、广电制度之于言论自由。基本权利的实现依赖于具体的社会政治条件，基本权利的制度化意味着对创造这些具体条件的行為预期。[12]宪法中的基本权利并不是独立于社会而存在的，其有赖于国家履行一定的政府职能。从基本权利体系化的角度出发，政府工作报告所部署的包括减少失业、精准脱贫、教育发展、住房保障等施政目标都可以对应劳动权、生存权、受教育权、居住权等基本权利。从宪法学国家义务的角度出发，国家有义务提供基本权利实现所需的物质、程序或者服务，而政府工作报告也正是行政机关依法履行国家给付义务的一次集中体现。

二、国务院政府工作报告的文本特征与制度建构

每一年的政府工作报告既是政府公共政策的大纲，也是国家法治建设的浓缩。无论是依法治国还是改革开放，政府工作报告所勾勒的蓝图，都有赖于法律与政策的协同，法治与政治地融合。可以说工作报告所涉及的所有政策实施离不开法治的发展，观察政府工作报告的政策取向并提炼出背后的法治元素，用法治的视点来对其规范解读无疑具有现实意义。

（一）从政治化向法治化：国务院政府工作报告文本特征检视

1954年5月23日，时任国务院总理的周恩来同志代表中央人民政府在第一届全国人民代表大会第一次会议上向人大作政府工作报告，这也是国务院政府工作报告的开端。①运用现今法治规范的视角去审视，早年的国务院政府工作报告偏向于外交与政治工作，是一份具有政治纲领色彩的宣言书。通过分析热词得以直观地发掘国务院政府工作报告的关注重心：

通过提取国务院政府工作报告关键词不难看出，经过六十五年的发展，如今转变的更加务实，淡化政治宣言，着重发力经济建设、民生保障、政府治理。从政治治理向经济治理的转变（表一），固然意义深远，但在依法治国乃至依宪治国的当下，重识和重构政策与法律的关系，需要在“善法良策”的价值取向上寻求政策与法律的一体性。[13]从法治的角度来看，政府工作报告不仅应有政策之维，还应有法治之维，事实上法治建设已经成为国务院政府工作报告不可分割的重要组成部分。如今政府工作报告内容不仅在民生、民权、民主等领域有所涉及，还强化了诸如宪法遵守，党风廉政等法治政府建设要义与治理创新精神。本文提取改革开放以来（1978-2019）国务院政府工作报告法政工作所涉及的关键词，分别以“宪法”“立法”“行政”“民主”“人权”“法治（法制）”六个关键词索引，前三个词是政府工作报告常涉及的政法工作内容①，后三个词是国家法治所必须保障的精神与底线。如何在依宪治国背景下，推动行政法治建设，实现国家民主与人权保障，是国务院政府工作报告政法工作的要义所在。

从关键词提取的数据不难看出，除个别年份（1979年吸取文化大革命的教训，突出国家民主建设）外，近四十年各部门政法工作在国务院政府工作报告中并没有明显的变化，但宪法相较于行政、立法工作同比提及的频率始终保持低位。2014年9月25日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话时强调：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国。”2018年2月24日，习近平在中共中央政治局第四次集体学习时再次强调：“我国宪法是治国理政的总章程。”国务院政府工作报告作为国家治理的重要章程，如何体现宪法精神，彰显宪法价值，这是未来各级人民政府工作报告重要的改进方向，也是依宪治国在行政法治中重要的表现路径。

