压力型体制下贫困治理的基层条块协同逻辑

曾明

关键词：贫困治理;条块关系;条块联合体;协同治理;压力传导

摘 要：通过构建一个压力传导下条块协同治理逻辑的分析框架，研究了脱贫攻坚中的压力传导对条块关系的影响。研究发现，为了有效推动各级党委政府按时完成政策目标，中央层层压实贫困治理责任，并通过督查巡查、扶贫审计，成效考核，结果评估等方式进行过程监控和结果考核，从而引发县乡两级政府内部的治理结构调整。县乡政府会构建条块联合体，形成贫困治理中的基层条块协同的地方治理方式。这一发现表明，面对层层压实责任的中心工作，基层治理中地方政府会主动改变倒三角型政府治理结构所体现出来的条块分割，而采取纵向块块、条块协同的合作治理逻辑。

中图分类号：C916文献标志码：A文章編号：1001-2435（2020）05-0087-08

Grassroots Stripe-Block Collaborative Logic of Poverty Governance under the Pressure-Driven System

ZENG Ming （College of Law and Political Science， Nanjing University of Information Science & Technology， Nanjing 210044， China）

Key words： poverty governance; stripe-block relationship; tripe-block complex; collaborative governance; pressure conduction

Abstract： By constructing an analytical framework of the logic of stripe-block （tiaokuai） coordinated governance under the pressure conduction， the stripe-block relationship influenced by the pressure conduction in the poverty alleviation is studied. Its findings are： in order to urge committees of CCP and governments at all levels to implement the policy of poverty alleviation targets， the central committee and government press the responsibility to every level of the local governments， and conduct process supervision and result assessment by supervision and inspection， audit， effectiveness assessment， performance assessment， etc， triggering the county and township governments a strategic response. They establish a combination of stripe-block， to relieve poverty in the way of grass-roots stripe-block collaboration governance. This study shows that in the face of the central task of layer upon layer compaction pressure， the local government will actively change the stripe-block division embodied in the inverted triangular governmental governance structure in the grassroots governance， but adopt a logic of stripe-block collaborative governance between vertical superior governmental function departments and subordinate governments and among different function departments.

一、研究背景与研究问题

压力型体制是指“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”。[1]28它是解释中国国家治理体系特点的一个重要理论，获得学界高度关注。但这一体制的运作会对基层条块关系产生何种影响的研究却并不多见。脱贫攻坚作为全面实现小康社会的关键，成为这一压力型体制实践的一个最佳观察视角。自2013年以来，中国的贫困治理已经上升到了国家战略的高度，中央政府向下传导的不仅仅是贫困治理的政府责任，更是超常规的政治压力。为了破除各种体制机制的障碍，全国上下形成最广泛的合力以打赢脱贫攻坚战。中央不断强化自上而下的政治动员，根据“中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责，市（地）县抓落实”的工作机制，把脱贫攻坚具体责任最终压实到了县乡两级政府。

在这样一种责任层层向下压实的过程中，县域条块关系，即县级条线职能部门及其延伸到乡镇的站、所与乡镇政府围绕贫困治理目标产生的相互作用和相互影响的关系，成为政策执行过程中各行政主体间关系的核心。由于“轴心辐射式”的国家整合方式与条块之间“职责同构”的关系，条块关系既有统一合作的一面，也有矛盾与冲突的一面。[2]条块之间从分割到协同甚至共谋的关系转换遵循利益博弈原则。在常态治理时期，其运行模式是条块结合，以条为主，而在运动式治理时期则是条块结合，以块为主。[3]有时在项目制下条块间存在很大的非制度化的协作与共谋，[4]或是对政策执行达成“共识性变通”。[5]但这些并不是一种制度化的体制安排;大多情况下，各个主管部门和下级政府间仍是自成体系，形成条条分割、条块分割和块块分割。[6]如果在脱贫攻坚中也是如此，那么这将进一步加剧“上面千条线，下面一根针”的挤兑现象，影响中央重大战略决策目标的实现。因此面对扶贫责任的压力，基层政府会如何调整条块关系来实现贫困的有效治理呢？

