国际有效最低税：全球反税基侵蚀提案（一）

【德】约阿希姆·恩利施 约翰内斯·贝克尔 著 刘奇超 任雪丽 译 张春燕 李加晶 校*

一、概论

经济合作与发展组织（以下简称“OECD”）在2019 年2 月13 日的公众咨询文件①OECD/G20, BEPS Project Public Consultation Document – Addressing the Tax Challenges of the Digitalisation of the Economy, 13 February-6 March 2019 (OECD 2019), Primary Sources IBFD.中概述了若干提案，以解决经济数字化带来的税收挑战。该文件提出了一项“双支柱”提案。其中，“第一支柱”提案侧重于征税权的分配，②关于作者对回应经济数字化征税权如何重新分配的问题，详见J. Becker & J. Englisch, Taxing Where Value Is Created: What’s ‘User Involvement’ Got to Do with It? 47 Intertax 2, pp. 161-171 (2019)；J. Becker, J. Englisch & D. Schanz, Re-Allocation of Taxing Rights for Big Data Business Models, Working Paper (2019), https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3289036.中文译稿可见：约翰内斯·贝克尔,约阿希姆·恩利施.在价值创造地征税：“用户参与”与它有什么关系？[J].刘奇超,等译,海关与经贸研究,2019(4)；约翰内斯·贝克尔,约阿希姆·恩利施,黛博拉·尚茨.如何(不)对数据进行征税[J].刘奇超,等译,海关与经贸研究,2020(1).“第二支柱”侧重于处理“尚未解决的BEPS 问题”。后者包括对跨国公司的利润征收有效最低税（以下简称“最低税”）的具体提案，即所谓的“全球反税基侵蚀提案” (global anti-base erosion proposal, 以下简称“GLOBE”)。经BEPS包容性框架同意，该提案已在2019 年5 月31 日公布的《旨在制定应对经济数字化带来税收挑战的共识解决方案》工作计划中进一步得到明确。③OECD，OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS - Programme of Work to Develop a Consensus Solution to the Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy (OECD 2019). Accessible online at http://www.oecd.org/tax/beps/programme-of-work-to-develop-a-consensus-solution-to-the-taxchallenges-arising-from-the-digitalisation-of-the-economy.pdf.

GLOBE 提案由两部分组成。一是所得纳入规则（income inclusion rule，以下简称‘IIR’），即允许各国对本国企业的外国所得征税，前提是该笔所得的在外国的实际税负低于一定的最低门槛。二是征税不足支付规则（undertaxed payment rule，以下简称‘UPR’），该规则规定，只要对相关利润的征税低于一定水平时，则主权国有权对外国公司在本国的关联公司向其海外关联方的对外支付征税。

最低税旨在有效地降低跨国公司利用某些国家低有效税率（low effective tax rates）的能力。有充分的证据显示，跨国公司通过转让定价④例如，参见CristeaA.D. Nguyen， Transfer pricing by multinational firms: New evidence from foreign firm ownerships，8 American Economic Journal: Economic Policy 3: pp.170-202(2016)；R. Davies & J. Martin,M. Parenti, F. Toubal，Knocking on tax haven's door: multinational firms and transfer pricing,100 Review of Economics and Statistics (1),pp.120-134(2018).、融资计划⑤例如，参见H. Huizinga, L. Laeven & G. Nicodeme, Capital structure and international debt shifting, 88 Journal of Financial Economics 1,pp.80-118 (2008).或通过转移知识产权（以下简称“IP”）⑥例如，参见R. Griffith, H. Miller & M. O'Connell, Ownership of intellectual property and corporate taxation,112 Journal of Public Economics C, pp. 12-23 (2014).和风险⑦参见J. Becker, N. Johannesen & N. Riedel,Taxation and the Allocation of Risk inside the Multinational Firm,CESifo Working Paper No.7033(2018).等方式，将利润转移⑧Overesch/Heckemeyer(2017)提供了27项利润转移研究的目标研究，其报告了子公司利润相对于-0.8税率的半弹性。也就是说，税率每增加10个百分点，子公司报告中的利润就会减少8%。Beer等人（2018）对37项利润转移研究进行了另一项目标研究，发现半弹性为-1，近年来甚至接近-1.5。J.H.Heckemeyer & M. Overesch, Multinationals’ Profit Response to Tax Differentials: Effect Size and Shifting Channels ,50 Canadian Journal of Economics 4,pp.965-994 (2017).S.Beer,R.De Mooij & L.Liu,International corporate tax avoidance: A review of the channels, Magnitudes, and Blind Spots, IMF Working Paper No.18/168 (2018).到低税管辖区和避税天堂。而近期研究表明，尽管各国为反BEPS 现象采取了持续的措施，但公司还是能够将巨额资金转移到低税管辖区和避税天堂。⑨在实施BEPS成果之前对BEPS的实证文献进行的调查综述,参见D.Dharmapala, What Do We Know about Base Erosion and Profit Shifting? A Review of the Empirical Literature,35 Fiscal Studies 4，pp.421-448(2014)；以及N. Riedel,Quantifying International Tax Avoidance: A Review of the Academic Literature, 69 Review of Economics / Jahrbuch für Wirtschaftswissenschaften 2, pp. 169-181 (2018).Gravelle(2015)发现，避税天堂给美国造成了相当于0.6%的GDP 收入的损失。⑩J.GravelleJ，Tax Havens:International Tax Avoidance and Evasion.CRS Report for Congress. Washington DC:Congressional Research Service(2015).Bruner 等人(2018)基于对美国国民账户数据的估算得出，如果没有利润转移，美国GDP将增长1.5%，美国营运盈余（operating surplus）将增长3.5%。