（二）从宣言化向制度化：国务院政府工作报告的制度建构现状

“自第二次世界大战结束以后，随着经济发展、科技进步、议会民主的衰落和帕金森定律的作用，‘行政国家（Administrative State）的色彩越来越为明显。其外部特征表现为行政机构增加，行政职能扩张，行政权力膨胀;同时，具有浓厚裁量因素的行政机关的“政策性决定”（Policy Decisions）也越来越为常见，这些政策性决定不同于一般的行政行为，它们很难被归类为传统的事实或者法律问题”。[14]关注作为国家重大决策的国务院政府工作报告不单是从表面文本来观察，更重要的是关注在起草、修订、审议等环节形成一系列的制度化过程，不能只聚焦施政结果，而忽略了整个决策产生过程。“现代行政法学不仅应当关注作为行政过程最终结果的合法性，而且还应当将行政过程中的各种行为形式全盘纳入视野，对行政过程进行全面、动态的法律规范和控制，这是实质行政法治的要求。”[15]政府工作报告制作的过程，本质上就是一种重大决策的过程，承担决策政府工作报告内容的主体是谁？报告的内容和范围由谁规定？对政府工作报告中数据的真实性审议由谁负责？政府工作报告不通过的责任主体是谁？等等这一系列的制度都是研究政府工作报告所不可回避的基础问题。将政府工作报告的全过程制度化，将政府重大决策纳入法治轨道，这对于推动全面建设法治政府无疑有重大的意义。

自本世纪初，为了实现依法行政与法治政府的建设，国务院出台了一系列的文件以推进行政法治建设，其中《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》第14条明确指出：“健全依法决策机制。完善重大行政决策程序制度，明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任，规范决策流程，强化决策法定程序的刚性约束。”①，国务院政府工作报告作为一类含有国家重大行政决策的规范性文件，应当契合法治化、科学化、民主化的基本原则，这也是推进法治政府建设的重要举措。为了在具体的行政问题与实现宏伟的法治理想之间做到运用自如，我们必须诉诸适当的制度安排来全面推进依法行政。[16]在我国，国务院政府工作报告制度的建构及其存在的问题主要集中在以下几个方面：

1.政府工作報告的报告主体。在中国，政府工作报告制度内所涵盖的工作报告，从纵向来看，包括国务院和地方各级人民政府的工作报告，从横向比较，包括纲领性的政府工作报告以及专项工作报告（例如环境工作报告，审计工作报告）。纲领性的政府工作报告，一般是由各级政府工作总负责人来向各级人大做报告，典型就是我们熟知的国务院总理在每年三月两会期间，向全国人大做国务院政府工作报告。但专项工作报告的主体却存有不明之处，例如2015年实施的《环境保护法》第二十七条规定：“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督。”在法律没有明文的情况下，专项报告主体从法律逻辑上说应与一般政府工作报告主体保持一致，然而在实践中往往都是部门负责人代表政府整体进行专项报告。譬如2011年《环境工作报告》由原环保部长周生贤在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议代表政府做工作报告，再如，根据2006年颁布的《中华人民共和国审计法》第四条第一款规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”但实践中审计工作报告是由国家审计署来进行汇报，环保部、审计署等政府部门是否能成为《环境保护法》《审计法》所规定的汇报主体？即便它们有政府委托，那么这种委托是否合乎《宪法》有关政府工作报告的制度设计？这其中还有待于相关法律法规进一步细化并明晰。

2.政府工作报告的制作程序。政府工作报告是人大、人民监督行政权力运作的重要路径。政府工作报告的内容是否客观、真实直接影响其法律监督效果与人民对政府行政的评价。从国务院披露的情况来看，目前国务院政府工作报告的起草主要是由国务院研究室的同志来完成，起草后在修改阶段，主要包括四个过程，一是由国务院常务会议形成送审稿，二是中共中央政治局常委会会议形成征求意见稿，三是国务院全体会议讨论决定征求意见稿，四是向中共中央政治局会议提交形成的送审稿之后再修改。完成上述四个过程，国务院才能提交全国人大。不难看出国务院在提交全国人大之前，也是经过多次修改讨论，虽然过程十分审慎，但在信息的披露上，经过各部门的“博弈”也难免有纰漏，这个在地方政府的工作报告内容中就显得更加直白，比如每年一些地方政府在工作报告中所宣传的经济成绩——GDP数据，就面临着数据造假的质疑。2017年两会上，习近平总书记在辽宁团参加讨论时，再三强调切不可数据造假。[17]近两年，辽宁、天津等地主动揭露统计数据造假的难堪，也在另一个侧面警示我们必须建立一套独立有效的制度，来保证各级政府工作报告以及统计数据的真实性。他山之石，可以攻玉，早在1921年美国国会通过《预算和会计法案》，在国会之下设立独立的审计机构——独立于行政部门之外，负责对政府的会计资料进行检查、监督和审计，并就联邦政府的运转情况，向国会提出报告，同时撤销财政部的主计长和审计官，将这两项职权全部移交会计总署。[18]反观我国虽然人大设立了专门的预算工作委员会，且有着《宪法》与《预算法》所授予的最高权威，但事实上全国人大的预算工作委员会的组成人员在人事任命上往往是将国务院财政部的人员调入，难以独立为人大服务。正是因为人大审计工作中的部分法律关系与人事关系的模糊，使得人大的监督更多的是被动且从属的，无法很好发挥独立的审查职能。鉴于此，如何在现有的体制下继续向现代化的审计体制优化，是下一步值得关注的。

