当事人既起诉复议不作为又起诉原行政行为时的法律救济

孙春华　刘妍

案情简介

2019年3月，被告某行政机关（以下简称某机关）对原告某建材厂作出《不予延续采矿权登记决定书》。原告对此不服，于2019年4月向县政府提出行政復议申请，县政府受理后在法定期限内未作出处理，原告遂于2019年7月10日以该县政府为被告向泰安市中级人民法院提起确认县政府复议不作为行为违法的诉讼。原告又于2019年7月25日以行政机关为被告向我院提起撤销该行政机关作出《不予延续采矿权登记决定书》的诉讼。2019年9月，泰安市中级人民法院判决被告县政府复议不作为行为违法并限期履行法定职责。

案件分析

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款的规定，复议机关不作为时当事人拥有自主选择权，既可以起诉原机关的原行为，也可以起诉复议机关的复议不作为。其背后的法理是：复议不作为是一种特别的行政行为，剥夺了当事人一次复议救济的机会，影响了当事人的诉权。因为原行为和复议不作为均影响了当事人的权利义务，所以在复议不作为的情况下，当事人可以选择起诉。但为了避免判决结果的冲突，当事人不能同时起诉。具体到本案，当事人同时起诉了原行政行为和复议不作为，如果我院将原行政行为予以撤销，而中院判决复议机关应当履行复议审理职责，那就尴尬了，原行政行为已被我院撤销了，复议机关还能审理什么呢？合议庭对不能同时起诉并无异议，争议的焦点为：对后立案的原行政行为的裁判方式。即本案中，我院此时该如何处理原告对某机关提起的撤销之诉。对此，合议庭形成两种意见：

第一种意见认为，应裁定驳回起诉。

理由在于：《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十七条规定：“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖;同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”本案中，在具体行政行为作出后，原告提起了行政复议，因复议机关不作为，原告先向中院起诉了复议机关不作为，然后亦向本院起诉原行政行为。原告先向中院起诉复议机关不作为目的是想通过司法的手段判令复议机关履行法定职责，最终通过复议方式救济其合法权利。根据上述法律规定，既然原告首选了复议方式，又起诉原行政行为就应裁定不予立案;而现已经立案，应裁定驳回起诉。

第二种意见认为，应裁定终结诉讼。

理由在于：《最高人民法院行政法官专业会议纪要（八）》第5条规定了复议机关不予受理决定或程序性驳回复议申请决定的可诉性，指出：“非法定复议前置的，当事人可以起诉复议机关作出的不

予受理决定或驳回复议申请决定，也可以起诉原行政行为。当事人既起诉复议决定又起诉原行政行为的，人民法院应当审理先立案的案件，后立案的案件可裁定终结诉讼。”

笔者同意第二种意见，具体分析如下：

一、裁定终结诉讼并不当然剥夺当事人的上诉权。有人会质疑此种结案方式剥夺了原告上诉的权利，不利于保护公民、法人和其他组织的合法权利，答案是否定的。中院已经受理复议不作为的案件，且会判决复议机关履行法定职责，复议机关履行法定职责不外乎两种结果，复议维持和复议改变。但不论哪种结果，原告对此不服依然可以起诉，复议维持时，原行政机关和复议机关为共同被告;复议改变时，复议机关为被告;当事人对裁判结果不服的，依然可以上诉。由此，复议机关最终会针对原行政行为进行处理，复议机关作出的该决定也会给予当事人救济途径，并未真正剥夺当事人的“上诉权”。

二、裁定终结诉讼能有效避免滥诉，节约司法资源。我们知道，一审“驳回起诉”并不代表案结事了，原告可以通过上诉来救济其合法权益。在法律已明确规定对复议不作为和原行政行为不能同时起诉的情况下，针对原告所谓的“救济途径”，二审法院再次处理结果显然为驳回原告上诉。二审处理实际已经毫无价值，只能造成二审法院的重复劳动，浪费司法资源。诉讼终结是指在诉讼过程中，因出现某种特殊情形，使得诉讼无法进行或没有必要继续进行，受诉法院不再对案件进行审判并以裁定诉讼终结的方式结束诉讼程序的制度。诉讼终结后，此案件就此停止，不能上诉，不能就同一事实、理由重新起诉，高效且避免了滥诉情形，减少了行政诉累。

三、裁定终结诉讼法理依据更充分。《最高人民法院行政法官专业会议纪要（八）》明文规定了复议不作为同时起诉时后立案件的裁判方式。最高院的会议纪要虽然不是司法解释，不能作为直接的裁判依据进行援引，但是在“本院认为”部分具体分析法律适用的理由时，可以根据会议纪要的相关规定进行说理。对比《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十七条，该解释适用的阶段为复议期间又提起诉讼的，而本案已然到了复议因复议不作为引发的行政诉讼阶段，时间上并不契合，以此为依据“驳回起诉”的意见，只是法官个人对该解释的引申、变通，而非明文规定，不能直接援引到本案适用。因此，其借鉴与适用力度相比最高院的会议纪要弱。综上，裁定终结诉讼更有据可循。

裁判结果

县政府收到中院判决书后依法对原告的复议申请进行了处理，并作出复议决定：维持被告某行政机关作出的原行政行为。本案裁定终结诉讼。

案例延伸

行政诉讼法虽赋予了当事人自由选择权，但该自由选择权要如何行使，相关法律法规并没有明确具体的操作流程和规范，造成司法实践中陷入当事人既起诉原行政行为又起诉复议机关不作为的“双选择”困境，为防范当事人自由权利滥用引发审判秩序的混乱，有效平衡诉权自治与司法最终裁判之间的利益衡量，可以从以下几个方面进行规范：

一、当事人要遵循诚信原则。当事人提起行政复议救济途径的应当主动在起诉状事实与理由部分进行阐述说明，由此法院在立案前可以有效对当事人的救济途径进行初步了解，发现起诉中存在的问题，通过提出有效方案预防“双选择”困境的出现。

二、法院要履行指导与释明的义务。法院在当事人立案时具有指导与释明的职责。面对当事人“双选择”的困境，在立案阶段要进行主动指导和释明，根据原告具体的诉讼请求或起诉对象指导原告选择正确法院，减少行政诉累，同时有效避免司法资源的浪费。

三、建议将终结诉讼作为防止滥诉的重要手段。该会议纪要内容为最高院行政法官智慧与经验的结晶，以后对审判实践中出现滥诉新情形笔者认为可参照适用。