⑪⑪Bruner等人（2018）使用反事实公式将总体利润分配给国内和国外地点（假设这代表没有利润转移的情况）。参见J. Bruner, Jennifer, D.G. Rassier & K.J. Ruhl, Multinational Profit Shifting and Measures throughout Economic Accounts,NBER Working paper 24915(2018).⑫Torslov等人（2018）使用了与Bruner等人(2018)类似的方法。参见T.Torslov, L.Wier & G.Zucman,The Missing Profits of Nations,NBER Working Paper 24701(2018).⑬Crivelli等人（2016）对100多个国家的汇总数据也有着类似关注。他们计算出，由于利润转移，发达国家的税收损失约占GDP的1%，而发展中国家的税收损失约为其GDP的1.3%（由于这些国家的税率较低，税收损失几乎占所有税收的10%）。参见E. Crivelli,R.de Mooij & M. Keen,Base Erosion, Profit Shifting and Developing Countries,72 FinanzArchiv: Public Finance Analysis 3,pp.268-301(2016).Torslov 等人（2018）测算出避税天堂的超额利润为6000 亿美元。⑫⑪Bruner等人（2018）使用反事实公式将总体利润分配给国内和国外地点（假设这代表没有利润转移的情况）。参见J. Bruner, Jennifer, D.G. Rassier & K.J. Ruhl, Multinational Profit Shifting and Measures throughout Economic Accounts,NBER Working paper 24915(2018).⑫Torslov等人（2018）使用了与Bruner等人(2018)类似的方法。参见T.Torslov, L.Wier & G.Zucman,The Missing Profits of Nations,NBER Working Paper 24701(2018).⑬Crivelli等人（2016）对100多个国家的汇总数据也有着类似关注。他们计算出，由于利润转移，发达国家的税收损失约占GDP的1%，而发展中国家的税收损失约为其GDP的1.3%（由于这些国家的税率较低，税收损失几乎占所有税收的10%）。参见E. Crivelli,R.de Mooij & M. Keen,Base Erosion, Profit Shifting and Developing Countries,72 FinanzArchiv: Public Finance Analysis 3,pp.268-301(2016).据他们估计，利润转移的主要输家是欧洲的非避税天堂国家和发展中国家，而主要的赢家则是美国所拥有的跨国公司。另外，如果所有国家的税率都与德国相同，那么欧盟的公司税收入将增加20%（这被解释为粗略衡量税收竞争造成的收入损失的一种方法）。⑬⑪Bruner等人（2018）使用反事实公式将总体利润分配给国内和国外地点（假设这代表没有利润转移的情况）。参见J. Bruner, Jennifer, D.G. Rassier & K.J. Ruhl, Multinational Profit Shifting and Measures throughout Economic Accounts,NBER Working paper 24915(2018).⑫Torslov等人（2018）使用了与Bruner等人(2018)类似的方法。参见T.Torslov, L.Wier & G.Zucman,The Missing Profits of Nations,NBER Working Paper 24701(2018).⑬Crivelli等人（2016）对100多个国家的汇总数据也有着类似关注。他们计算出，由于利润转移，发达国家的税收损失约占GDP的1%，而发展中国家的税收损失约为其GDP的1.3%（由于这些国家的税率较低，税收损失几乎占所有税收的10%）。参见E. Crivelli,R.de Mooij & M. Keen,Base Erosion, Profit Shifting and Developing Countries,72 FinanzArchiv: Public Finance Analysis 3,pp.268-301(2016).最后,Alvarez-Martinez 等人(2018)使用一个可计算的一般均衡模型来估算由税基侵蚀与利润转移造成的收入损失,该研究发现，欧盟的收入损失为公司税总收入的7%以上,而美国则损失了公司税总收入的10%以上的收入。⑭⑭M.T.Alvarez-Martinez,S.Barrios, D. d’Andria, M. Gesualdo, G. Nicodème & J. Pycroft,How Large is the Corporate Tax Base Erosion and Profit Shifting? A General Gquilibrium Approach,CESifo Working Paper No.6870(2018). Cobham/Jansky(2018)研究表明，大多数中低收入国家都受到了税基侵蚀和利润转移的影响。参见Alex Cobham & Petr Jansky, Global Distribution of Revenue Loss from Corporate Tax Avoidance: Re-estimation and Country Results, 30 Journal of International Development 2, pp.206-32 (2018).⑮参见2006年11月28日《关于增值税共同制度的2006/112/EC号议会指令》的第97条和第99条，OJ L'347（2006），主要资料来源IBFD；并参见R. Kanbur & M. Keen, Jeux sans Frontières: Tax Competition and Tax Coordination when Countries Differ in Size, 83 American Economic Review 4, pp. 877-892 (1993).M. Hvidt & S.B. Nielsen, Non-cooperative vs. Minimum-rate Commodity Taxation, 2 German Economic Review 4, pp. 315-326 (2001).⑯ A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition-Empirical Effects ofthe Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper (2016);W.Boning, J.Slemrod & R.Ullman, Norderfriedrichskoog!Tax havens, Tax Competition and the Introduction of a Minimum Tax Rate (2018), mimeo.⑰ 《减税和就业法案》(TCJA)于2017年12月22日被美国总统特朗普签署为法律，作为《2018财年预算同时决议的标题二和标题五规定进行和解的法案》。⑱ Commission of the European Communities, Report of the Committee of Independent Experts on Company Taxation (1992).⑲ Osterloh/Heinemann(2013)对欧洲议会成员进行了一项调查，让他们对欧盟内部税收协调如此困难的原因有了一些了解。参见Steffen Osterloh & Friedrich Heinemann，The Political Economy of Corporate Tax Harmonization-Why do European Politicians (Dis)like Minimum Tax Rates?, 29 European Journal of Political Economy,pp.18-37(2013).

