第三个奇迹：中国-东盟命运共同体建设进程及展望*

翟 崑，陈旖琦

(北京大学 国际关系学院，北京 100871)

2021年是中国与东盟建立对话关系30周年。近30年来，中国与东盟关系实现了从建立对话关系到战略伙伴关系，再到共建命运共同体的共同演化。中国与东盟面向和平与繁荣的制度性合作升级，逆转了冷战期间中国与该地区的对抗、冲突，甚至是战争的局面，堪称奇迹。

一、中国-东盟命运共同体的由来

冷战结束以后，亚太地区蕴育了多个地区共同体建设的构想，成效各异。目前最成功的是东盟共同体的建设。东盟自1967年成立以来，致力于一体化建设。早在1992年举行的第四次首脑会议上，东盟就提出要建立自由贸易区以增强东盟的整体实力，产生了共同体设想的雏形。(3)上海国际问题研究所.国际形势年鉴1993[M].北京：中国大百科全书出版社，1993：322～327.1997年东南亚遭遇金融危机重创后，东盟在推进一体化建设的同时创建了东亚地区合作机制，致力于东盟共同体和东亚共同体建设。2003年，第九届东盟首脑会议宣布2020年要建成东盟共同体。2007年，东盟领导人将东盟共同体的建成时间提前至2015年。2015年第27届东盟峰会宣布年底正式建成东盟共同体，并启动后2015东盟共同体建设进程。美国也曾提出亚太范围的共同体建设构想，但难以落实。1993年，时任美国总统克林顿提出建立新太平洋共同体的设想，但其离任后则无人问津。(4)刘小军.美国推行新太平洋共同体意欲何图[J].世界经济与政治，1994，(8).基辛格在其著作《论中国》中提出中美应共同推进亚太共同体的共同演进。(5)基辛格.论中国[M].胡利平,林华,杨韵琴,译.北京：中信出版社，2012：515～518.时任澳大利亚总理陆克文在2007年倡议亚太命运共同体构想，但遭遇巨大阻力，不了了之。印度也曾经提出过亚洲经济共同体等构想，但应者寥寥。中国的人类命运共同体建设于2012年正式提出，属于后来者，至今已经7年。2013年10月，习近平主席在印尼国会演讲时正式提出推进中国-东盟命运共同体建设的倡议，(6)习近平在印度尼西亚国会的演讲(全文)[EB/OL].http://www.gov.cn/ldhd/2013-10/03/content_2500118.htm.是将中国的人类命运共同体建设与东盟共同体建设对接的一个合作纲领，是后冷战时代中国与东盟整体合作的提质升级。总的来看，东盟共同体提出时间早，建设时间长，比较成功。中国的人类命运共同体理念紧随其后，在一定意义上也受到了本地区各种共同体建设的启发。

(一)中国-东盟命运共同体是中国与东盟合作的最新发展阶段

冷战结束后，中国与东盟关系的发展经历了从对话合作伙伴关系到战略合作伙伴关系，再到命运共同体建设的三个阶段。第一阶段，建立对话合作伙伴关系阶段(1991～1997)。冷战结束后，世界格局重组，亚太地区主要战略力量积极调整内外战略。在双边层面，中国与所有东南亚国家都建立或恢复了外交关系，如与新加坡、文莱等国建交，与印尼、越南等国实现关系正常化等。1991年，时任中国外长钱其琛应邀出席在吉隆坡举行的第24届东盟外长会议，开启中国与东盟对话。1996年在杭州举行的第29届东盟常设委员会第六次磋商会上，中国升级为东盟全面对话伙伴国。第二阶段，建立战略伙伴关系阶段(1997～2012)。1997年亚洲金融危机重创东南亚，中国坚持人民币不贬值，防止危机恶化，赢得了东盟国家的信任和尊重，并与东盟共同开启东亚合作进程。2001年中国与东盟谈判建立自贸区，2003年中国与东盟致力于建设面向和平与繁荣的战略伙伴关系，开启中国与东盟合作的“黄金十年”。(7)李克强在第十七次中国-东盟(10+1)领导人会议上的讲话(全文)[EB/OL].http://www.gov.cn/guowuyuan/2014-11/14/content_2778300.htm.第三阶段，构建中国-东盟命运共同体(2013年以后)。2013年10月，习近平主席在访问印尼时倡议共建中国-东盟命运共同体。2019年，中国与老挝和柬埔寨分别达成共建命运共同体的协定。(8)中国共产党和老挝人民革命党关于构建中老命运共同体行动计划(全文)[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/2019-05/01/c_1124440753.htm；共同构建牢不可破的中柬命运共同体[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/globe/2019-05/15/c_138054870.htm.2019年底，中国与东盟领导人达成“一带一路”建设与东盟互联互通2025对接的协定。(9)李克强在第22次中国-东盟领导人会议上的讲话(全文)[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/2019-11/04/c_1125187703.htm.2020年1月，中国与缅甸达成共建命运共同体的协定。由此可见，中国-东盟命运共同体建设是中国和东盟合作关系的升级，在亚太地区的共同体实践中后来居上。

