林钧跃：透析“失信惩戒泛化”问题的实质，寻求解决之道

失信惩戒泛化现象

近来，社会上反对政府将信用问题泛化的呼声越来越大，新闻媒体的报道和评论也越来越多。

其实，“信用泛化”“信用机制泛化”和“失信惩戒泛化”所指向的都是一类现象，之所以在呼声中使用了不同的词语，是因为发声的人群不同。其中，“失信惩戒泛化”是更为贴切和专业的语言。

什么现象属于“失信惩戒泛化”现象？

从大量媒体报道上看，我们可以发现，所有质疑都出在对失信个人的惩戒方面，而非是针对失信组织的。实际情况是，质疑或反对存在于两个层面的若干问题：

一是在失信惩戒机制的震慑层面，质疑主要包括个人的什么行为可以被认定为是“失信”？什么样的失信记录会被列入公示黑名單？

二是在失信惩戒机制的惩罚层面，质疑主要包括被列入黑名单的失信被执行人会受到什么样的惩戒？惩戒的牵涉面（深度和广度）多大？

就具体现象来说，被社会质疑的“失信行为”包括过马路闯红灯、职工频繁跳槽、使用轨道交通工具中的不良行为、霸座、做子女的没能尽孝“常回家看看”、欠缴公用事业服务费等等。被质疑的“惩戒措施”则包括报考公职、子女入学（私立学校和一些大学）、申请信贷、家教和幼教岗位申请等等。

对此，有媒体和法学家认为这是将信用泛化的表现，其中有些措施会造成不良的社会后果。他们认为，失信惩戒泛化会将人群划分成三六九等，带有歧视性色彩，背离了社会信用体系的正义性本意，误伤到了部分民众。

上述关于失信惩戒泛化的观点，包括对城市居民诚信分的创新使用的看法，形成了来自多方的质疑或反对。

今年7月以来，对于来自社会上的质疑声，中央政府有了回应。

在7月25日下午，为贯彻落实《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，国家发改委和人总行联合召开了一个视频工作会议，对落实市场信用监管有关工作做出抓紧做好的十项“落地”措施的部署。会上提到了“信用建设要实现高质量发展，须把握好四方面要求”，其中第一个方面的要求就是：“信用手段越管用，越要防止滥用、泛用。”

8月16日，国家发改委新闻发言人孟玮在回应“信用机制可能会被滥用”的提问时表示，要防止失信“黑名单”认定和实施失信惩戒措施的泛化和扩大化。针对个别地方将不适用于失信惩戒机制的行为纳入个人信用记录的行为，她强调：“推进社会信用体系建设要始终坚持依法依规以及合理适度。”

由此可见，因各地创新失信惩戒措施而出现的“泛化”问题，开始得到中央政府的重视。

？失信惩戒泛化的根源

对于“失信惩戒泛化”问题，尽管社会上出现了不少反对声，类似于“频繁跳槽是不是失信行为”的辩论也有过几次，但是“现象因需求而存在”，不同人群对此问题有着不同的看法。有不少人认为失信惩戒措施创新应该鼓励，持支持态度的文字也能见诸于报端。

到底是什么原因让失信惩戒出现了泛化现象？

首先是全社会都对“公共道德重建”的紧迫性和有效性有着强烈的要求和呼声，社会大众担心社会道德崩塌，呼吁党政部门负起责任，采取有效的措施，尽快消灭不文明行为，重建社会道德和商业伦理。

其次，社会信用体系建设工作在如火如荼地推进着，城市信用体系和行业信用体系建设工作都在强力推进，政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信各领域的政府部门都动了起来。失信惩戒机制是社会信用体系的“核心部件”之一，部际联席会议成员单位签署的《失信联合惩戒备忘录》和“荣成式”居民诚信分的落地实施可以达到“立竿见影”的奖惩效果，让各城市政府的信用办看到了强有力的“抓手”。

其三，国家发改委于2018年初启动了行业信用体系建设，部际联席会议成员单位中的政府部门均有建设工作任务，各政府成员都对利用社会信用体系来解决其所在领域存在的各类严重问题抱有很高的期望，当然他们也会进行失信惩戒措施创新。

由此可见，上述三大“动力源”在推动失信惩戒创新的积极性很高，失信惩戒措施创新也都做过合规性检查，有一定层级的法律和政策依据。无怪乎有媒体评论说，地方政府津津乐道于这样的“影子行政处罚措施”，不够慎重地出台失信惩戒创新性“土政策”，解读社会信用体系建设相关政策也存在着随意性。

？失信惩戒泛化的法理追究

通过简单分析就可看出，对一些失信惩戒措施创新提出的质疑或反对，几乎都是针对在社会领域进行的诚信建设的。

最强烈的反对声来自于法学界。法学家们对“失信惩戒泛化”几乎是齐声谴责的。即使是那些被列入部际联席会议成员单位《联合惩戒备忘录》的失信惩戒措施，法学界也多持反对意见，认为其法律依据不足。法学界要坚守的一个底线是：“只有全国人大立的法律、国务院法规和地方人大立法这三类法律，才是能够减损失信被执行人权益的法律依据。”

法学界发出的声音是有道理的，法学家的诉求是将失信惩戒措施创新纳入到法治轨道上运行。因此，城市或行业信用体系建设者在做失信惩戒措施创新时应该：“首先要准确定性，信用惩戒不论具体叫什么名字（联合惩戒、失信约束、信用分等），它本质上是一种权力，需要关进制度笼子。凡是能够对公民的权利与义务施加影响的，都应属于权力的范畴。”

但是，来自法学界的质疑和反对声虽大，却也不能否定失信惩戒措施创新的必要性和重要作用。目前，还是有些省市的失信惩戒机制建设得到了地方人大立法的支撑。关于不文明或不道德的行为能不能归类于失信行为的问题，需要有判定失信行为的标准，该有法律依据。

因此，在全国人大主持的《社会信用法》暂未出台的情况下，地方法律有条件做出有益的探索，为当地的失信惩戒措施创新提供法律环境。

失信惩戒措施创新的利弊及泛化问题解决之道

透过现象看本质，为什么一些失信惩戒措施被认为是错误地“泛化”了？