这些发现强调有必要在OECD 的BEPS 框架内外共同采取措施以防止利润转移,而最低税有可能会发挥核心作用。

到目前为止，还没有对跨国公司利润征收最低税的国际模式。相比之下，目前国际上一致同意的最低税可以在欧盟增值税(VAT)体系中执行，其中标准增值税的最低税率为15%，降低后为5%。⑮⑭M.T.Alvarez-Martinez,S.Barrios, D. d’Andria, M. Gesualdo, G. Nicodème & J. Pycroft,How Large is the Corporate Tax Base Erosion and Profit Shifting? A General Gquilibrium Approach,CESifo Working Paper No.6870(2018). Cobham/Jansky(2018)研究表明，大多数中低收入国家都受到了税基侵蚀和利润转移的影响。参见Alex Cobham & Petr Jansky, Global Distribution of Revenue Loss from Corporate Tax Avoidance: Re-estimation and Country Results, 30 Journal of International Development 2, pp.206-32 (2018).⑮参见2006年11月28日《关于增值税共同制度的2006/112/EC号议会指令》的第97条和第99条，OJ L'347（2006），主要资料来源IBFD；并参见R. Kanbur & M. Keen, Jeux sans Frontières: Tax Competition and Tax Coordination when Countries Differ in Size, 83 American Economic Review 4, pp. 877-892 (1993).M. Hvidt & S.B. Nielsen, Non-cooperative vs. Minimum-rate Commodity Taxation, 2 German Economic Review 4, pp. 315-326 (2001).⑯ A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition-Empirical Effects ofthe Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper (2016);W.Boning, J.Slemrod & R.Ullman, Norderfriedrichskoog!Tax havens, Tax Competition and the Introduction of a Minimum Tax Rate (2018), mimeo.⑰ 《减税和就业法案》(TCJA)于2017年12月22日被美国总统特朗普签署为法律，作为《2018财年预算同时决议的标题二和标题五规定进行和解的法案》。⑱ Commission of the European Communities, Report of the Committee of Independent Experts on Company Taxation (1992).⑲ Osterloh/Heinemann(2013)对欧洲议会成员进行了一项调查，让他们对欧盟内部税收协调如此困难的原因有了一些了解。参见Steffen Osterloh & Friedrich Heinemann，The Political Economy of Corporate Tax Harmonization-Why do European Politicians (Dis)like Minimum Tax Rates?, 29 European Journal of Political Economy,pp.18-37(2013).欧盟增值税制度与公司税制度的一个重要区别在于欧盟在内部统一了增值税税基。在公司税方面，一些国家在国家层面以下的地方政府管辖区内规定了最低税门槛，例如德国地方营业税(Gewerbesteuer)中的最低征收率。⑯⑭M.T.Alvarez-Martinez,S.Barrios, D. d’Andria, M. Gesualdo, G. Nicodème & J. Pycroft,How Large is the Corporate Tax Base Erosion and Profit Shifting? A General Gquilibrium Approach,CESifo Working Paper No.6870(2018). Cobham/Jansky(2018)研究表明，大多数中低收入国家都受到了税基侵蚀和利润转移的影响。参见Alex Cobham & Petr Jansky, Global Distribution of Revenue Loss from Corporate Tax Avoidance: Re-estimation and Country Results, 30 Journal of International Development 2, pp.206-32 (2018).⑮参见2006年11月28日《关于增值税共同制度的2006/112/EC号议会指令》的第97条和第99条，OJ L'347（2006），主要资料来源IBFD；并参见R. Kanbur & M. Keen, Jeux sans Frontières: Tax Competition and Tax Coordination when Countries Differ in Size, 83 American Economic Review 4, pp. 877-892 (1993).M. Hvidt & S.B. Nielsen, Non-cooperative vs. Minimum-rate Commodity Taxation, 2 German Economic Review 4, pp. 315-326 (2001).⑯ A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition-Empirical Effects ofthe Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper (2016);W.Boning, J.Slemrod & R.Ullman, Norderfriedrichskoog!Tax havens, Tax Competition and the Introduction of a Minimum Tax Rate (2018), mimeo.⑰ 《减税和就业法案》(TCJA)于2017年12月22日被美国总统特朗普签署为法律，作为《2018财年预算同时决议的标题二和标题五规定进行和解的法案》。⑱ Commission of the European Communities, Report of the Committee of Independent Experts on Company Taxation (1992).⑲ Osterloh/Heinemann(2013)对欧洲议会成员进行了一项调查，让他们对欧盟内部税收协调如此困难的原因有了一些了解。参见Steffen Osterloh & Friedrich Heinemann，The Political Economy of Corporate Tax Harmonization-Why do European Politicians (Dis)like Minimum Tax Rates?, 29 European Journal of Political Economy,pp.18-37(2013).在美国，过去有一种公司替代性最低税(已被TCJA⑰⑭M.T.Alvarez-Martinez,S.Barrios, D. d’Andria, M. Gesualdo, G. Nicodème & J. Pycroft,How Large is the Corporate Tax Base Erosion and Profit Shifting? A General Gquilibrium Approach,CESifo Working Paper No.6870(2018). Cobham/Jansky(2018)研究表明，大多数中低收入国家都受到了税基侵蚀和利润转移的影响。参见Alex Cobham & Petr Jansky, Global Distribution of Revenue Loss from Corporate Tax Avoidance: Re-estimation and Country Results, 30 Journal of International Development 2, pp.206-32 (2018).⑮参见2006年11月28日《关于增值税共同制度的2006/112/EC号议会指令》的第97条和第99条，OJ L'347（2006），主要资料来源IBFD；并参见R. Kanbur & M. Keen, Jeux sans Frontières: Tax Competition and Tax Coordination when Countries Differ in Size, 83 American Economic Review 4, pp. 877-892 (1993).M. Hvidt & S.B. Nielsen, Non-cooperative vs. Minimum-rate Commodity Taxation, 2 German Economic Review 4, pp. 315-326 (2001).⑯ A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition-Empirical Effects ofthe Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper (2016);W.Boning, J.Slemrod & R.Ullman, Norderfriedrichskoog!Tax havens, Tax Competition and the Introduction of a Minimum Tax Rate (2018), mimeo.⑰ 《减税和就业法案》(TCJA)于2017年12月22日被美国总统特朗普签署为法律，作为《2018财年预算同时决议的标题二和标题五规定进行和解的法案》。⑱ Commission of the European Communities, Report of the Committee of Independent Experts on Company Taxation (1992).⑲ Osterloh/Heinemann(2013)对欧洲议会成员进行了一项调查，让他们对欧盟内部税收协调如此困难的原因有了一些了解。参见Steffen Osterloh & Friedrich Heinemann，The Political Economy of Corporate Tax Harmonization-Why do European Politicians (Dis)like Minimum Tax Rates?, 29 European Journal of Political Economy,pp.18-37(2013).废除)，但由于它是独立于企业盈利能力而确定的，因此（与本文中的最低税相比）有着不同的设计理念。在国际公司税方面，全球已多次尝试就最低税率进行协调。例如，鲁丁委员会(1992)提议在欧盟内设定最低30%的公司税税率。⑱⑭M.T.Alvarez-Martinez,S.Barrios, D. d’Andria, M. Gesualdo, G. Nicodème & J. Pycroft,How Large is the Corporate Tax Base Erosion and Profit Shifting? A General Gquilibrium Approach,CESifo Working Paper No.6870(2018). Cobham/Jansky(2018)研究表明，大多数中低收入国家都受到了税基侵蚀和利润转移的影响。参见Alex Cobham & Petr Jansky, Global Distribution of Revenue Loss from Corporate Tax Avoidance: Re-estimation and Country Results, 30 Journal of International Development 2, pp.206-32 (2018).⑮参见2006年11月28日《关于增值税共同制度的2006/112/EC号议会指令》的第97条和第99条，OJ L'347（2006），主要资料来源IBFD；并参见R. Kanbur & M. Keen, Jeux sans Frontières: Tax Competition and Tax Coordination when Countries Differ in Size, 83 American Economic Review 4, pp. 877-892 (1993).M. Hvidt & S.B. Nielsen, Non-cooperative vs. Minimum-rate Commodity Taxation, 2 German Economic Review 4, pp. 315-326 (2001).⑯ A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition-Empirical Effects ofthe Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper (2016);W.Boning, J.Slemrod & R.Ullman, Norderfriedrichskoog!Tax havens, Tax Competition and the Introduction of a Minimum Tax Rate (2018), mimeo.⑰ 《减税和就业法案》(TCJA)于2017年12月22日被美国总统特朗普签署为法律，作为《2018财年预算同时决议的标题二和标题五规定进行和解的法案》。⑱ Commission of the European Communities, Report of the Committee of Independent Experts on Company Taxation (1992).⑲ Osterloh/Heinemann(2013)对欧洲议会成员进行了一项调查，让他们对欧盟内部税收协调如此困难的原因有了一些了解。参见Steffen Osterloh & Friedrich Heinemann，The Political Economy of Corporate Tax Harmonization-Why do European Politicians (Dis)like Minimum Tax Rates?, 29 European Journal of Political Economy,pp.18-37(2013).但迄今为止，该协调行动没有成功。⑲⑭M.T.Alvarez-Martinez,S.Barrios, D. d’Andria, M. Gesualdo, G. Nicodème & J. Pycroft,How Large is the Corporate Tax Base Erosion and Profit Shifting? A General Gquilibrium Approach,CESifo Working Paper No.6870(2018). Cobham/Jansky(2018)研究表明，大多数中低收入国家都受到了税基侵蚀和利润转移的影响。参见Alex Cobham & Petr Jansky, Global Distribution of Revenue Loss from Corporate Tax Avoidance: Re-estimation and Country Results, 30 Journal of International Development 2, pp.206-32 (2018).⑮参见2006年11月28日《关于增值税共同制度的2006/112/EC号议会指令》的第97条和第99条，OJ L'347（2006），主要资料来源IBFD；并参见R. Kanbur & M. Keen, Jeux sans Frontières: Tax Competition and Tax Coordination when Countries Differ in Size, 83 American Economic Review 4, pp. 877-892 (1993).M. Hvidt & S.B. Nielsen, Non-cooperative vs. Minimum-rate Commodity Taxation, 2 German Economic Review 4, pp. 315-326 (2001).⑯ A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition-Empirical Effects ofthe Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper (2016);W.Boning, J.Slemrod & R.Ullman, Norderfriedrichskoog!Tax havens, Tax Competition and the Introduction of a Minimum Tax Rate (2018), mimeo.⑰ 《减税和就业法案》(TCJA)于2017年12月22日被美国总统特朗普签署为法律，作为《2018财年预算同时决议的标题二和标题五规定进行和解的法案》。⑱ Commission of the European Communities, Report of the Committee of Independent Experts on Company Taxation (1992).⑲ Osterloh/Heinemann(2013)对欧洲议会成员进行了一项调查，让他们对欧盟内部税收协调如此困难的原因有了一些了解。参见Steffen Osterloh & Friedrich Heinemann，The Political Economy of Corporate Tax Harmonization-Why do European Politicians (Dis)like Minimum Tax Rates?, 29 European Journal of Political Economy,pp.18-37(2013).