(二)中国-东盟命运共同体建设的合作层面丰富

一是在中国与东盟组织层面。中国与东盟是“兴衰相伴、安危与共、同舟共济的好邻居、好朋友、好伙伴”，充分利用山水相连的地理优势，形成了物理、制度和人员之间的连接，通过全面的基础设施建设，推进中国与东盟在海陆空天网等地理空间的广泛连接。二是在次地区层面，通过澜湄命运共同体，加强中国与越、老、柬、缅、泰等东南亚陆上国家的制度性合作。这是目前中国最成功的次区域合作。中国与海上东盟国家的合作也在持续推进，比如中国-东盟海上互联互通建设、泛北部湾经济合作、中国与东盟东部经济增长区的合作、中国-东盟蓝色伙伴关系等，但双方的海上合作层次总体上要低于陆上。三是在双边层面，中国采取务实稳健的做法，致力于与东盟国家推进双边的命运共同体建设，成熟一个发展一个。从2019年到2020年初已经达成中国-老挝命运共同体、中国-柬埔寨命运共同体、中国-缅甸命运共同体的政府间协定。四是从中国的区域、省级层次，一直到边界甚至是村寨层次，都与东盟国家建立了合作关系。过去，中国东部沿海和西南地区是与东南亚对接的主要省区。2019年8月，国家发改委印发《西部陆海新通道总体规划》，将促进中西部13省区与东盟的对接。(10)国家发展改革委关于印发《西部陆海新通道总体规划》的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2019-08/15/content_5421375.htm.在云南与缅甸接壤的地区，如普洱市就与缅甸的对应地方不仅建立友好城市关系，而且一直下沉到友好村寨之间的合作。相较于其他大国与东盟的合作情况，中国与东盟命运共同体建设的空间覆盖面大，层次清晰细密，连接度逐步提高，将地理邻近优势转化为共同发展优势，假以时日必有所成。

(三)中国-东盟命运共同体建设的最大公约数是互联互通

东盟共同体建设包括经济、社会文化、政治安全3个共同体建设，同时推进东盟内部以及与区域外的互联互通。东盟早在2010年就提出了“东盟互联互通总体规划”，欢迎域外大国协助东盟推进人员互通、实物互通、制度互通、资源流动的互联互通。东盟在2015年宣布建成东盟共同体后，又于2016年提出《东盟互联互通总体规划2025》，具体内容是加强东盟内部的五大联通，即可持续基建、电子创新、无缝物流、监管卓越、人员流动。人类命运共同体建设的主要内容是政治、安全、经济、文化、生态5个方面推动，“坚持对话协商，建设一个持久和平的世界；坚持共建共享，建设一个普遍安全的世界；坚持合作共赢，建设一个共同繁荣的世界；坚持交流互鉴，建设一个开放包容的世界；坚持绿色低碳，建设一个清洁美丽的世界。”(11)携手建设更加美好的世界——在中国共产党与世界政党高层对话会上的主旨讲话[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n1/2017/1202/c1024-29681216.html.两个共同体建设的内容具有很大契合性。为推进人类命运共同体建设，中国推出以“五通”为主要合作框架的“一带一路”倡议，分别为政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通等。五通的核心是互联互通，与东盟的互联互通在内容上高度一致。马哈蒂尔在第33届亚太圆桌会议上称，“一带一路”是东盟互联互通的加强版。习近平主席在印尼国会的演讲中表示，致力于加强同东盟国家的互联互通建设，并在2019年4月第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上提出建设全球互联互通伙伴关系。2019年11月，中国与东盟在泰国曼谷举行的第22次中国-东盟领导人会议上，就“一带一路”倡议与东盟互联互通规划对接等方面合作达成共识。中国还与东盟达成了《中国-东盟战略伙伴关系2030年愿景》，以政治安全合作、经济合作、人文交流为三大支柱，确立了中国-东盟命运共同体建设路线图。国家和地区发展的阶段决定了互联互通的优先性。与欧美发达地区相比，中国和东盟之间仅削弱壁垒和开放是不够的，真正阻碍要素流动的是基础设施的落后、制度法规的不一致、人员流动的不通畅，互联互通因此成为中国-东盟命运共同体建设的底色和目标。中国-东盟命运共同体建设的核心目标是进行“互联互通”对接，“推动海陆空联运通道的畅通，加强通信、电力、网络等领域的联通规划和建设，着力改善通关便利、市场监管、标准规范等互联互通的软环境。”(12)李克强在第十七次中国-东盟(10+1)领导人会议上的讲话(全文)[EB/OL].http://www.gov.cn/guowuyuan/2014-11/14/content_2778300.htm.

