新形势下高校预算绩效管理探讨

（上海市教育委员会财务处，上海200003）

一、引言

党的十九大报告明确提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。为解决预算绩效管理存在的突出问题，2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出“力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。”

高校是全面实施预算绩效管理工作的重要载体。目前，高校经费使用存在重预算、轻绩效等问题，全面实施预算绩效管理，可以加快构建科学规范的高校预算拨款机制，增强其可操作性、指导性，将绩效管理理念逐渐融入预算编制、执行和监督的全过程，提高财政资金使用效益，推进高校“双一流”建设。

二、文献综述

学者们一般运用委托代理理论、公共选择理论和新公共管理理论进行预算绩效管理研究。

（一）委托代理理论

委托代理理论最早由美国学者Berle和Means 于20世纪30年代提出。Ross（1973）将委托代理理论的概念从企业扩展到其他组织，形成一般化的理论。委托代理理论认为，委托人将某项工作委托给代理人，但委托人和代理人的目标并不一致，委托人追求的是财富最大化，而代理人追求的却是收入、消费和闲暇时间等利己目标，有时甚至罔顾委托人利益。委托人和代理人之间的信息不对称是产生代理问题的主要原因。委托代理理论主要研究在利益冲突和信息不对称的情况下，如何设计激励机制，促使代理人按照委托人的目标努力工作。委托代理问题在社会中普遍存在，如企业股东与职业经理人、原（被）告与律师、社会公众与政府等，财政预算管理是委托代理理论应用的一个主要方向。

（二）公共选择理论

公共选择理论又称新政治经济学，是一门介于经济学和政治学之间的交叉学科，是20世纪40年代在西方经济学界逐步产生和发展起来的新理论。

公共选择理论以完全理性为基础，认为政治决策的参与者同私人经济的个人一样，都是理性选择的经济人，个人做经济决策和政治决策时的反应相同，都是通过自己所拥有的资源进行整合，以最小成本获得最大利益。公共选择理论通过解释个人的偏好与政府公共选择的关系，以微观经济学的基本假设（尤其是理性人假设）、原理和方法作为分析工具，来研究政府行为。

（三）新公共管理理论

新公共管理理论起源于20世纪80年代的英国，主张融合西方经济学、工商管理学、政治学和社会学的理论和研究方法来指导公共部门管理，以寻求建立健全高效率、高质量、低成本、应变力强的责任机制。新公共管理理论强调政府是以人为本的服务提供者，要加强绩效控制，重视提升政府公共服务的效率和质量，强调政府的责任和绩效。

新公共管理理论在西方经济学领域的相关理论著作纷繁多样，学者们对新公共管理的内涵进行了不同的界定。Hood（1991）强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，建议引入市场机制以改善公共管理。Barzelay（1992）通过分析突破官僚制的必要性和紧迫性，提出公共管理应重视服务质量和顾客满意度，从而建立科学、高效的政府体制。

近年来，我国学术界对高校预算绩效管理展开了深入研究。葛洪朋等（2014）认为，高校预算绩效管理应以战略目标为引领，通过对战略目标和指标进行分解，为之配备相应的资源。曹富兰和骆艳（2016）从编制预算绩效、设计预算绩效指标、建设信息系统、开展绩效考评、结果应用等方面探索高校预算绩效制度改革的方法和途径。唐大鹏和吴佳美（2019）从高校预算编制环节、预算执行环节、绩效评价环节出发，构建适应高校预算绩效管理的内部控制体系。夏丹（2020）围绕高校的基本职能，运用关键绩效指标法（KPI）设计高校评价指标，运用层次分析法（AHP）构建高校预算绩效评价模型。

三、加强高校预算绩效管理的意义

加强预算绩效管理，可以强化预算绩效管理的结果导向，促进高校科学合理配置资源，提高有限财政资金的使用效率。近年来，受减税降费政策和中美贸易摩擦等因素的多重影响，特别是今年受新冠肺炎疫情影响，国家财政收入压力进一步加大，财力难有增量。同时，各行业各领域对财政资金的需求保持旺盛，预算安排“紧平衡”的特征将会持续并进一步加剧，财政收支矛盾突出。高校为深入贯彻党的十九大精神和全国教育大会精神，全面深化教育领域综合改革，保障各项改革任务如期完成，必须有充足的资金作为保障。因此，在财政压力不断增大、教育改革力度不断向前推进的新形势下，高校应当主动结合新形势和政策的变化，进一步加强预算绩效管理的科学化水平，有效缓解财政收支紧张的矛盾，提高财政资金使用效益。