3.政府工作报告中的审议责任。根据《宪法》和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》中的规定，各级人大常委会可以对本级政府的工作进行监督。在实践层面，我国人大常委会自1979年第五届全国人大二次会议上开始听取和审议“国务院政府工作报告”，迄今已经整整40年。但是审议作为一项有“震慑力”的监督方式，必须辅以相应的处理手段。对于通过的政府工作报告，实践中一般是采取修改的做法，而对于不通过的政府工作报告无论是中央和地方，事实上都没有明确其相应的法律责任。在法律和实践层面必须明晰报告单位不通过所必须面临的法律责任，这是国家权力得以监督的重要武器。行政部门的工作报告虽然鲜有未通过的情形，但司法机关的工作报告未通过的情况却时有发生，例如2001年沈阳中级人民法院工作报告未通过，2007年衡阳中级法院政府工作报告未通过，然而结果却是沈阳人大主席团紧急开会研究并最后作出决定 “闭会后由市人大常委会继续审议市中级人民法院报告，并将审议结果向下次人大会议报告。”最后未通过的事宜不了了之。这一处理方式足以看出，人大在审议包括行政机关、司法机关工作报告时缺乏强有力的监督手段，《监督法》所赋予的调查权、任免权等监督权力没有得到有效的运用。推进人大监督的有效运行，明确政府工作报告未通过的法律责任，这是推动法治国家建设的重要基石。

从“一纸宣言”迈向“宪法制度”，我们仍有许多值得继续优化的空间，从法律规范层面而言，相应的法规不够明晰、法律监督模糊、法律责任缺失。因此，必须重视法律制度层面的优化，不仅只是看到政府工作报告的文本内容，还应当关注政府工作报告起草、审议、落实的全过程。值得欣喜的是，在政府工作报告施政落实的信息公开上已经有了很大地突破，国务院现在会公布《政府工作报告》的量化指标任务落实情况，这也有助于行政权力的良性运行，但离现代法治化，还需要加入更多的宪法思维与制度设计。

三、国务院政府工作报告的宪法内涵

法国近代启蒙运动思想家卢梭在社会契约论中指出：“人们让渡自然权利给国家，国家形成公权力以保护公民个人，国家的权力来源于人民，国家存在的意义就是保护与服务人民。”[19]，这一思想也是现代国家理念的重要标志。在现代公法中以国家与公民之间的义务—权利关系取代近代以来的权力—权利关系的主导地位，明确了国家与公民之间的服务与被服务关系，突出了公民真正的国家主人地位，国家以其承担的义务为手段去实现公民享有权利的目的，而且该义务的唯一目的是权利。[20]在宪法的视域下，基本权利有两种主观权利功能，具体而言分为防御权与受益权，防御权要求国家尊重和容忍不作为，受益权要求国家积极作为以实现公民权利及利益。国家向人民提供各种福利 、帮助和服务的义务， 主要是由行政机关承担的。行政机关对公民提供给付的这些行为 ，属于行政活动中“给付行政”的范畴。[21]在我国，各级地方行政机关以政府工作报告的形式涵摄国家对公民应当履行的给付义务，本质上而言应当看作是以实现“权利”为中心的行政决策。换而言之，行政机关在公共管理中保障公民权益、改善民生，事实上完全可以看作是一种实现宪法基本权利的国家义务，譬如2019年政府工作报告中指出：“发展更加公平更有质量的教育，深化教育教学改革。……我们要切实把宝贵的资金用好，努力办好人民满意的教育，托起明天的希望。”①办好国家教育正是落实《宪法》第四十六条：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务，国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”的直接体现。