也有一些国家正在实施诸如受控外国公司(CFC)规则的单边措施，可被解释为确保对（某些类型的）国内公司的外国所得征收最低水平的税收。一些国家有类似的措施，即对那些没有签订避免双重征税协定的情况下的对外支付征收预提税(通常不给予境外支付税收的抵免)，避免双重征税协定往往包括不得征收此类税收的条款。最重要的是，2017 年的美国税改法案在国家税制中引入了国际最低税要素，能同时规制CFC 和向关联方的对外支付。这些制度通常以其首字母缩写的GILTI（全球无形低课税所得政策）⑳⑳ 参见美国：《2018财年预算同时决议的标题二和标题五规定进行和解的法案》（1986年《国内税法典》修正案），Pub. L. no. 115-97,第951条A款，GILTI包括在美国股东的总收入中，Stat. 131 (2017)2054, 2208。㉑ 美国1986年《国际税法典》，第59条A款，对收入总额可观的纳税人的支付造成的税基侵蚀进行征税。㉒ 可以观察到类似的发展，例如，当美国在20世纪60年代引入CFC立法时，这个概念在随后的几十年里被扩展应用到了其他几十个税收管辖区。参见 P. Koerver-Schmidt, Taxation of Controlled Foreign Companies in Context of the OECD/G20 Project on Base Erosion and Profit Shifting as well as the EU Proposal for the Anti-Tax Avoidance Directive - An Interim Nordic Assessment, Nordic Tax Journal 2,pp.D.W. 1-26 (2016); Blum,Controlled Foreign Companies: Selected Policy Issues - or the Missing Elements of BEPS Action 3 and the Anti- Tax Avoidance Directive, 46 Intertax 4,pp. 296-312 (at 297-298) (2018).㉓ 《OECD包容性框架》（注释3）的第11段也承认这一点。㉔ Herzfeld M.对美国的BEAT制度也得出了类似的结论。参见M. Herzfeld, Can GILTI + BEAT =GLOBE? , 47 Intertax 5, pp. 504-513 (at 513)(2019); D.W. Blum也对美国GILTI政策得出类似结论。参见D.W. Blum, The Proposal for a Global Minimum Tax: Comeback of Residence Taxation in the Digital Era?: Comment on Can GILTI + BEAT = GLOBE?, 47 Intertax 5, pp. 514-522 (at 516) (2019).㉕ OECD,Public comments received on the possible solutions to the tax challenges of digitalization (OECD 2019),available at https://www.oecd.org/tax/beps/publiccomments-received-on-the-possible-solutions-to-thetax-challenges-of-digitalisation.htm.和BEAT（税基侵蚀与反滥用税）㉑⑳ 参见美国：《2018财年预算同时决议的标题二和标题五规定进行和解的法案》（1986年《国内税法典》修正案），Pub. L. no. 115-97,第951条A款，GILTI包括在美国股东的总收入中，Stat. 131 (2017)2054, 2208。㉑ 美国1986年《国际税法典》，第59条A款，对收入总额可观的纳税人的支付造成的税基侵蚀进行征税。㉒ 可以观察到类似的发展，例如，当美国在20世纪60年代引入CFC立法时，这个概念在随后的几十年里被扩展应用到了其他几十个税收管辖区。参见 P. Koerver-Schmidt, Taxation of Controlled Foreign Companies in Context of the OECD/G20 Project on Base Erosion and Profit Shifting as well as the EU Proposal for the Anti-Tax Avoidance Directive - An Interim Nordic Assessment, Nordic Tax Journal 2,pp.D.W. 1-26 (2016); Blum,Controlled Foreign Companies: Selected Policy Issues - or the Missing Elements of BEPS Action 3 and the Anti- Tax Avoidance Directive, 46 Intertax 4,pp. 296-312 (at 297-298) (2018).㉓ 《OECD包容性框架》（注释3）的第11段也承认这一点。㉔ Herzfeld M.对美国的BEAT制度也得出了类似的结论。参见M. Herzfeld, Can GILTI + BEAT =GLOBE? , 47 Intertax 5, pp. 504-513 (at 513)(2019); D.W. Blum也对美国GILTI政策得出类似结论。参见D.W. Blum, The Proposal for a Global Minimum Tax: Comeback of Residence Taxation in the Digital Era?: Comment on Can GILTI + BEAT = GLOBE?, 47 Intertax 5, pp. 514-522 (at 516) (2019).㉕ OECD,Public comments received on the possible solutions to the tax challenges of digitalization (OECD 2019),available at https://www.oecd.org/tax/beps/publiccomments-received-on-the-possible-solutions-to-thetax-challenges-of-digitalisation.htm.来指代。在这种情形下，美国作为世界上最大的经济体已建立了这样一种模式，该模式可能会激励其他国家效仿。㉒⑳ 参见美国：《2018财年预算同时决议的标题二和标题五规定进行和解的法案》（1986年《国内税法典》修正案），Pub. L. no. 115-97,第951条A款，GILTI包括在美国股东的总收入中，Stat. 131 (2017)2054, 2208。㉑ 美国1986年《国际税法典》，第59条A款，对收入总额可观的纳税人的支付造成的税基侵蚀进行征税。㉒ 可以观察到类似的发展，例如，当美国在20世纪60年代引入CFC立法时，这个概念在随后的几十年里被扩展应用到了其他几十个税收管辖区。参见 P. Koerver-Schmidt, Taxation of Controlled Foreign Companies in Context of the OECD/G20 Project on Base Erosion and Profit Shifting as well as the EU Proposal for the Anti-Tax Avoidance Directive - An Interim Nordic Assessment, Nordic Tax Journal 2,pp.D.W. 1-26 (2016); Blum,Controlled Foreign Companies: Selected Policy Issues - or the Missing Elements of BEPS Action 3 and the Anti- Tax Avoidance Directive, 46 Intertax 4,pp. 296-312 (at 297-298) (2018).㉓ 《OECD包容性框架》（注释3）的第11段也承认这一点。㉔ Herzfeld M.对美国的BEAT制度也得出了类似的结论。参见M. Herzfeld, Can GILTI + BEAT =GLOBE? , 47 Intertax 5, pp. 504-513 (at 513)(2019); D.W. Blum也对美国GILTI政策得出类似结论。参见D.W. Blum, The Proposal for a Global Minimum Tax: Comeback of Residence Taxation in the Digital Era?: Comment on Can GILTI + BEAT = GLOBE?, 47 Intertax 5, pp. 514-522 (at 516) (2019).㉕ OECD,Public comments received on the possible solutions to the tax challenges of digitalization (OECD 2019),available at https://www.oecd.org/tax/beps/publiccomments-received-on-the-possible-solutions-to-thetax-challenges-of-digitalisation.htm.虽然这表明最低税原则上可以由单边实施，但OECD 为有效最低税规则制定共同标准所作的努力也有其实际的理由。采用未经协调的单边措施是不可取的，这将增加遵从成本和经济性双重征税的风险。㉓⑳ 参见美国：《2018财年预算同时决议的标题二和标题五规定进行和解的法案》（1986年《国内税法典》修正案），Pub. L. no. 115-97,第951条A款，GILTI包括在美国股东的总收入中，Stat. 131 (2017)2054, 2208。㉑ 美国1986年《国际税法典》，第59条A款，对收入总额可观的纳税人的支付造成的税基侵蚀进行征税。㉒ 可以观察到类似的发展，例如，当美国在20世纪60年代引入CFC立法时，这个概念在随后的几十年里被扩展应用到了其他几十个税收管辖区。参见 P. Koerver-Schmidt, Taxation of Controlled Foreign Companies in Context of the OECD/G20 Project on Base Erosion and Profit Shifting as well as the EU Proposal for the Anti-Tax Avoidance Directive - An Interim Nordic Assessment, Nordic Tax Journal 2,pp.D.W. 1-26 (2016); Blum,Controlled Foreign Companies: Selected Policy Issues - or the Missing Elements of BEPS Action 3 and the Anti- Tax Avoidance Directive, 46 Intertax 4,pp. 296-312 (at 297-298) (2018).㉓ 《OECD包容性框架》（注释3）的第11段也承认这一点。㉔ Herzfeld M.对美国的BEAT制度也得出了类似的结论。参见M. Herzfeld, Can GILTI + BEAT =GLOBE? , 47 Intertax 5, pp. 504-513 (at 513)(2019); D.W. Blum也对美国GILTI政策得出类似结论。参见D.W. Blum, The Proposal for a Global Minimum Tax: Comeback of Residence Taxation in the Digital Era?: Comment on Can GILTI + BEAT = GLOBE?, 47 Intertax 5, pp. 514-522 (at 516) (2019).㉕ OECD,Public comments received on the possible solutions to the tax challenges of digitalization (OECD 2019),available at https://www.oecd.org/tax/beps/publiccomments-received-on-the-possible-solutions-to-thetax-challenges-of-digitalisation.htm.此外，考虑到单边措施存在的许多技术性缺陷，GILTI 和BEAT 也不应被设置成为一种新的全球标准。㉔⑳ 参见美国：《2018财年预算同时决议的标题二和标题五规定进行和解的法案》（1986年《国内税法典》修正案），Pub. L. no. 115-97,第951条A款，GILTI包括在美国股东的总收入中，Stat. 131 (2017)2054, 2208。㉑ 美国1986年《国际税法典》，第59条A款，对收入总额可观的纳税人的支付造成的税基侵蚀进行征税。㉒ 可以观察到类似的发展，例如，当美国在20世纪60年代引入CFC立法时，这个概念在随后的几十年里被扩展应用到了其他几十个税收管辖区。参见 P. Koerver-Schmidt, Taxation of Controlled Foreign Companies in Context of the OECD/G20 Project on Base Erosion and Profit Shifting as well as the EU Proposal for the Anti-Tax Avoidance Directive - An Interim Nordic Assessment, Nordic Tax Journal 2,pp.D.W. 1-26 (2016); Blum,Controlled Foreign Companies: Selected Policy Issues - or the Missing Elements of BEPS Action 3 and the Anti- Tax Avoidance Directive, 46 Intertax 4,pp. 296-312 (at 297-298) (2018).㉓ 《OECD包容性框架》（注释3）的第11段也承认这一点。㉔ Herzfeld M.对美国的BEAT制度也得出了类似的结论。参见M. Herzfeld, Can GILTI + BEAT =GLOBE? , 47 Intertax 5, pp. 504-513 (at 513)(2019); D.W. Blum也对美国GILTI政策得出类似结论。参见D.W. Blum, The Proposal for a Global Minimum Tax: Comeback of Residence Taxation in the Digital Era?: Comment on Can GILTI + BEAT = GLOBE?, 47 Intertax 5, pp. 514-522 (at 516) (2019).㉕ OECD,Public comments received on the possible solutions to the tax challenges of digitalization (OECD 2019),available at https://www.oecd.org/tax/beps/publiccomments-received-on-the-possible-solutions-to-thetax-challenges-of-digitalisation.htm.