二、中国-东盟命运共同体建设的本质

冷战后中国与东盟关系的三次升级，实际上也是双方制度化合作的升级。1991年冷战结束为双方制度化合作创造了条件，1997年亚洲金融危机创造性地推进了中国与东盟以及在东亚地区合作框架内的制度化合作，2013年“一带一路”倡议则为人类命运共同体与东盟共同体的对接创造了条件。本质上，中国-东盟命运共同体建设是多年来双方制度化合作的累积叠加，整体性全方位的制度化对接升级。这也是后冷战时代双方合作的主要特点。

(一)中国和东盟的制度化合作渐成体系

近30年来，双方的制度化合作在顶层引领、政策协调、领域合作、项目管理、资金配套、行动指导等方面日益完善，即使在南海问题等争议领域，也建立了相应的协调机制和危机管理机制。具体表现为：一是在顶层战略方面，形成以面向和平与繁荣的战略伙伴关系、中国-东盟命运共同体为主要标志的顶层设计。二是在具体合作领域方面，形成经济、安全、社会三大支柱。经济支柱，以2002年签署的《中国与东盟全面经济合作框架协议》为引领，不断改进升级，包括中国-东盟自贸区建设及其升级版，加强基础设施互联互通建设，数字经济合作，中国-东盟蓝色经济伙伴等。中国已经连续十年是东盟第一大贸易伙伴。(13)中国发布[EB/OL].http://news.china.com.cn/txt/2019-07/31/content_75051127.htm.2020年为中国-东盟数字经济年，积极拓展数字丝绸之路建设，如数字经济、电子商务、智慧城市等的合作。安全方面，中国与东盟2002年签订的《南海各方行为宣言》(DOC)，2003年中国加入《东南亚友好合作条约》(TAC)，目前正进行谈判将DOC升级为《南海各方行为准则》(COC)，以推进争端解决和危机管理；在非传统安全方面，主要是根据2003年双方签署的《非传统安全领域合作联合宣言》，以及2004年1月的《非传统安全领域合作谅解备忘录》推进合作，包括东盟地区论坛(ARF)框架下维护非传统安全的联合军事演习等。社会文化方面，双方重视科学、环境、教育、文化、媒体、人员、医疗卫生、旅游等方面的交流。2017年是中国-东盟旅游年，2018年双方互访人数已经达到5700万人次。(14)中国-东盟致力构建更为紧密的命运共同体[EB/OL].http://www.xinhuanet.com//2019-09/21/c_1125023414.htm.2018年在中国出境旅游目的地前15位中，东南亚国家共占据了7席，其中泰国和越南位居前列。(15)中国旅游研究院：2019年中国出境旅游年度报告[EB/OL].http://www.199it.com/archives/917075.html.

(二)中国-东盟命运共同体制度化合作卓有成效

为监测“一带一路”互联互通的进展情况，北京大学“一带一路”五通指数课题组构建了一套评价指标体系，通过量化分析来评估中国与“一带一路”合作国家和地区的互联互通水平。五通指数指标体系以“政策沟通”“设施联通”“贸易畅通”“资金融通”“民心相通”为一级指标，再下设15个二级指标和45个三级指标，并将互联互通水平分为“畅通型”(70分及以上)，“连通型”(60分～70分)，“良好型”(50分～60分)，“潜力型”(40分～50分)和“薄弱型”(40分以下)5个等级。以2017年为例，中国与东南亚、中亚与蒙古国、欧亚地区、欧洲、南亚、西亚北非、大洋洲等区域的互联互通程度差异比较显著(见图1)。东南亚地区的互联互通平均分为63.76，远高于各区域的平均得分55.39，整体属于连通型地区，高于“一带一路”整体良好型联通度一个等级。这一结果反映了中国-东盟命运共同体的互联互通建设处于领先的水平。

图1 “一带一路”建设中国与各区域互联互通总评分均值对比(2017年)

进一步具体分析94个国家的五通指数发现，新加坡、马来西亚、泰国和印尼都是畅通型国家，在所有畅通型国家中占比36.4%，连通型国家有4个，互联互通程度处于较高档次的国家占该地区国家数达72.3%(见表1)。可见，中国-东盟命运共同体在双边层面也取得了较大的进展和较多的成果。与其他地区和国家相比，东盟国家与中国的互联互通程度更高，制度化合作水平更高。中国-东盟命运共同体是中国在全球范围内推进人类命运共同体建设的高地。

表1 东盟国家五通指数及排名(2017年)

总体来看，东盟地区与中国互联互通建设情况较好，但是分领域和国别来看仍存在不均衡情况。东盟国家政策沟通平均得分12.76分，高于沿线国家平均得分10.96分，属于连通型地区。其中，柬埔寨、老挝属于畅通型国家，泰国、新加坡、越南、缅甸属于连通型国家，马来西亚、菲律宾、印度尼西亚属于良好型国家，文莱属于薄弱型国家。东盟国家设施联通平均得分10.23分，高于沿线国家整体平均分9.71，属于潜力型等级，其中缅甸、新加坡、马来西亚、越南、泰国属于良好型；印尼、菲律宾、文莱和柬埔寨属于潜力型；老挝属于薄弱型。东盟国家与中国贸易畅通程度属于畅通型地区，是沿线唯一达到畅通型标准的地区。新加坡、马来西亚、越南、菲律宾、泰国、柬埔寨和印度尼西亚属于畅通型国家；老挝属于连通型；缅甸属于良好型；只有文莱属于潜力型。东盟国家与中国资金融通处于连通型水平，高于沿线地区平均的潜力型。新加坡、印度尼西亚、泰国、马来西亚属于畅通型国家；柬埔寨、越南、菲律宾属于连通型国家；老挝和文莱属于潜力型；缅甸属于薄弱型国家。东盟国家与中国民心相通指数分值较高，属于畅通型。处于畅通型的国家有泰国、越南、印度尼西亚、新加坡、马来西亚、菲律宾、柬埔寨、老挝；而缅甸属于连通型，文莱属于良好型。