加强预算绩效管理，可以促使高校从重分配、重预算向重管理、重绩效转变，强化高校的支出责任意识，提高财政资金使用效益，优化资源配置，也有利于高校充分发挥自主权，提高管理效率，完善高校治理体系，提升高等教育公共产品服务质量，办让人民满意的教育。

四、高校预算绩效管理的现状

（一）基本情况

为了解预算绩效管理在上海市属高校的实施情况，笔者向上海市30所地方公办高校发放30 份调查问卷，回收有效调查问卷29 份。

上海市30所地方公办高校中，共有本科院校23所，高职高专院校7所，学生总数约35万。目前，财政资金仍然是高校建设和发展的重要财力保障和支撑，根据2018年部门决算信息公开数据①上海市人民政府网（http://www.shanghai.gov.cn）。，在上海30所地方公办高校的经费总收入中，财政拨款收入约占70%。其中，2所高校财政拨款收入占学校经费总收入的25%～50%，17所占比在50%（含）～75%，11所占比在75%（含）以上。

调查问卷统计结果显示，68.97%的高校已有专门的预算绩效管理制度或者涵盖绩效管理的预算管理制度，31.03%的高校暂无预算绩效管理相关制度；82.76%的高校较重视预算绩效管理工作，17.24%的高校不够重视，对预算绩效管理工作的执行情况很少过问；组织协调方面，89.66%的高校预算绩效管理工作由财务处牵头，10.34%的高校由其他部门牵头；信息化建设方面，仅有13.79%的高校建设了专门的预算绩效管理信息系统。高校预算绩效管理工作实施情况调查统计如图1所示。

图1 高校预算绩效管理工作实施情况调查统计图

（二）存在的主要问题

目前，部分上海市属高校存在预算绩效管理效率低下、财政资金使用效益不显著等现象，给高校管理带来了挑战与压力，也制约了高校的事业发展和改革。调查结果表明，高校预算绩效管理工作存在的主要问题如下：

1.规划导向不足，未形成充分的预算绩效责任约束

近几年，随着财政改革发展的要求，高校在部门预算编制中按要求设置了绩效指标及目标值，但预算编制中项目部门填报的随意性比较大，指标填报过于笼统，与学校战略发展方向的契合度较低，在实际操作中也没有严格执行。各高校尚未牢固树立正确的绩效理念，仍然在一定程度上存在重分配、轻管理，重预算、轻绩效的思想。高校使用经费时通常认为只要经费执行完毕，报销时不违背财经纪律，就是很好地完成了项目，对经费的使用效益关注不够，导致经费盲目投入。

2.职责划分不明晰，未形成明确的预算绩效管理分工

高校预算绩效管理机制不畅，分工不明确，导致沟通协调成本增加，致使预算绩效管理工作面临较大挑战。预算绩效管理改革实施以来，财务部门直接成为预算绩效管理的牵头部门或责任部门，如上海地方公办高校的预算绩效管理工作大多由财务部门牵头（见图1）。在预算绩效管理实际工作中，业务管理部门的作用非常关键，预算绩效管理工作离不开业务管理部门的配合和支持。然而，业务管理部门往往认为预算绩效管理主要是财务部门的工作，填报绩效目标以及开展绩效自评价时经常以不懂财务为借口进行推诿，导致工作效率低下。

3.目标设立不合理，未形成有效的预算绩效评价方式

本次调研结果中，90%的受调研者认为现有的预算绩效指标体系不够完善，高校预算绩效目标设定不合理，虽设定了预算绩效目标，但对项目的经济和社会效益的考核意义不大。部分预算绩效评价指标的选取不够细化、可操作性差，在设计上，资金使用情况等可量化的财务评价指标效用被放大，往往简单地根据预算执行率来判断经费的使用效益，没有考虑与高校战略目标和发展规划密切相关的非财务指标的应用，缺少一套科学、实践性强的评价指标。

4.过程监管不到位，未形成有效的预算绩效约束

高校预算管理和绩效管理的分离导致部分高校的预算决策到目前为止尚未实现以绩效目标为导向，对预算绩效的过程监管不到位。

编制预算时，虽然近年来零基预算开始逐步推行，但由于零基预算要做大量基础工作，而且高校仍存在多争取经费的思想，部分高校依旧延续传统的增量预算编制方式，即“基数加增长”来编制预算，没有统筹考虑外部环境的变化、高校的战略发展规划和实际情况，因此编制的预算无法从根源上防止资金使用低效和无效，造成资源浪费。执行预算时，高校普遍未采取有效的监控制度，注重资金使用而忽视绩效管理。部分高校对项目的跟踪监控力度不够，只抓预算执行而对项目的进展不管不问，项目执行计划性不足，有时预算执行偏离了预先轨道，却得不到及时调整。调整预算时，只调整预算未调整项目的绩效指标，从而影响后期的预算绩效评价结果。