本文讨论了这种国际有效最低税的可取性及其实施的不同设计方案。此外，它探讨了税收协定和欧盟法可能产生的法律约束。

为此，作者基于跨学科分析对最低税提案进行评估。在第二部分，作者从经济学理论的角度讨论了这项税收政策倡议的基本原理。作者调查了有关国际税收竞争和利润转移的经验结果，并评估了最低税对解决这些现象的有效性。此外，在对上述关于经济数字化税收挑战的公众咨询的回应中，作者就一些担忧观点提供了评估。为此，作者分析了在此过程中提交给OECD 的大约200 份书面评论。㉕⑳ 参见美国：《2018财年预算同时决议的标题二和标题五规定进行和解的法案》（1986年《国内税法典》修正案），Pub. L. no. 115-97,第951条A款，GILTI包括在美国股东的总收入中，Stat. 131 (2017)2054, 2208。㉑ 美国1986年《国际税法典》，第59条A款，对收入总额可观的纳税人的支付造成的税基侵蚀进行征税。㉒ 可以观察到类似的发展，例如，当美国在20世纪60年代引入CFC立法时，这个概念在随后的几十年里被扩展应用到了其他几十个税收管辖区。参见 P. Koerver-Schmidt, Taxation of Controlled Foreign Companies in Context of the OECD/G20 Project on Base Erosion and Profit Shifting as well as the EU Proposal for the Anti-Tax Avoidance Directive - An Interim Nordic Assessment, Nordic Tax Journal 2,pp.D.W. 1-26 (2016); Blum,Controlled Foreign Companies: Selected Policy Issues - or the Missing Elements of BEPS Action 3 and the Anti- Tax Avoidance Directive, 46 Intertax 4,pp. 296-312 (at 297-298) (2018).㉓ 《OECD包容性框架》（注释3）的第11段也承认这一点。㉔ Herzfeld M.对美国的BEAT制度也得出了类似的结论。参见M. Herzfeld, Can GILTI + BEAT =GLOBE? , 47 Intertax 5, pp. 504-513 (at 513)(2019); D.W. Blum也对美国GILTI政策得出类似结论。参见D.W. Blum, The Proposal for a Global Minimum Tax: Comeback of Residence Taxation in the Digital Era?: Comment on Can GILTI + BEAT = GLOBE?, 47 Intertax 5, pp. 514-522 (at 516) (2019).㉕ OECD,Public comments received on the possible solutions to the tax challenges of digitalization (OECD 2019),available at https://www.oecd.org/tax/beps/publiccomments-received-on-the-possible-solutions-to-thetax-challenges-of-digitalisation.htm.在第三部分，作者着眼于税制设计，即最低税的技术层面，再次提到了过去提出的担忧，同时也提到了良好税收制度的规范性基准。特别是，我们要考虑征管效率以及一致性、比例原则和税收确定性的法律要求。关于可以根据针对BEPS 的现有税收制度进行建模的最低税设计的某些要素，我们还依赖于比较法律分析。第四部分讨论了GLOBE 提案与征税权转移提议（第一支柱）之间的关系。在第五和第六部分，作者将通过运用法律理论分析，分别讨论最低税与税收协定和欧盟法的兼容性。第七部分为总结。

二、政策原理

在一些税收管辖区，对境外投资利润征收最低税，有效地限制了国内企业从低来源税地区所获得的收益。这种效果可取的原因有三个。

（一）理想的效果

第一，最低税提高了资本的国际配置水平，即提高了投资效率。从全球效率的角度来看，公司应该在税前回报最高的地方投资。然而，公司会将其税后回报而非税前回报最大化。如果来源地的税收不同，公司可能倾向于投资于那些虽然总回报较低，但由于税率较低，（该地的公司）净收益超过了其他地方的投资地。经验证据表明，税收是资产配置的重要决定因素(见Barrios 等，2012)，㉖㉖ S. Barrios, H. Huizinga, L. Laeven & G. Nicodème, International Taxation and Multinational Firm Location Decisions, 96 Journal of Public Economics 11/12, PP. 946-958(2012).㉗ P.B. Richman, Taxation of Foreign Investment Income: An Economic Analysis (Johns Hopkins Press, 1963)；P.B. Musgrave, United States Taxation of Foreign Investment Income: Issues and Arguments (Law School of Harvard University, 1969).这表明税率差异容易扭曲资本和生产的国际配置。最低税减少了这些税收差异，从而降低了扭曲导致的效率损失。