(三)中国与东盟的制度化合作增强了双方合作的韧性

从非制度化合作到制度化合作是合作层级的重大进步，中国与东盟整体的制度化合作持续了近30年。理论上，国际合作机制可以弥补国际自助体系的缺陷，通过改善信息质量、降低交易成本、增加博弈次数、汇聚行为预期、协调政策行动等来缓和无政府状态造成的阻碍，促进国际合作。中国和东盟的制度化合作，在一定程度上将传统的现实主义的权力博弈转化为制度合作，以及基于双方共同制定的规则的合作行为，并形成一种合作的习惯和交流文化，不断增强双方合作的韧性。比如，2004年起，中国和东盟为了推进自贸区建设，每年在南宁举办中国-东盟博览会和中国-东盟商务与投资峰会，至今从未间断。16年来，这一机制秉承推动中国与东盟的全面经济合作、推进中国-东盟自由贸易区建设的宗旨，积极搭建中国与东盟各国政府部门合作的平台，极大地增进了中国与东盟工商界的相互交流与务实合作。近年来，该合作机制都会举办大量的论坛，这些论坛由双方的多个部委支持，针对中国和东盟合作的新形势、新问题、新政策、新举措等进行研讨，为推进和调整双方的合作政策做准备，形成一个促进中国-东盟合作、“一带一路”建设的“南宁渠道”。(16)畅通“南宁渠道”抢占开放制高点[EB/OL].http://gxrb.gxrb.com.cn/html/2019-08/15/content_1620320.htm.双方在这种机制化的习惯交往中逐渐形成一种交流文化，长此以往则有利于形成一种建立在“共商、共建、共享”原则上的新商业文明。

三、中国-东盟命运共同体建设的成功缘由

中国与东盟的制度化合作是长期性的，这是个克服合作困境，超越分歧，形成共识，达成合作，不断升级，共同演进的过程。那么，这种合作缘何而成呢？这涉及四个问题，一是合作的起点如何形成；二是如何克服外部环境对双方合作的制约；三是如何克服双方不对称关系对双方合作的制约；四是如何克服大国竞争博弈对双方合作的制约。

(一)中国与东盟制度化合作的缘起

中国与东盟能否形成整体性的制度化合作首先受制于国际和地区格局的变化。二战结束后到冷战结束期间，全球与地区格局的演变总体上制约中国与东盟的合作，但也碰撞出合作的初步意识。一方面，美苏争霸格局导致中国与东盟国家分属两大阵营，在越战等问题上针锋相对，不可能合作，也不会有共同体意识。另一方面，20世纪60年代末70年代初中苏关系恶化，中美关系缓和的情况下，东盟国家也随之调整对华战略，在尼克松访华之后纷纷与中国建交。1975年越战结束，以及1978年越南入侵柬埔寨以后，中国与东盟的关系进一步缓和。中国通过柬埔寨战争改变了对东盟的敌对态度，“一次重大事件的发生让东盟和中国的关系变得异常亲密，即1978年12月越南入侵柬埔寨”(17)马凯硕,孙合记.东盟奇迹[M].翟崑，王丽娜，等，译.北京：北京大学出版社，2017：99.。1991年冷战结束后，中国与东盟整体上走向合作之路。1991年中国能与东盟建立对话关系，应源于以下要素的综合作用：一是冷战结束后国际环境的根本性变化。两极格局解体，本地区从对抗走向合作，给本地区带来和平红利，中国和东盟需要进一步改善关系；两个市场逐渐统一，中国和东南亚都进入全球化的市场体系，成为全球产业链的有机组成部分，来自全球以及东南亚的贸易和投资也有利于中国的改革开放。二是中-美-东盟战略关系的变化。冷战结束后，美国在本地区成为主导力量。但正如马凯硕所言，苏联这个敌人消失后，美国不再重视东南亚地区，(18)马凯硕,孙合记.东盟奇迹[M].翟崑，王丽娜，等，译.北京：北京大学出版社，2017：84～90.这就迫使东南亚借势转而拉中国进入本地区，这给中国与东盟关系的发展创造了机会。1989年后，中国需要在周边打开外交封锁的缺口，东盟国家成为主要选择。东盟作为地区合作组织，由应对共产主义在本地区的扩张应运而生，并在越战和柬埔寨战争期间发挥集体作用，自信心上升，希望能与主要大国建立更加均衡的关系。三是中国在1989年加入亚太经合组织(APEC)有利于培育地区合作意识，东盟成员也是APEC成员，双方初步具备了在地区框架下合作的条件。因此，中国在与所有东南亚国家建立及恢复双边关系后，具备了与东盟整体建立对话关系的基础。