5.结果使用不足，未形成有效的预算绩效导向机制

部分高校在全过程预算绩效管理工作中未充分利用绩效评价结果，激励约束机制不够健全，绩效评价结果与工作考核脱节，也未作为下一年度预算安排的重要依据，促进预算管理和考核机制的作用尚未充分体现。

五、新形势下高校预算绩效管理的思考

财政部《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》明确指出，应当建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，实现预算绩效管理与预算编制、执行、监督的有机结合，把绩效管理融入预算管理的每一个环节，切实用好每一笔资金。基于这一指导思想，笔者提出如下建议。

（一）加强规划导向

高校不能将全面实施预算绩效管理简单地看作是应对当前财政收支矛盾、弥补预算缺口的权宜之计，而要将其作为推进预算管理改革创新和高校治理现代化的抓手。

高校应高度重视预算绩效管理，并以此为抓手，改进预算管理和资金分配方式，提高资金使用效益，落实“放管服”改革，激发办学活力，促进高校内涵发展，争创特色发展、一流发展。

（二）完善制度建设

高校在相关工作落实过程中要重视建章立制，通过建立健全相关制度，优化与完善方案和实施办法，将绩效管理与预算编制两个环节有效结合起来，进一步明确与预算绩效管理相关的部门和人员的职责和工作内容。高校应树立正确的理念，结合日常管理规章，将有效措施落实在预算绩效管理工作中。

（三）加强组织领导

高校绩效管理决不仅仅是财务部门的工作，应由高校主要负责人负责，财务部门协调，业务部门、项目人员更是预算绩效管理的责任主体。按照谁使用、谁负责的原则，强化预算绩效管理问责约束机制，高校主要负责人对整体绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责。

（四）建立指标体系

高校应逐步建立以定量为主，定量和定性相结合的符合高校战略目标和发展规划的绩效指标体系。指标体系应以高校战略规划为导向，尽量细化量化，注重可行性，并与预算提出的投资额和支出内容相匹配。可根据实际情况，将绩效指标细化为高校战略目标完成指标（人才培养、学科建设、队伍建设、科学研究、社会服务等）、财务管理指标（学校总收入、预算资金到位情况、预算执行率、资金使用规范等）、内部运行质量指标（教育事业体系、基本建设、设备评价）等，全方位衡量项目的投入产出、经济效益、社会效益、管理效益、社会影响力等。针对项目特点，还可设置适合项目个性化的指标。

（五）同步预算与绩效

在预算决策环节，高校应理性决策，以本校事业发展规划和年度工作重点为依据，科学、合理地制定绩效目标，从源头上控制资金低效、无效使用；在预算编制环节，完善绩效指标体系建设，加强预算编制的科学性和准确性，提高预算编制和绩效目标的匹配度；在预算审核环节，加强对绩效目标的审核，重点对绩效目标的完整性、规范性、可行性进行审核，检查产出和效果与预算的匹配度，对于未按要求设定绩效目标或者绩效目标审核未通过的，连同项目预算一并退回业务部门修改完善，直至预算与目标合理匹配并经审核通过；在预算执行环节，除抓预算执行外，应实时监控绩效目标实现程度，发现问题或出现偏差时应及时调整方案，防止资金闲置和资源浪费。

（六）充分利用结果

绩效评价结果可以应用在绩效结果问责、预算资金配置、绩效工资分配方案等方面，帮助改进高校事业管理效果。

高校应逐步建立绩效问责机制，对浪费财政资金，项目实施绩效低下或者无效的，对项目责任人进行追责；属于重大项目的，应对重大项目负责人实行终身追责。

高校应建立完善绩效报告以及整改情况与预算安排有机结合机制，对绩效评价结果较好的项目，预算安排时给予支持和激励；对绩效评价中发现问题较多、达不到绩效目标或评价结果较差的项目，根据情况调减项目预算。

高校应将预算绩效管理工作考核结果纳入工作目标考核范畴，作为评价部门或者个人工作的重要依据，与绩效工资分配方案挂钩。

（七）推进信息公开

加强预算绩效信息公开制度建设，完善绩效信息公开机制，逐步扩大政策法规、绩效目标、指标体系、绩效报告、评价结果等预算绩效管理信息的公开范围，回应社会关切，接受社会监督。

五、结论

实施全面预算绩效管理是政府治理方式的深刻改革，是提高国家治理能力和实现国家治理现代化的重要举措，高校在新的形势和挑战下，应结合自身发展情况，全面建设和完善预算绩效管理体系，将提高资金使用效益落到实处，以促进高校事业发展。