在此之前，一种更有效的资本分配的观点，被用来证明对外国税收予以抵免的全球化税制比对外国所得进行免税的税制更加合理(Richman 1963, Musgrave 1969)。㉗㉖ S. Barrios, H. Huizinga, L. Laeven & G. Nicodème, International Taxation and Multinational Firm Location Decisions, 96 Journal of Public Economics 11/12, PP. 946-958(2012).㉗ P.B. Richman, Taxation of Foreign Investment Income: An Economic Analysis (Johns Hopkins Press, 1963)；P.B. Musgrave, United States Taxation of Foreign Investment Income: Issues and Arguments (Law School of Harvard University, 1969).对国内企业的海外所得征收最低税，可以被理解为一种局部全球化的税制，它避免了最终导致在英国、日本以及近期美国废除这一税制的缺陷。最重要的是，递延纳税直到强制汇回国内的机会使得一些公司在海外持有大量流动性资产。对于应计项目征收最低税，从而使利润延迟汇回，这在税收层面上无关紧要。由于它未能平衡公司在国内和国外投资的税负，因此它没有完全实现资本输出的中立。然而，它大大降低了国际资本配置中最严重的扭曲。从这个意义上说，最低税对实际投资的影响正是最低税的一个明确的预期特点，而不仅仅是反BEPS 措施的附带损害。㉘㉘ 在OECD的提案中，最低税被认为是为抑制对实际投资的“过度”国际税收竞争而提议的（参见OECD公众咨询文件第90段）。它试图为这一战略博弈设定一个较低的上限，从而预防一场假定的“逐底竞争”（参见M. Keen & K. Konrad, The Theory of International Tax Competition and Coordination.,in Handbook of Public Economics, Vol.5, pp. 259-330, edited by A. Auerbach, R. Chetty, M. Feldstein & E.Saez, Elsevier 2013)。因此，它对实际投资决策的影响不应被视为附带损害，而且(与MEDEF和BIAC等提交给OECD公众咨询的意见相反)缺乏实质性活动免责条款并非设计缺陷。因此，该提案将有效（平均）税率作为过度低税的衡量标准，而不采用通常与作为纯利润转移激励的主要指标相联系的名义税率。参见M.Devereux & R.Griffith, Taxes and the location of production: evidence from a panel of US multinationals， 68 Journal of Public Economics 3,pp.335-367 (1998).㉙ 这一观点也可以从OECD公众咨询文件（注释1）的第89段中推断出来。㉚ M.Ruf & A.Weichenrieder, The Taxation of Passive Foreign Investment: Lessons from German Experience,45 Canadian Journal of Economics 4, pp. 1504-1528 (2012)；M. Ruf & A. Weichenrieder, CFC Legislation,Passive Assets and the Impact of the ECJ’s Cadbury-Schweppes Decision, CESifo Working Paper No 4461(2013)；P.H. Egger & G. Wamser, The impact of controlled foreign company legislation on real investments abroad. A multi-dimensional regression discontinuity design, 129 Journal of Public Economics C, pp. 77-91(2015)；S. Clifford, Taxing multinationals beyond borders: Financial and locational responses to CFC rules,173 Journal of Public Economics, pp. 44-71 (2019).

第二，对于公司各附属机构间的资本配置，最低税降低了将利润转移到低税管辖区的动机。㉙㉘ 在OECD的提案中，最低税被认为是为抑制对实际投资的“过度”国际税收竞争而提议的（参见OECD公众咨询文件第90段）。它试图为这一战略博弈设定一个较低的上限，从而预防一场假定的“逐底竞争”（参见M. Keen & K. Konrad, The Theory of International Tax Competition and Coordination.,in Handbook of Public Economics, Vol.5, pp. 259-330, edited by A. Auerbach, R. Chetty, M. Feldstein & E.Saez, Elsevier 2013)。因此，它对实际投资决策的影响不应被视为附带损害，而且(与MEDEF和BIAC等提交给OECD公众咨询的意见相反)缺乏实质性活动免责条款并非设计缺陷。因此，该提案将有效（平均）税率作为过度低税的衡量标准，而不采用通常与作为纯利润转移激励的主要指标相联系的名义税率。参见M.Devereux & R.Griffith, Taxes and the location of production: evidence from a panel of US multinationals， 68 Journal of Public Economics 3,pp.335-367 (1998).㉙ 这一观点也可以从OECD公众咨询文件（注释1）的第89段中推断出来。㉚ M.Ruf & A.Weichenrieder, The Taxation of Passive Foreign Investment: Lessons from German Experience,45 Canadian Journal of Economics 4, pp. 1504-1528 (2012)；M. Ruf & A. Weichenrieder, CFC Legislation,Passive Assets and the Impact of the ECJ’s Cadbury-Schweppes Decision, CESifo Working Paper No 4461(2013)；P.H. Egger & G. Wamser, The impact of controlled foreign company legislation on real investments abroad. A multi-dimensional regression discontinuity design, 129 Journal of Public Economics C, pp. 77-91(2015)；S. Clifford, Taxing multinationals beyond borders: Financial and locational responses to CFC rules,173 Journal of Public Economics, pp. 44-71 (2019).本文第一部分所引用的证据表明，税收对利润分配的影响是巨大的，而且随着时间的推移，影响还在增加。利润转移没有任何生产性含义，它只是改变了当地的税基，并将资金从公共部门转移到企业。这只是一种非生产性的寻租行为，其相关成本纯粹是浪费。根据避税的经济学理论，公司可能期望从避税中获得最大的净收益，也就是说，他们将利润转移到低税管辖区，直到利润转移的边际收益等于边际成本（就交易成本、咨询费等而言）。利润转移带来的边际收益取决于转移的利润所涉及的两个税收管辖区之间的税率差异。最低税降低了（有效）税率的差异，从而降低了利润转移带来的边际收益。因此，预计利润转移将减少。这一假设得到了实证研究的支持，该研究表明，在传统的CFC 制度下，跨国公司关于利润分配到何处的决策对所得纳入非常敏感。㉚㉘ 在OECD的提案中，最低税被认为是为抑制对实际投资的“过度”国际税收竞争而提议的（参见OECD公众咨询文件第90段）。它试图为这一战略博弈设定一个较低的上限，从而预防一场假定的“逐底竞争”（参见M. Keen & K. Konrad, The Theory of International Tax Competition and Coordination.,in Handbook of Public Economics, Vol.5, pp. 259-330, edited by A. Auerbach, R. Chetty, M. Feldstein & E.Saez, Elsevier 2013)。因此，它对实际投资决策的影响不应被视为附带损害，而且(与MEDEF和BIAC等提交给OECD公众咨询的意见相反)缺乏实质性活动免责条款并非设计缺陷。因此，该提案将有效（平均）税率作为过度低税的衡量标准，而不采用通常与作为纯利润转移激励的主要指标相联系的名义税率。参见M.Devereux & R.Griffith, Taxes and the location of production: evidence from a panel of US multinationals， 68 Journal of Public Economics 3,pp.335-367 (1998).㉙ 这一观点也可以从OECD公众咨询文件（注释1）的第89段中推断出来。㉚ M.Ruf & A.Weichenrieder, The Taxation of Passive Foreign Investment: Lessons from German Experience,45 Canadian Journal of Economics 4, pp. 1504-1528 (2012)；M. Ruf & A. Weichenrieder, CFC Legislation,Passive Assets and the Impact of the ECJ’s Cadbury-Schweppes Decision, CESifo Working Paper No 4461(2013)；P.H. Egger & G. Wamser, The impact of controlled foreign company legislation on real investments abroad. A multi-dimensional regression discontinuity design, 129 Journal of Public Economics C, pp. 77-91(2015)；S. Clifford, Taxing multinationals beyond borders: Financial and locational responses to CFC rules,173 Journal of Public Economics, pp. 44-71 (2019).

