解读《山东省社会信用条例》

制定《条例》的必要性

从市场经济发展阶段来看，社会信用条例的出台，是建设社会主义市场经济的必然要求。对市场经济规律来说，离开了信用，会导致很多交易成本上升，效率下降。

市场经济建立在信用的基础上。不是面对面以物易物的交易，就有交付的延迟，这种情况下，如果没有信用系统的支撑，社会交易是不可能顺利完成的。比如在网上买了东西，钱立刻付出，但是东西要过几天才收到。国际贸易也是如此，各类加工贸易更是服务提前、支付延迟。所以，信用体制是市场经济的必然要求，这是人类历史发展的规律。一个社会，信用等级高低，标志着这个社会市场经济的繁荣程度。

信用立法是中华民族优秀传统文化和现代法治文明的融合。中国有句古话，“人无信不立”，我们从小时候接受的道德教育，比如“曾子杀猪”，就在齐鲁大地上广泛流传。曾子的儿子到集市上玩，母亲哄他说，你只要不去，回来我给你杀猪吃，儿子这才不去了。后来妻子出门，回来后，发现曾子已经把猪杀了。妻子生气道，我是逗小孩玩的，你怎么当真呢？曾子说，我们不应该这样，从小要做到有诺必践。

有诺必践，是我们中华民族流传下来的优秀文化。

现代法治文明也是建立在守约诚信的基础上，信用法律法规是推进国家治理体系建设的重要载体。在简政放权的过程中，很多管理权下放或者取消了，或者变成事中、事后监管、事前承诺了，这时候整个社会的秩序怎么维持？没有这么多的罚款、许可、事先门槛，我们怎么把社会秩序以较低的成本维护在比较高的水平上？由此，从顶层设计上来看，信用建设是必不可缺的。

《条例》立法过程中的创新和难点

第一个难点，上位法缺位，地方立法先行，基本没有可以借鉴的经验。这种情况下我们争取到了全国人大常委会和有关部委的支持。

第二个难点，是法治和道德档案的问题。信用法治和道德档案确实有联系，本身就是法治和道德的界限问题。违反了一些比较小的、道德范围内的规则，比如老师有师德，从事职业有职业道德，违反了这些行为，到底要不要纳入信用法治规范范围之内，一直都是有争议的。而且，因为道德的领域本身非常广，不可能进行全面罗列。这种情况下，采取了两方面措施，一是借鉴外省的先进经验，二是总结实际工作中的教训。既要避免信用法治太虚不落实，平常一些违法行为纳不到信用档案里，对社会公众也好，对企业也好，对企业代表人也好，没有起到威慑和规范的作用;同时也要避免泛道德化，所有东西都以信用来规范。我们力争在中间划一条界限，当然这条界限确实非常难划，比如高铁霸座行为，很多人认为应该惩罚，但要不要纳入信用档案？需要在工作中不停地总结经验。

第三个难点，信用立法本身是国家完善治理能力和治理体系现代化的重要载体，因此要求扩展信用监管领域，同时信用安全又涉及到信息安全和营商环境建设，本身就有一个利益的交织和互相矛盾平衡的过程。

在这个过程中，我们通过听证会的方式，在四个市分别召开了依法听证会，要求各个方面的代表围绕信用条例核心的制度设计发表意见。集中召开听證会的方式、程序比较复杂，耗费人力比较多，但是通过听政，也确实听到一些务实的声音，解决了很多大家关注的信息安全、信息服务机构发展等之类的问题。

六大关键词

《条例》中的第一个关键词是信息收集。首先要确定什么人收集信息，其次，收集什么样的信息。收集的信息主要分为三类，第一类是基础信息，第二类是失信信息，第三类是其他信息，包括表彰奖励，参加社会公益志愿服务，国家和省规定的其他信息。国家和省规定的，就排除了省以下所有的规范性文件，比如可能除了国家和省之外，县里出台了一个文件，规定这种行为加分、那种行为减分。只要不是国家和省授权的，就不能这么规定。

第二个关键词是信息归集。归集首先涉及到数据清单制度，包括信息事项、信息性质、统一社会信用代码、数据标准、纰漏方式、有效期限和提供单位等要素。

第三个关键词是信息使用。收集来的信息怎么用？适用于五大领域。具体到不同的信用评级中，企业主要关注政府采购、招投标等，个人主要关注工作人员招录、职级晋升等，这个领域给大家的授权还是比较宽泛的。

《条例》中特别提出了不计入信用信息的情形。第一，适用简易程序做出的行政处罚，第二，违法行为轻微，并且主动消除，减轻违法行为危害后果的行政处罚信息不纳入公共信用信息数据清单。这是山东省独创的。比如，路上乱丢垃圾被贴罚单，以及违法行为轻微并且主动消除违法行为危害后果的，这些行为都可以不列入信用信息情形。规定这些不计入信用信息的情形，可以避免信用处罚泛道德化和扩大化。

第四个关键词，保护信用主体权益职责。首先，要保护信用主体的知情权;其次，个人信息保护。要明确不得采集的个人信息，包括自然人的收入、存款、有价证券、商业保险、不动产和纳税数额等信息，禁止非法采集自然人的宗教信仰、基因、指纹、血型、疾病、病史等个人信息。

第五个关键词，信用监管与政务诚信。《条例》中提出了新的监管要求：有关部门和单位应当建立健全信用承诺制度，构建以信用为基础的新型监督管理机制。市场主体在办理适用信用承诺制的行政许可事项时作出的公开承诺，其履行情况应当纳入信用记录并作为事中事后监督管理的重要依据。

《条例》第32条规定了信用承诺制度，这个制度非常关键。比如，很多孩子放学后吃小饭桌，办小饭桌许可有一个前置条件——受影响的楼栋住户都得同意，但是现在许可条件改了之后，已经去掉了，变成事前承诺。去申请小饭桌的时候，只要承诺楼栋住户都同意，小饭桌许可就批下来了。但小饭桌办起来后，如果扰民怎么办呢？信用承诺这条规定，实际上可以起到作用。如果事后有人投诉，物业管理拿出证据来——没有取得楼栋住户的同意，对不起，这是事中事后监管的重要依据，就可以把小饭桌经营者纳入信用记录，在办理其他事项的时候就要受到限制。

第六个关键词，市场信用信息。市场信用信息必须依法采集。事先没有履行告知程序，是不能采集的。市场信用信息是鼓励多采集，依法采集共享，我们要禁止利用商家会员信用记录违法违规开展评比、达标、表彰等活动，这是《条例》中特别强调的。

（本文整理自刘嫣姝在专题培训会上的讲解内容，有所删减。）