(二)中国-东盟的制度化合作是两大战略体系的系统对接

中国-东盟命运共同体是中国的人类命运共同体与东盟共同体的对接。中国-东盟命运共同体是后冷战格局系统的重要组成部分。后冷战时代的亚太地区是多种力量博弈的战略场，是典型的复杂适应系统，各方相互适应、学习、调整，以应对各种挑战，实现共同演进。这个大的系统包括美国的同盟体系、东盟的大国平衡战略体系，中国的人类命运共同体体系，等等。如果各方在该复杂适应系统里协调的好，则出现正向的共同演进，反之亦然。中国-东盟命运共同体是该复杂适应系统的一部分，是几大体系或者子系统相互适应磨合的结果。中国的人类命运共同体建设是基于地区，覆盖全球的。从2012年到2016年，中国提出多个地区性的命运共同体的倡议。(19)包括2012年6月在上合组织北京峰会上提出上合组织命运共同体，2013年3月在坦桑尼亚提出中非命运共同体，2013年10月在印尼提出中国-东盟命运共同体，2014年3月在布鲁塞尔提出中欧命运共同体，2014年4月在博鳌亚洲论坛提出亚洲命运共同体，2014年6月中阿合作论坛上提出中阿命运共同体，2014年7月在巴西提出中拉命运共同体，2014年11月中央外事工作会上提出周边命运共同体，2016年3月澜湄合作首次领导人会议上提出澜湄命运共同体。从中国方面看，中国-东盟命运共同体是中国在东南亚地区的人类命运共同体建设。东盟共同体是地区性的，在成员上仅限于东南亚国家。但东盟在后冷战时代发展出了以其为核心的“东盟加”结构，与全球主要战略力量建立制度性的合作关系，比如通过多个“10+1”合作，与中、美、日、韩、印度、澳新、俄罗斯建立了制度性合作；通过东盟加中日韩合作建立了东亚地区合作机制，通过东亚峰会将中、日、韩、澳、新、印、美、俄等拉入东亚合作平台，从而形成东盟与大国合作并且制衡大国的地区架构。从东盟方面看，中国-东盟命运共同体是其“东盟加”结构的一个主要支柱。因此，中国-东盟命运共同体就是两大战略体系的耦合，是各自战略体系中的一环，加固了各自在大系统内的地位，相互促进、相互制约、相互平衡，必然对中国推进的其他命运共同体，东盟加结构中的其他支柱，以及中美战略关系等产生影响。

(三)中国与东盟创造性地解决了不对称合作的难题

中国和东盟是如何克服内部合作困境，形成长期合作呢？中国与东盟的合作具有典型的不对称性：中国是超大规模国家，东盟则是一个是以多样性著称的地区；中国是实力仅次于美国的全球第二大经济体，东盟是由中小国家构成的区域合作组织；中国具有中央-部委-地方管理结构的运作模式，东盟则分为组织行为和国家行为，组织行为要得到国家层面的认可。同时，中国与东盟合作还受到南海争端问题的制约，中国实力明显强于对方，“时间在中国一方”。以上的不对称性容易使东盟国家产生合作的疑虑，如担心合作不对等、在经济上依赖、在安全上受损等，难以形成共识并落实为行动。对此，双方逐渐形成一套合作的办法，如领导人引领，政府主导等。第一，领导人引领，显示推进合作的决心，超越分歧和意识形态因素，制定长远合作的规划和安排。自1997年底东亚合作系列领导人会议机制建立以后，中国领导人从未缺席，并且通过召开纪念峰会、特别峰会，博鳌论坛、“一带一路”国际合作高峰论坛、进博会等机会，不断邀请东盟领导人来华参会，其见面频率要高于其他大国。第二，国家在国际合作中的地位和作用毋庸置疑，合作需要政府间推动，形成制度化的长期安排、务实协商。中国大部分部委都与东盟建立了合作机制。在此过程中，双方发展出注重共同利益、互惠互利、合作共赢、义利统一、情理交融、休戚与共等交往原则。第三，中国还采取部分让渡合作主导权的方式来消解东盟的合作疑虑。中国加入东盟倡导的地区合作机制，尊重东盟方式和东盟在东亚合作中的中心性地位，合作内容尽量按照东盟的框架来开展，如抓住可持续发展的道义制高点，加强互联互通建设等。第四，通过扩大共同利益和管控冲突利益，尽量不让争议和冲突影响其他合作。中国和东南亚国家都认识到自己实力和能力的限度，避免采取过度刺激的行为，(20)周士新.中国与东南亚国家外交关系70年：经验、反思及展望[J ].南洋问题研究，2020，(1).在过去30年合作，尤其是在2012到2016年间的南海问题升温的阶段，双方能将安全冲突和经济合作分开，比较克制，不触及底线，不让安全问题影响经济发展问题。