第三，最低税有望减轻税收竞争。㉛㉘ 在OECD的提案中，最低税被认为是为抑制对实际投资的“过度”国际税收竞争而提议的（参见OECD公众咨询文件第90段）。它试图为这一战略博弈设定一个较低的上限，从而预防一场假定的“逐底竞争”（参见M. Keen & K. Konrad, The Theory of International Tax Competition and Coordination.,in Handbook of Public Economics, Vol.5, pp. 259-330, edited by A. Auerbach, R. Chetty, M. Feldstein & E.Saez, Elsevier 2013)。因此，它对实际投资决策的影响不应被视为附带损害，而且(与MEDEF和BIAC等提交给OECD公众咨询的意见相反)缺乏实质性活动免责条款并非设计缺陷。因此，该提案将有效（平均）税率作为过度低税的衡量标准，而不采用通常与作为纯利润转移激励的主要指标相联系的名义税率。参见M.Devereux & R.Griffith, Taxes and the location of production: evidence from a panel of US multinationals， 68 Journal of Public Economics 3,pp.335-367 (1998).㉙ 这一观点也可以从OECD公众咨询文件（注释1）的第89段中推断出来。㉚ M.Ruf & A.Weichenrieder, The Taxation of Passive Foreign Investment: Lessons from German Experience,45 Canadian Journal of Economics 4, pp. 1504-1528 (2012)；M. Ruf & A. Weichenrieder, CFC Legislation,Passive Assets and the Impact of the ECJ’s Cadbury-Schweppes Decision, CESifo Working Paper No 4461(2013)；P.H. Egger & G. Wamser, The impact of controlled foreign company legislation on real investments abroad. A multi-dimensional regression discontinuity design, 129 Journal of Public Economics C, pp. 77-91(2015)；S. Clifford, Taxing multinationals beyond borders: Financial and locational responses to CFC rules,173 Journal of Public Economics, pp. 44-71 (2019).它通过两种方式做到这一点。首先，它允许非避税天堂国家提高税率。原因在于，最低税有效地抑制了利润转移；其结果是，税基变得缺乏弹性。因此，与税基损失相比，税率提高的效率成本较低。其次，如果有足够多的非避税天堂征收最低税，避税港或低税管辖区可以将税率提高到最低税率，从而在不增加企业税收的情况下，毫无成本地增加税收收入。这样的税率上调并不会增加企业的税负，因为企业无论如何都要缴纳最低税。税率上调只是把收入从非避税天堂转移到（以前的）避税天堂（经典的“财富转移”观点）。㉜㉛ 这种效应可以在不对称税收竞争的标准模型中得到预计。然而，经济理论提供了两个观点说明其为什么反之也可能成立。例如，Konrad(2009)和Kiss(2012)认为，在Stackelberg税收竞争博弈中，引入最低税实际上可能加剧税收竞争。其原因是Stackelberg追随者在税率反应上受到限制：预料到追随者不能将税率降低到某个门槛以下，Stackelberg领先者则没有理由将自己的税率保持在较高的水平。参见K.A. Konrad, Non-binding minimum taxes may foster tax competition, 102 Economics Letters2, pp. 109-111 (2009). A. Kiss, Minimum taxes and repeated tax competition, 19 International Tax and Public Finance5,pp.641-649 (2012).Marceau等人(2010)和Johannesen(2010)认为税收竞争中存在不对称均衡，并提出了相关的观点。如果避税天堂设法吸引了最大部分的利润，那么生产地之间的税收竞争可能会得到缓解。因此，通过最低税对避税天堂进行部分关闭可能会促进税收竞争。参见N. Marceau, S. Mongrain& J.D. Wilson, Why do most countries set high tax rates on capital?, 80 Journal of International Economics 2，pp. 249-259 (2010)；N. Johannesen, Imperfect Tax Competition for Profits, Asymmetric Equilibrium and Beneficial Tax Havens, 81 Journal of International Economics2, pp. 253-264 (2010).㉜ 参见Blum（注释24），第518页。㉝ A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition Empirical Effects of the Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper(2016).㉞ M. Evers, H.R.J. Vollebergh & R.A. de Mooij, Tax Competition under Minimum Rates: The Case of European Diesel Excises, CESifo Working Paper Series NO.1221(2004).㉟ 参见Likewise Herzfeld（注释24）, 第510页；I.Grinberg提交给OECD公众咨询的意见（注释24），第34页。㊱ J. Voget, Relocation of Headquarters and International Taxation, 95 Journal of Public Economics 9, pp.1067-1081 (2011)；M.A. Desai & J.R. Hines, Expectations and Expatriations: Tracing the Causes and Consequences of Corporate Inversions, 55 National Tax Journal 3, pp.409-440 (2002).由于到目前为止尚未征收最低税，因此还没有证据表明它对税收竞争的影响。尽管如此，一些地方政府管辖区的类似最低税制度（例如德国地方营业税税率）已证明其可以缓解税收竞争。如Von Schwerin 和Buttner（2016）指出，作为对引入最低税制度的回应，即使各税收管辖区没有直接受到最低税的影响，他们也会提高税率（即在改革前，这些税收管辖区的税率高于最低门槛）。㉝㉛ 这种效应可以在不对称税收竞争的标准模型中得到预计。然而，经济理论提供了两个观点说明其为什么反之也可能成立。例如，Konrad(2009)和Kiss(2012)认为，在Stackelberg税收竞争博弈中，引入最低税实际上可能加剧税收竞争。其原因是Stackelberg追随者在税率反应上受到限制：预料到追随者不能将税率降低到某个门槛以下，Stackelberg领先者则没有理由将自己的税率保持在较高的水平。参见K.A. Konrad, Non-binding minimum taxes may foster tax competition, 102 Economics Letters2, pp. 109-111 (2009). A. Kiss, Minimum taxes and repeated tax competition, 19 International Tax and Public Finance5,pp.641-649 (2012).Marceau等人(2010)和Johannesen(2010)认为税收竞争中存在不对称均衡，并提出了相关的观点。如果避税天堂设法吸引了最大部分的利润，那么生产地之间的税收竞争可能会得到缓解。因此，通过最低税对避税天堂进行部分关闭可能会促进税收竞争。参见N. Marceau, S. Mongrain& J.D. Wilson, Why do most countries set high tax rates on capital?, 80 Journal of International Economics 2，pp. 249-259 (2010)；N. Johannesen, Imperfect Tax Competition for Profits, Asymmetric Equilibrium and Beneficial Tax Havens, 81 Journal of International Economics2, pp. 253-264 (2010).㉜ 参见Blum（注释24），第518页。㉝ A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition Empirical Effects of the Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper(2016).㉞ M. Evers, H.R.J. Vollebergh & R.A. de Mooij, Tax Competition under Minimum Rates: The Case of European Diesel Excises, CESifo Working Paper Series NO.1221(2004).㉟ 参见Likewise Herzfeld（注释24）, 第510页；I.Grinberg提交给OECD公众咨询的意见（注释24），第34页。㊱ J. Voget, Relocation of Headquarters and International Taxation, 95 Journal of Public Economics 9, pp.1067-1081 (2011)；M.A. Desai & J.R. Hines, Expectations and Expatriations: Tracing the Causes and Consequences of Corporate Inversions, 55 National Tax Journal 3, pp.409-440 (2002).Evers 等人(2004)对欧盟的柴油消费税竞争的分析同样表明，最低消费税水平对许多欧盟国家的消费税税率有积极影响，包括那些最低门槛对其没有约束力的国家。㉞㉛ 这种效应可以在不对称税收竞争的标准模型中得到预计。然而，经济理论提供了两个观点说明其为什么反之也可能成立。例如，Konrad(2009)和Kiss(2012)认为，在Stackelberg税收竞争博弈中，引入最低税实际上可能加剧税收竞争。其原因是Stackelberg追随者在税率反应上受到限制：预料到追随者不能将税率降低到某个门槛以下，Stackelberg领先者则没有理由将自己的税率保持在较高的水平。参见K.A. Konrad, Non-binding minimum taxes may foster tax competition, 102 Economics Letters2, pp. 109-111 (2009). A. Kiss, Minimum taxes and repeated tax competition, 19 International Tax and Public Finance5,pp.641-649 (2012).Marceau等人(2010)和Johannesen(2010)认为税收竞争中存在不对称均衡，并提出了相关的观点。如果避税天堂设法吸引了最大部分的利润，那么生产地之间的税收竞争可能会得到缓解。因此，通过最低税对避税天堂进行部分关闭可能会促进税收竞争。参见N. Marceau, S. Mongrain& J.D. Wilson, Why do most countries set high tax rates on capital?, 80 Journal of International Economics 2，pp. 249-259 (2010)；N. Johannesen, Imperfect Tax Competition for Profits, Asymmetric Equilibrium and Beneficial Tax Havens, 81 Journal of International Economics2, pp. 253-264 (2010).㉜ 参见Blum（注释24），第518页。㉝ A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition Empirical Effects of the Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper(2016).㉞ M. Evers, H.R.J. Vollebergh & R.A. de Mooij, Tax Competition under Minimum Rates: The Case of European Diesel Excises, CESifo Working Paper Series NO.1221(2004).㉟ 参见Likewise Herzfeld（注释24）, 第510页；I.Grinberg提交给OECD公众咨询的意见（注释24），第34页。㊱ J. Voget, Relocation of Headquarters and International Taxation, 95 Journal of Public Economics 9, pp.1067-1081 (2011)；M.A. Desai & J.R. Hines, Expectations and Expatriations: Tracing the Causes and Consequences of Corporate Inversions, 55 National Tax Journal 3, pp.409-440 (2002).