从基层脱贫攻坚的治理体制与工作机制来看，面对巨大的政治压力，基层政府会主动地通过条块协同来克服条块分割弊端，以实现治理目标。条块关系呈现出了条块协同治理的逻辑。这为全面理解脱贫攻坚工作取得的巨大成就及其体现的中国治理的制度优势提供了一个很好的视角。然而，尽管自从精准扶贫工作开展以来，贫困治理又一次成为学界研究的热点，但在近些年的研究中，基于条块关系视角对此进行解读的几乎没有。本文的贡献在于：第一，在现有文献中第一次系统性地分析了压力型体制下基层政府在脱贫攻坚工作中的条块协同治理逻辑;第二，在此基础上，深入描述和分析了一个县域内各乡镇和职能部门在贫困治理上的协同结构及其运作，以此提供条块关系协同治理的基层实践知识。这一研究也表明，面对重重压力下的中心工作，基层治理并非总是呈现“下面一根针”的倒三角型政府治理结构，而是上下块块、条块协同的合作治理，从而有效实现上级的政策目标。

二、脱贫攻坚压力传导的理论逻辑

（一）脱贫攻坚压力传导的构成要素

根据脱贫攻坚责任制、监督体系、考核评估体系和相关激励制度等制度安排以及脱贫攻坚的地方实践来看，目标任务压力、监督考核评估压力以及竞争性压力共同促成了脱贫攻坚压力向县域的传导。

行政问责制下共有的问责情境是目标任务、监督考核评估两个压力要素传导的共同基础。基于行政问责的压力，中央政策目标任务、监督考核评估才能成为压力传导的载体，促使地方各级政府去落实中央政策。目标任务压力传导强调的是目标约束，而监督考核评估压力传导强调的是过程监控和结果评价。中央为了高质量地实现脱贫攻坚目标，对过程、结果、绩效会进行监督和考核评估。上级政府也会层层对下开展各种类型的监督，并进行阶段性的考核评估，然后又会重新开展新一轮的监督工作。总的来讲，目标任务压力和监督考核评估压力是一个压力传导递进和循环的过程。上级政府将脱贫攻坚整体目标任务向县级政府的分解下沉构成第一阶段的压力传导。第二阶段是监督考核评估。单纯的任务下压有可能触发县级政府策略性的回应，通过行政问责才能使压力压实。第二阶段的压力传导发生后，所发现的问题以及结果的好坏会重新触发目标任务压力，继而推动县级政府不断整改问题，优化脱贫攻坚工作。同时，因绩效评价与脱贫政绩晋升机制导致的竞争性激励，使得各基层政府间形成地区性的竞争压力并贯穿整个脱贫攻坚过程，激励县级政府及其官员全力开展脱贫攻坚。

（二）脱贫攻坚压力的传导路径

脱贫攻坚压力传导的路径是基于科层制逻辑自上而下的传导过程。压力传导的路径型塑了脱贫攻坚时期的基层条块关系的协同机制。（见图1）

要实现全面脱贫，必须同时激发中央与地方的积极性。中央必须把这一目标任务分解给地方政府，通过国务院扶贫工作领导小组负责统筹全国脱贫攻坚工作，国务院扶贫办作为具体政府职能部门来执行，然后通过脱贫攻坚责任体系，明确各级党委政府及其职能部门、甚至军队和武警部队等的扶贫工作分工，层层压实脱贫攻坚的责任。中西部22个省份党政主要负责同志与中央签署了脱贫攻坚责任书，立下军令状。各市、县、乡、村也层层签订责任书，同时通过纪委监察机关与第三方评估等方式，在扶贫领域实行多渠道全方位的监督和最严格的考核与问责。在这种约束性的压力传导机制之外，通过在扶贫中“锻炼干部、使用干部、考察干部”“贫困县不摘帽、主要黨政领导干部岗位不变”等干部激励的方式，使脱贫工作绩效直接影响官员晋升，从而实现组织目标与个体目标的激励兼容，也推动了脱贫工作的地区竞争。中央政策目标也因此最终层层压实到了县级政府与县乡各级干部身上。正因为如此，条块之间就有了协同治理贫困的压力与动力。