政府工作报告在报告文本上涵盖行政管理、法治建设、民生工程、国家制度这四大发展要件，虽然在内容上具备较强的统合力，但不能跳出行政机关行使国家“权力”的框架桎梏，这也是我们读政府工作报告常感其是一类施政纲领的缘由所在。要想“政府工作报告”更像是“权利宣言”，就需要引入“宪法思维”，从“国家义务”的视角出发，增强宪法对政府工作报告施政的理念指引，用“公民权利”理论代替“国家权力”行使，重新建构《政府工作报告》文本意涵。综上所述，现行“政府工作报告”法理逻辑立足于包含行政管理与国家意志在内的行政权力实施，而引入“宪法思维”，通过宪法的基本权利功能及国家义务理论，发现政府工作报告中的权利视点，从而使得行政机关更好的树立国家义务和保障人权的意识，用行政管理的发展来丰富法律和宪法意涵，使其更好的贴近“宪法精神”与“国家使命”。在实践层面上，《政府工作报告》的行文模式创新并非易事，在汇报内容上既要涵盖国家治理中的方方面面，又要照顾到人民群众能易于理解。因此将通俗易懂的行政报告直接转换为权利化的术语并不是妥善的解决方法，基于此，笔者提出三种方案以期抛砖引玉：

方案一：直接将宪法权利标识在政府工作报告文本。政府工作报告中事关养老、医疗、教育、环境保护等诸多方面都可以直接找到宪法文本的規范基础，可以一言以概之：“落实了《宪法》XX条有关XX事项的规定。”或是“继续深化《宪法》XX条所规定的公民权利保护。”，虽然该方法直接体现了“依宪治国”的理念，但该种方法的弊端在于，容易使得本已十分紧凑的汇报文本变得臃肿。

方案二：将政府工作报告的施政成果写入人权保障白皮书。自1991年以来，国务院新闻办就开始编纂各类《中国人权事业白皮书》，其中包括《改革开放40年中国人权事业的发展进步》《中国人权法治化保障的新进展》《中国人权事业的发展》等白皮书都涉及到行政法治与公民权利保护的内容，但在白皮书中甚少提到政府工作报告，政府工作报告的内容散见于各类白皮书之中。笔者建议可以编纂专门的《中国政府工作报告人权保障白皮书》，对建国以来政府工作报告的公民权利保护新发展与新动向进行梳理及提炼。

方案三：在政府工作报告的汇报文本后，附上履行宪法职责、保障宪法权利的附录。添加附录的优势在于，既不需要变动现有的政府工作报告文本，又可以在其后对应具体的宪法条文，使其上升至一种“宪法治理”的治理过程，附录可以一种直观的图表展示。

通过将宪法条文与政府工作报告比对，可以非常直观的看出国务院在履行宪法职责与保障宪法权利方面所做出的努力，也有利于发现现阶段政府工作报告对于宪法权利保障的不足之处。譬如《宪法》三十六条规定了宗教信仰自由的权利，而国务院政府工作报告中仅仅只是提到：“我们要全面贯彻党的宗教工作基本方针，坚持我国宗教的中国化方向，依法管理宗教事务，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用。”相较于经济社会权利，政府工作报告对于政治文化权利的落实还有很大的发挥空间。当然，附录中还可以添加更多具体的行政法治元素，这有赖于报告起草者的具体安排。政府工作报告无论是以一种政策文本还是宪法制度的面貌呈现在我们面前，其逻辑出发点与落脚点都离不开国家义务与基本权利的宪法范畴。“无论我们对人权的多元叙事有何种质疑或者看法，人权的实证化——尤其在国家、宪法、法律层面人权话语的法治化表达，是个人权利之存在和享有不可或缺的条件”。[22]就其本质而言，政府工作报告不过是国家履行行政给付义务的集中体现，但对于法治政府建设而言，彰显政府工作报告背后所涵盖的人大监督、权利保障等宪法价值与功能，强调行政法治具备一种合乎宪法的属性，以便最终通向“依宪治国”的法治理想。

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责任编辑：杨 炼