(四)中国与东盟的制度化合作促进了地区的整体演进

中国和东盟的合作对外受中美、中日战略博弈等矛盾的制约。进入21世纪以来，中国和东盟的制度化合作在本地区形成传播和复制效应，各大国纷纷效仿中国做法与东盟建立战略伙伴关系、洽商FTA、加入东南亚友好合作条约，加入东亚合作平台等。比如，日本、美国、中国、韩国等均建立了邀请东盟国家领导人一起到本国参加特别峰会的惯例。2011年美国和俄罗斯加入东亚峰会。这是因为，中国和东盟的合作多数是放在“10+1”“10+3”“东亚峰会”等框架内，中国与东盟的合作模式可以在东盟与其他大国的关系中复制应用，形成一种相互适应学习、并行不悖的局面。这一方面能满足东盟大国平衡的需求，另一方面也能满足其他大国介入东亚合作的需求。也就是说，在大国竞争相互刺激的动力下，中国-东盟的制度化合作加强了东盟与各大国的制度连接性，东盟成为制度化合作的汇集点，加强了东盟在本地区的中心性地位，促进了地区系统的制度化合作，缓解传统的大国权力竞争的战略压力，形成各方共同演进局面。最近，东盟于2019年提出《东盟印太展望》，作为平衡大国并与大国进行新一轮制度性合作的动力。其背景是，美国、日本、澳大利亚、印度等提出印太战略，除了针对中国的“一带一路”和中国-东盟命运共同体建设之外，也削弱了东盟作为印太中心区以及其在现有东亚地区合作机制中的中心性地位。《展望》是对大国战略举措的积极回应及对东盟中心性的主动捍卫。(21)刘阿明.东盟对美国印太战略的认知与反应[J].南洋问题研究，2020，(2).《东盟印太展望》强调包容性、可持续发展、互联互通，希望美日印澳继续在其主导的“东盟加”结构内加强对东盟的投入，同时激励中国进一步加强在东盟的投入，这也就为中国-东盟命运共同体加注了新动力。

四、中国-东盟命运共同体面临的系统性制约

中国-东盟命运共同体建设堪称第三个奇迹，加强了中国与东盟的连接性，史无前例、规模巨大、影响深远，也在一定程度上改变和优化了地区系统的互动。这种合作展现出巨大的发展潜力，并不容易被打破，但也有限度和边界，不可能无限升级。因此，有必要进一步揭示中国与东盟命运共同体建设的限度，维护其可持续发展。中国-东盟命运共同体是在后冷战时代的地区系统内成长起来的，仍然受制于系统性因素的影响。

(一)中美战略博弈加剧中国-东盟命运共同体建设的体系压力。

中国-东盟命运共同体建设得益于较为平衡稳定的地区形势，以及东盟能够在东盟加地区结构中发挥中心地位，推进各组东盟+1平衡发展、平行发展，形成一种良性竞合。但是，中美战略博弈的加剧，恶化了地区整体形势，制约中国-东盟共同体建设。中美实力接近使得本地区格局快速演变，接近于两极格局。中美战略博弈成为地区秩序发展的主要矛盾，有可能打破东盟加地区结构的平衡,制约中国-东盟命运共同体建设优化地区系统的作用。主要表现为：

1.中美纷纷争取东盟国家的支持，在双边层面迫使一些关键国家面临选边站的抉择，加大东盟内部矛盾。(22)ISEAS-Yusof Ishak Institute.The State of Southeast Aisa:2020[EB/OL].https://www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/pdfs/TheStateofSEASurveyReport_2020.pdf.敌人的朋友是敌人。在零和博弈状态下，有些东盟国家加强对华关系就意味着反对美国，中国-东盟命运共同体建设也被美国视为支持中国反对美国的标识。

2.美国介入南海问题，炒作湄公河水问题，加剧本地区的多重安全困境，使得南海问题和湄公河水问题成为中国-东盟命运共同体建设的痼疾，双边关系难以取得真正突破。

3.中美贸易战加剧双方贸易脱钩，全球产业链断链的风险，也在本地区造成两个市场、两种体系、两种供应链对立的风险。同时，美国担心中国在东南亚的人工智能和数字经济等占据先机，压制东盟国家禁止购买华为的5G产品，并出台蓝点网络计划(Blue Dot Network)等予以制衡和替代。