（三）脱贫攻坚压力传导的过程

运动式扶贫工作模式是形塑脱贫攻坚压力场域的环境基础。在这一场域中，压力以多种形式在科层体制内部进行纵向和横向传导，从而使得每个层级的条块组织都承担来自上级政府的任务压力、监督压力、考核压力、问责压力。[7]在“目标管理责任制”的逻辑下，[8]上级党委和政府对下级政府及其职能部门具有很强的目标管理约束，具体表现为对下一层级政府的目标任务“强压力”传导。脱贫攻坚也会在压力型体制下通过目标管理责任制的机制安排，使体制内每个有相关脱贫攻坚任务的条块单位之间存在压力的传导。从中央垂直管理延伸到地方的各级职能部门以及归口管理下受到“双重领导”的职能部门，主要承担了其所主管的扶贫开发领域的压力。它还会通过科层为体，项目为用的项目制运行逻辑，[9]实现“条条”到某一层级政府的传导。依托条块组织结构，压力在层层传导下沉后，最终落在具体施策的执行者——县乡政府身上。行政权力有时干脆直接跨越了中层部门（县处级）直接向基层（乡科级）渗透，形成跨层级治理;[10]有时还会通过科层制的“嵌入”进一步强化压力的传导与下沉，[11]最终产生基层条块间协同治理关系。

三、压力传导下基层条块协同形成逻辑

从压力传导的逻辑来看，在整个脱贫攻坚期没有“置身事外”的条条与块块系统。特别是在基层上下级政府之间，约束性与竞争性的压力传导同时发生。常规时期的基层条块关系在压力传导的作用下不得不进行调试，形成了基层条块关系的协同机制。（见图2）

这一触发逻辑是目标任务压力、监督考核评估压力与竞争性压力传导共同作用的结果。通过它们的综合作用勾连起条块之间的互动，使得脱贫攻坚的主要执行者——县乡条块之间也形成了协调、合作治理贫困的关系。

（一）目标任务压力的触发机制

中国各级政府间关系和政府治理的特征体现出很强的“行政发包制”特点。[12]其核心逻辑是因为等级性的组织关系，上一层级政府对下一层级政府具备极强的行政约束，下级政府必须对上级政府的发包任务负责。基于这一逻辑，中央按照属地管理的原则，将脱贫攻坚目标任务整体发包给各地方政府，体现的是纵向块块的发包关系。但在实际工作中，除了省级与中央政府签订的总发包任务责任书以外，分解到中央各职能部门的脱贫任务也被下压委托到省级职能部门。省、市、县三级政府也按照这一“发包—委托”的逻辑将块块发包和部门条条委托的脱贫攻坚任务一直下沉到了乡镇政府。随之而来的还有一套完整的脱贫攻坚责任制。以省、市、县、乡四级党委书记层层签订责任书的制度安排，将各个层级的块块紧密约束在脱贫攻坚责任制之中，构建起上下级块块之间的责任联结，即上级政府的责任内容实际上就包含了下级政府的责任内容，上级块块需要承受来自下级块块完成结果的连带责任。组织在特定政治环境中的运作过程实际是一个构建利益联合体的过程。[13]在“目标任务—责任约束”的压力作用下，条条与块块之间基于利益的合作，构成了一个应对目标任务压力的“条块联合体”。各级政府建立起了一套省、市、县、乡四级政府上下“职责同构”的脱贫攻坚工作指挥体系，1从而重构了以往扶贫开发工作的组织运行逻辑，构建起“条条”与“块块”组织联结，打破了条块分割的壁垒，将各个层级的“条条”与“块块”纳入“一荣俱荣，一损俱损”的利益联合体。县乡两级政府形成了一个责任与组织结构相互联结，条条与块块目标统一的协同治理机制。

（二）监督考核评估压力的触发机制

为了保证目标任务不折不扣的实现，发包方还需要加强对承包方的过程监控和结果考评，因此另一个脱贫攻坚压力传导的载体——监督考核评估机制应运而生。虽然在脱贫攻坚责任制下地方政府纷纷立下军令状向中央表示打赢脱贫攻坚战的决心，但在中央层面仍然需要通过顶层设计建立一套完整的监督考核评估体系来加强过程监控和结果评估。它主要包括省级党委政府扶贫成效考核、财政专项扶贫资金绩效检查、贫困县退出专项评估、行业扶贫工作成效考核等内容。2

监督侧重的是发现过程中的问题，它向体制内部传导的是行政问责和问题整改的压力，比如扶贫领域贪污腐败问题的纪委执纪问责压力、国务院扶贫办每年组织的国家级脱贫攻坚督查巡查，以及各级审计等部门按照职能分工开展的审计监督等。考核评估侧重结果评价与运用，它向体制内部传导的是脱贫攻坚的“终极压力”，可能是问责发生，也可能是政治和经济上的奖励。在这一制度框架中，责任之间的联结不仅体现在纵向上下级政府之间，或者横向的条条之间，还包括了上级条条与下级块块之间。尤其是项目制背景下的条条与块块，不仅存在责任联结还有利益联结。因此，条条与块块共有的问责压力情境，使得基层条条与块块在贫困治理过程和结果上一荣俱荣，一损俱损，触发条块关系的协同治理。

（三）竞争性压力的触发机制

上述压力构成的是“约束性”压力传导，是一种“强压力”“强监控”的治理手段。它所产生的巨大作用力会推进基层条块协同治理贫困问题。除此之外，还需要有相应的“强激励”机制的匹配才能实现体制内约束与激励的平衡。[14]如领导干部晋升激励、专项奖励资金竞争性分配机制等，向下级块块之间释放竞争压力。实际上科层制本身就存在明显的竞争性激励的逻辑。政府官员会围绕政治上的考核晋升和地区经济发展的利益展开竞争。后者本质上还是为了政治上的考核晋升，表现出“晋升锦标赛”的竞争逻辑。[15]在脱贫攻坚竞争压力和常規的科层竞争压力的双重作用下，无论是条条还是块块的官员都需要获胜，以获得政治上的晋升或是经济上的奖励。

根据阿克洛夫的“显著机制”理论，人们对于显著事件赋予了很高的权重和关注。[16]脱贫攻坚工作就是为县乡基层干部提供的一个显著平台。基层官员通过它将可能获得更多的晋升机会。就职能部门而言，它们既是组成一级政府的工作部门，也是上级条线职能部门向下延伸的触角。条条与块块之间都面临官员晋升与体制资源分配上的相互竞争。为了在考核评优中获得更高的排名，职能部门通过扶贫项目、专项资源和专业技术上的优势能够有效吸引乡镇政府的关注，并且能够有效整合开展自己行业负责的工作所需要的资源与支持。乡镇政府也希望能够通过条线部门扶贫项目提升自己的扶贫绩效。因此，条条与块块之间很容易在利益上达成协同一致，继而相互结对以扩大彼此的竞争力。

由于三种压力因素的叠加，被中央赋予了政治属性的脱贫攻坚工作打破了基层条块关系的权力基础和组织结构，迫使它们改变日常工作中的条块分割常态，选择协同治理贫困。从实际情况来看，各地方在落实这一机制中，也确实体现出基本一致的条块协同特点。如重庆的“构建市负总责，区县抓落实，条块结合的工作机制”[17]，甘肃省的“落实横向到边、纵向到底、条块结合、省级统筹的责任体系”[18]，湖南省的“构建层级清晰，条块结合，责任明确的指挥体系”[19]，陕西省的“强化条块结合的责任体系”[20]等。可见，基层条块协同治理成了脱贫攻坚中有共性的基层贫困治理的政府行为逻辑。

四、条块协同治理贫困的实践逻辑1

D县是国家扶贫开发重点县中的深度贫困县，贫困发生率为25.61%，远高于全国平均水平的5.7%，[21]脱贫攻坚形势严峻。经多次精准识别，全县共确定92个贫困村，贫困发生率在20%以上的有48个，其中深度贫困村46个。贫困人口103 468人，其中有602户4 369人被列入极度贫困户。D县所承担的脱贫攻坚整体性目标任务是：到2020年，稳定实现农村贫困人口“不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障”，农村居民人均可支配收入增长幅度高于全省水平，基本公共服务主要领域指标接近全省水平;全县现行标准下所有农村贫困人口和贫困村逐年实现有序脱贫，最终实现整县“摘帽”。截止2018年底，D县贫困发生率为14.38%，贫困人口剩余5.9万人，仍有个别深度贫困村的贫困发生率远高于整县的水平，达到65.31%。面对繁重的精准脱贫任务，D县形成了典型的协同治理条块关系。

（一）纵向到底，横向到边的责任体系

D县纵向块块间的责任制分成三个层级落实。县委书记与上级党委签订了脱贫攻坚责任书，立下了军令状，并实行“一把手”负责制，作为全县脱贫攻坚政治任务的第一责任人。县级四套班子主要领导定点挂帅帮扶乡镇以高位推动脱贫攻坚;乡镇党委书记也与县委、县政府签订了脱贫责任书，负责完成本区域内的脱贫攻坚目标任务;在贫困村中由第一书记与派出单位签订脱贫攻坚责任书，负责整村脱贫攻坚工作。横向条条间，县级职能部门主要负责人为本部门分管领域脱贫攻坚第一责任人，负责本部门的专项扶贫规划、政策支持、定点帮扶，行业扶贫等任务。这些任务又依据各乡镇的具体情况，由条条部门与乡镇政府协同完成。至此，D县建立了横向到边，纵向到底的责任体系，完整地将体制内的各个条条与块块联结在了脱贫攻坚工作上。