4.美国奥巴马政府和特朗普政府先后发起亚太战略再平衡和印太战略，中国则主导“一带一路”进程，削弱了东盟在地区合作中的中心地位和“东盟”结构。

(二)中国-东盟关系中的结构性矛盾制约中国东盟命运共同体建设。

冷战结束至今，中国逐渐发展出“亲诚惠容”的周边外交政策及共建命运共同体的外交倡议以主动塑造和经营东南亚，促进了彼此间互动范围的扩大及相互依赖的加深。然而，高下相召，升降相因。中国经营东南亚的历程是进阶之路，同时也是入困之行。中国与东南亚的系统性困局逐渐显现，日益激烈的博弈、动荡和冲突，造成风险和矛盾系统性升级，抵消合作效应。系统性困局是指中国与东南亚国家之间存在的新老问题不再是单个存在，各自发挥作用，而是相互连接联动，或此起彼伏，或同时爆发，是系统性的长期风险。经济社会方面，湄公河水问题、债务陷阱、劳工问题、环境破坏、腐败现象及社会公平公正等问题的争议也越来越多，并在内外势力的干扰操弄下被安全化，成为安全问题。政治安全方面，南海问题也不再只是中国与菲律宾、越南等领土声索国之间的主权争端，而是随着地区格局的变化而沦为大国博弈、海洋经济开发权及地区规则制定权竞争的主要领域，更成为国家之间争夺国际话语权、抢占道义制高点、建构国家形象的主要战场。政治风险、环境社会风险等又对中国对外投资及双边经济合作关系构成了重大挑战，如缅甸密松水电站等问题。2020年上半年，美国同时在湄公河水资源问题和南海问题上兴风作浪，加剧中国在东南亚的陆海联动困境，从亚太安全问题演变为印太安全问题。中国在东南亚地区的主动塑造在取得显著成效的同时却也面临诸多挑战，其经济矛盾、安全矛盾及社会矛盾显著增强，制约中国-东盟命运共同体建设。

(三)中国仍需加强与东盟不对称合作的智慧和技巧。

如上所述，中国与东盟合作除了需要克服外部环境制约之外，还得克服不对称合作的难题。近年来，东盟国家也出现对华合作意愿有所降低，行动迟缓，效果变差等一系列现象，出现“合作疲劳”的症状。这是因为：

1.关于合作主导权问题。过去，在东亚合作框架下，中国通过尊重东盟中中心地位，即让渡一定主导权的方式，以打消东盟国家的疑虑，引导合作。但是近年来，中国在对东盟合作方面越来越积极主动，不断打出各种倡议、措施和项目，令东盟国家应接不暇，担心中国早晚掌握合作主导权，导致东盟国家失去平等地位。因此，中国越积极，有的东盟国家就会越消极，在中美战略背景下就更加小心谨慎。

2.关于合作的相对利益和核心利益问题。中国政府在与东盟展开10+1合作时，采取了让利，多予少取的原则，因而在中国-东盟自贸区谈判方面取得快速进展。但是政策原则与市场行为不同，中国在产业链分工、在投资贸易、在市场规模和活动方面均占有优势，东盟国家越来越担心相对收益降低。尤其是在南海问题如南海各方行为准则谈判问题上，因为涉及国家主权问题，中国不可能让步。

3.为了合作而合作。中国一些部委和地方为了撑起一些合作机制，为了每年都有新倡议、新进展、新成果，不断推出各项合作计划，有的不切实际，有的不符合东盟国家的需求，成为中国一厢情愿的合作，造成为了合作而合作的问题，欲速而不达。

4.合作的智慧和技巧问题。东盟是个松散的整体，东盟国家则是多样性和差异性极强，既需要对东盟的整体合作策略，又需要以双边为基础实施“一国一策”。中国还需要在合作的心态、机制、内容、手段和落实等方面，加强国内外的协调，不能把在中国国内的做法转移到东盟国家。另外，国家间的关系既有合作也有竞争，不能迷信合作能解决一切问题。

(四)中国-东盟命运共同体仍有发展空间。

中国与东盟合作历经30年，确实带来了地区和平与繁荣，具有惯性、生命力和可持续性，但也存在上述体系性、结构性和策略性的制约。但是，双方都有进一步增进合作的意愿，中国将中国-东盟命运共同体作为人类命运共同体建设的高地和样板。东盟通过中国-东盟共同体维护其在地区架构内制度化合作的中心性地位。当下，亚太与印太逐渐成为一个新的地区复杂适应系统，东盟只有不断加强与中国的制度化合作，才能刺激其他大国加强与东盟的制度化合作，形成围绕东盟的你追我赶的态势。除非中国放弃当前的外交战略，或“东盟加”结构崩溃，否则中国-东盟命运共同体构建不会中断。以新型冠状病毒性肺炎疫情为例，2020年2月20日，中国与东盟的外长齐聚老挝万象，召开了中国-东盟关于新冠病毒性肺炎问题的特别会议，发表了《中国-东盟关于新冠肺炎问题特别外长会联合声明》，表明了中国和东盟合力治理新冠肺炎疫情的坚定信心。这也是疫情暴发以后，中国和周边国家之间围绕疫情防控和卫生合作治理为主题召开的第一场多边国际会议。正如中国驻东盟大使邓锡军在接受媒体采访时所说，本次会议彰显了双方患难与共的邻里情谊和手足情深，也为全球应对疫情合作树立了标杆。很明显，这次峰会是复制了2003年中国与东盟在非典疫情暴发后召开特别峰会的做法，说明制度性合作可复制可延续的功能。一周后的2月27日，第十二次东盟与中日韩(10+3)大使级会议在雅加达东盟秘书处举行，各方呼吁“10+3”机制应进一步提升公共卫生合作水平，为共同防控疫情传播发挥更大作用。为什么中国和东盟之间虽然医疗卫生发展水平各有差异，但依然能够迅速且合力做出反应？双方的卫生合作究竟是“一时兴起”还是“一以贯之”？17年前“非典”肆虐时，中国与东盟也是第一时间迅速做出反应，并召开了领导人特别会议。历史和现实证明，中国和东盟双方通过长期稳定的卫生合作破除了发展水平差异给合作治理带来的困境，这一长期性和应急性兼具的卫生合作模式给地区和国际卫生合作提供了范例。这也说明，新冠肺炎疫情的确对地区合作与全球化进程带来巨大冲击，但是中国和东盟以往形成的制度化合作能够减缓冲击、续接合作。