（二）上下对应的条块协同指挥协调体系

2016年3月，D县成立了县乡两级脱贫攻坚指挥体系，实际就是县级层面的条块协同治理的组织体系。它包括由县委书记、县长和各部门负责人组成的脱贫攻坚指挥部，以及各个部门组成的专责小组。22018年这些专责小组类别及组长人选进行了调整，安排除县委书记和县长以外的县级领导担任各组的组长和常务副组长，副组长由牵头职能部门的主要负责人担任，成员由各个职能部门工作人员抽调组成。各个乡镇也建立相应的指挥部和专责小组，与县级一一对应，形成上级条条与下级块块的组织联结。这一体系中的条条在专责小组的组织协同下，负责专门领域的扶贫工作，并由综合协调专责小组统筹协调各专责小组，有效减少了部门化分工带来的条条、条块分割问题。各乡镇抽调一定数量的扶贫骨干来充实各个专责小组，更加紧密了各个乡镇与上级条条间的组织联系，有效提高了条块之间开展脱贫攻坚的协同性，条块协同有了组织保障。

（三）促进条条与块块竞争的问责与激励机制

2017年初，D县制定出台《脱贫攻坚奖惩考评办法》，推行脱贫攻坚奖惩考评与领导责任、年度考核、绩效考评、干部任用晋级、纪律处分等“五个挂钩”的问责与激励机制，当年全县根据扶贫绩效考核从后备干部中晋升46人，乡镇中提拔42人，占D县当年新晋干部人数的91.3%。

管辖D县的H市也规定，对2017年到2020年期间如期脱贫摘帽的贫困县给予市级奖励资金1 000万元，对如期脱贫摘帽的贫困村给予市级奖励资金10万元。D县2017年第一批率先完成脱贫退出的贫困村，分别获得了10万元，其中的丹村和洪村提前脱贫，获得12万元的市级奖励资金。

2018年，D县进一步加强脱贫攻坚的问责和激励，制定了相关的成效考核激励和问责办法，明确规定了脱贫攻坚工作需要问责的18种具体情形。如：预脱贫村不能摘帽脱贫的，单位年度绩效奖将被直接定为最低等级的三等奖;包村县级领导，乡镇党政主要领导，后盾单位和指导单位主要领导，第一书记等个人取消年度绩效奖，分管领导评为基本称职或者不称职;当年没有完成年度脱贫攻坚任务的，对分管领导就地免职。对提前完成脱贫任务后绩效考评为一等奖的乡镇，党政班子主要领导优先推荐重用。对于工作扎实，任务完成好的个人和单位全县表彰，提高年终绩效系数，优先参与各类评优，优先提拔任用。这些措施提高了县内条条和块块工作的积极性，有效促进了脱贫攻坚的协同治理。

（四）条块结合，上下联动的条块协同工作机制

D县县委和政府虽然通过脱贫攻坚领导责任制和成立脱贫攻坚工作指挥部的体制微调，将条条和块块纳入到利益相关的条块联合体中，实现了体制上的重构来应对目标任务压力。但县政府还需要将目标任务进行横向的任务分工和纵向的任务发包，压力才能得到分解和传导。在目标任务的分解架构中，各个县级职能部门及其组成的专责小组和乡镇政府扮演着核心角色。其中县扶贫办在整个扶贫开发工作中具有举足轻重的作用，主要是在D县扶贫开发领导小组的领导下，作为脱贫攻坚指挥部下设的综合协调专责小组的牵头单位，具体负责整个脱贫攻坚工作的总体规划和协调，资金调配、政策落实、督查考评等工作。表1是D县扶贫办的责任分工（部分）。可以看到，根据综合协调专责小组的职能以及扶贫办作为牵头单位的定位，它与其他职能部门是一种相互协调，统筹推进工作的条条协同关系。纵向上，扶贫办负责牵头组织各个职能单位与乡镇协同完成具体的工作任务或派出扶贫专干到乡镇帮助开展相关扶贫工作。同时，扶贫办作为综合协调专责小组的主要责任单位，还需协调统筹各个专责小组与基层政府落实基础设施、产业扶贫、公共服务等脱贫攻坚配套项目方面的推进工作，以及协调各个相关单位和乡镇按职责落实具体的任务。

除此之外，各专责小组负责牵头具体脱贫项目的条块协同。D县围绕脱贫攻坚的整体目标任务制定了加快扶贫产业发展与加大义务教育扶贫等十大举措。每一项举措由指挥部相应的专责小组负责牵头，相关职能部门与乡镇具体落实，协同推进。如加快扶贫产业发展，主要是“十大百万”扶贫产业工程。1该工程由产业发展专责小组负责，组长是县委副书记。副县长和县政协副主席任常务副组长，核心成员有农业局、农经局、商务局、旅游局等相关职能部门领导，还包括县委组织部、农业农村局、工业信息和商务局、林业局、农业农村经济经营指导中心等7个相关职能部门。它们与各相关乡镇政府作为落实单位，负责具体的产业发展工作。在义务教育扶贫攻坚方面，由教育保障专责小组负责牵头，组长是副县长，常务副组长是县教育局局长，其他人员为部分教育局干部和学校校长，包含的相关职能部门有县教育局、公安局等11个委办局和各乡镇政府。通过“双线四包、部门联控”实现协同治理。双线四包分别指县、乡镇、村为一条政府线，县级领导包乡镇、乡镇干部包村、村干部包村民小组、村小组包户;教育局、学校、班级为一条教育线，教育局领导包学校、学校领导包年级、班主任包班、科任教师包人。部门联控是指各个相关部门协助政府线和教育线开展工作，比如公安局配合乡镇党委和教育部门，依法强制执行法定监护人履行义务，送子女上学。全县形成了县委县政府、教育主管部门、相关职能部门、乡镇政府四方协同开展“控辍保学”的工作格局。

从协同治理任务来看，乡镇政府按属地原则，负责区域内所有扶贫事务，需要完成相应的减贫数量、脱贫指标和扶贫开发配套项目。而职能部门则负责分管领域内相应的行业扶贫、定点帮扶和专项扶贫行动等。相对于乡镇政府任务的综合性而言，职能部门显得较为任务单一。但两者之间的任务虽不相同，却相互交织，乡镇完成脱贫攻坚任务需要职能部门的资金、項目和政策的支持;职能部门的任务完成则需要乡镇政府的合作。双方在目标任务的压力下协同一致，彼此配合，形成一种围绕整体性目标任务而构建起来的上下联动，各有分工的条块协同治理格局。

五、结论与进一步的讨论

脱贫攻坚作为全面实现小康社会的一项重大战略决策，在压力型体制下通过目标任务、监督考核评估与地区性竞争等方式层层下沉扶贫压力，从而调动各级政府积极性来实现中央任务目标。这种压力的传导促使县乡政府必须打破常规工作中的条块分割体制，构建条块联合体，从而形成了条块协同治理贫困的地方治理格局。

当然，以脱贫攻坚指挥部为表征的条块协同治理机制仍然是一种因应任务压力性质而产生的临时性的制度化组织结构变革。当各个贫困县成功通过国家专项评估实现脱贫摘帽后，脱贫攻坚的目标任务基本完成。这一指挥体系又可能会重新调整为扶贫开发工作领导小组体制，原有各专责小组联合的协同治理模式会解体，重新回到常规的部门各负其责状态。换句话说，基层政府治理结构与机制中的协同治理更多的是一种应激工作状态而不是政府日常工作上的体制机制常态。

另外我们也注意到，压力传导下的条块协同可能会派生些其他问题。一是协同中的条块共谋。基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督。[22]当脱贫攻坚的监督考核评估压力从高位向下传导到达基层政府后，作为一个利益联合体的上下级条块单位在面对监督考核评估压力会形成协同治理机制。但是，约束性与竞争性压力也使得这一利益联合体容易相互配合，采取各种正式的和非正式的策略来应对压力，在协同中也有可能“合谋”来弱化考核压力。二是协同中的联合避责问题。政府“避责”行为并不少见，[23]避责行为不仅发生在政府官员身上，政府之间也存在联合避责的行为。[24]在脱贫攻坚中县乡两级政府基于共同利益也可能产生条块联合避责行为。主要原因在于双方都面临着问责风险的不确定性与责任的共担性。如国家精准扶贫工作成效考核、贫困县退出专项抽查考核评估等，其问责风险已经完全不受地方政府控制并会被共同问责。在此情境下，上下级条块之间的行为策略选择有极强的趋同性，即采取联合避责的行为。因此，如何避免条块共谋与联合避责，是进一步完善条块协同治理值得关注的问题。

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