五、中国-东盟共同体建设的黄金法则是“通而不统”

中国-东盟命运共同体建设面临系统性的制约和风险，未来发展方向是“通而不统”，即以“通”(互联互通)而不是以“统”(一体化或结盟)为目标，追求全方位、多层次、多领域、高质量的制度化合作，加强彼此之间以及在更大的系统范围内的互联互通，而不是以走一体化的道路或者以结盟为目标。这是因为，双方制度性合作有非常好的基础与巨大的发展潜力以及创造性的空间。在地区复杂的战略博弈中，中国与东盟在不对称互动中寻求平等合作和动态平衡，合作有限度和边界，不可能无限升级去追求统合。如果突破通的限度，以统为目标，追求两个共同体的合一或结盟，则突破上限，打破游戏规则，合作的成本将大于收益，甚至是破局。因此，“通”是中国-东盟命运共同体最好的发展路径。中国-东盟命运共同体建设应注意遵守以下原则：

第一，认识到后冷战时代的地区复杂系统是造就中国与东盟合作的大环境和基本条件，国际体系和地区架构不断演变，力量对比发生变化，战略博弈复杂依旧，但在复杂适应系统中相互学习和共同探索的中国和东盟逐渐将制度合作常态化，制度本身亦不断扩展和深化。在系统的整体互动中尊重并突出东盟，保持谦虚审慎，不能过于自信。要注意东盟及其成员与美日等其他大国战略关系的协调，保持开放性，相互学习适应。

第二，特别注重中国与东盟制度化合作发展的渐进性，平等性、简洁性、均衡性、平等性、引导性，避免操之过急，过于繁琐而造成多方不适应。同时，要注意到“五通”的均衡化发展问题，改善双方经济合作好于社会合作和安全合作的局面。双方在社会文化合作领域中还缺少类似政治、安全和经济领域的纲领性文件，应加紧制定，以加强民心相通和民心基础。中国和东盟要在疫情防控、恐怖主义、环境保护等治理问题上树立更加强烈的共同命运意识，建立更加顺畅有效的政策沟通协调机制。

第三，建立一个政府主导，多利益相关方发挥创造性作用的共同体。中国-东盟命运共同体建设不可能实现“去国家中心化”，但更加多元的推进力量可以加强双方关系的网络适应性、自我组织能力和功能性。

第四，提供力所能及的公共产品。人类命运共同体所蕴含的“共享未来”理念表明，互联互通旨在创造超越单一国家边界、跨越不同世代、超越不同人群的福利。所以，要大力推动互联互通在地区、次区域、双边等层面的制度化合作，把公路、铁路、通信等联通网络建立起来，并确保基础设施建设在环境、社会、经济等方面的可持续。

第五，重视警示信号，开放对待各种怀疑的声音，有效管理冲突。中国和东盟双方目前的猜疑加大，中国-东盟命运共同体成为东盟在中美战略博弈中谋求利益的战略工具。(23)翟崑.东盟：在大国博弈夹缝中提升“抵御力”[J].世界知识，2019，(24).双方应尽快完成COC谈判，在新安全观基础上构建安全共同体。

中国-东盟命运共同体建设需要长远目光，审慎态度，系统性的战略思维，以及具有舒适度的策略。中国-东盟命运共同体建设是各大国围绕东盟的制度性竞争与合作，如果这种局面能够继续维持，则有助于形成各方参与，共同优化地区系统的态势。进而言之，东南亚地区深受印度文明、中华文明、伊斯兰文明和西方文明“四波浪潮”的影响，形成了独特的吸纳融合方式和强大的适应、利用能力。(24)马凯硕，孙合记.东盟奇迹[M].翟崑，王丽娜，等,译.北京：北京大学出版社，2017：2～38.由此可见，古往今来，本地区的演进是多种浪潮混合而成，是共同适应演进的复合浪潮。中国-东盟命运共同体建设是后冷战时代本地区新一波复合浪潮的重要组成部分，可称“第三个奇迹”。