为了使对国内企业的外国所得征收的最低税发挥作用，有必要引入对外国企业向境外关联方的对外支付征税的措施作为补充措施。如果不对征税不足的对外支付征收此税，公司就会存在转换税收居民地的强烈动机，即将总部迁往国外（公司倒置）以规避最低税。㉟㉛ 这种效应可以在不对称税收竞争的标准模型中得到预计。然而，经济理论提供了两个观点说明其为什么反之也可能成立。例如，Konrad(2009)和Kiss(2012)认为，在Stackelberg税收竞争博弈中，引入最低税实际上可能加剧税收竞争。其原因是Stackelberg追随者在税率反应上受到限制：预料到追随者不能将税率降低到某个门槛以下，Stackelberg领先者则没有理由将自己的税率保持在较高的水平。参见K.A. Konrad, Non-binding minimum taxes may foster tax competition, 102 Economics Letters2, pp. 109-111 (2009). A. Kiss, Minimum taxes and repeated tax competition, 19 International Tax and Public Finance5,pp.641-649 (2012).Marceau等人(2010)和Johannesen(2010)认为税收竞争中存在不对称均衡，并提出了相关的观点。如果避税天堂设法吸引了最大部分的利润，那么生产地之间的税收竞争可能会得到缓解。因此，通过最低税对避税天堂进行部分关闭可能会促进税收竞争。参见N. Marceau, S. Mongrain& J.D. Wilson, Why do most countries set high tax rates on capital?, 80 Journal of International Economics 2，pp. 249-259 (2010)；N. Johannesen, Imperfect Tax Competition for Profits, Asymmetric Equilibrium and Beneficial Tax Havens, 81 Journal of International Economics2, pp. 253-264 (2010).㉜ 参见Blum（注释24），第518页。㉝ A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition Empirical Effects of the Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper(2016).㉞ M. Evers, H.R.J. Vollebergh & R.A. de Mooij, Tax Competition under Minimum Rates: The Case of European Diesel Excises, CESifo Working Paper Series NO.1221(2004).㉟ 参见Likewise Herzfeld（注释24）, 第510页；I.Grinberg提交给OECD公众咨询的意见（注释24），第34页。㊱ J. Voget, Relocation of Headquarters and International Taxation, 95 Journal of Public Economics 9, pp.1067-1081 (2011)；M.A. Desai & J.R. Hines, Expectations and Expatriations: Tracing the Causes and Consequences of Corporate Inversions, 55 National Tax Journal 3, pp.409-440 (2002).这种现象对传统CFC 而言是众所周知。㊱㉛ 这种效应可以在不对称税收竞争的标准模型中得到预计。然而，经济理论提供了两个观点说明其为什么反之也可能成立。例如，Konrad(2009)和Kiss(2012)认为，在Stackelberg税收竞争博弈中，引入最低税实际上可能加剧税收竞争。其原因是Stackelberg追随者在税率反应上受到限制：预料到追随者不能将税率降低到某个门槛以下，Stackelberg领先者则没有理由将自己的税率保持在较高的水平。参见K.A. Konrad, Non-binding minimum taxes may foster tax competition, 102 Economics Letters2, pp. 109-111 (2009). A. Kiss, Minimum taxes and repeated tax competition, 19 International Tax and Public Finance5,pp.641-649 (2012).Marceau等人(2010)和Johannesen(2010)认为税收竞争中存在不对称均衡，并提出了相关的观点。如果避税天堂设法吸引了最大部分的利润，那么生产地之间的税收竞争可能会得到缓解。因此，通过最低税对避税天堂进行部分关闭可能会促进税收竞争。参见N. Marceau, S. Mongrain& J.D. Wilson, Why do most countries set high tax rates on capital?, 80 Journal of International Economics 2，pp. 249-259 (2010)；N. Johannesen, Imperfect Tax Competition for Profits, Asymmetric Equilibrium and Beneficial Tax Havens, 81 Journal of International Economics2, pp. 253-264 (2010).㉜ 参见Blum（注释24），第518页。㉝ A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition Empirical Effects of the Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper(2016).㉞ M. Evers, H.R.J. Vollebergh & R.A. de Mooij, Tax Competition under Minimum Rates: The Case of European Diesel Excises, CESifo Working Paper Series NO.1221(2004).㉟ 参见Likewise Herzfeld（注释24）, 第510页；I.Grinberg提交给OECD公众咨询的意见（注释24），第34页。㊱ J. Voget, Relocation of Headquarters and International Taxation, 95 Journal of Public Economics 9, pp.1067-1081 (2011)；M.A. Desai & J.R. Hines, Expectations and Expatriations: Tracing the Causes and Consequences of Corporate Inversions, 55 National Tax Journal 3, pp.409-440 (2002).如果没有在全球实施IIR，各国可能需要采取预防措施来降低这一风险。UPR 可以通过以下方式对“公司倒置”起到威慑作用：首先，减少更换总部地点可能的节税；其次，增加税收遵从的负担——前提是公司继续在原总部管辖区内与关联方开展业务。

此外，UPR 本身也是具有合理性的。如果受最低税约束的国内公司与享有避税天堂待遇和优惠税制的外国公司竞争，可能会造成竞争扭曲。此外，对于特定类型的对外支付，这些规则还可以作为应对利润转移风险的反税基侵蚀工具。特别是对于可推定为利息支付的实例，因集团内部的债务融资依然在相当大的程度上依赖于将应税利润转换为可税前扣除的经营费用的作法。

综上所述，最低税能通过改善国际资本配置来促进增长，通过降低低效避税活动的吸引力来节省成本，减轻税收竞争，从而提高公共产品供给的效率。㊲㊲ 目前尚不清楚是否所有相关国家都受到最低税的积极影响。Peralta等人（2006）提供了一个事例，其表明了如果不使低税管辖区的情况变得更糟，那就不能引入最低税。参见S. Peralta & T.van Ypersele,Coordination of capital taxation among asymmetric countries, 36 Regional Science and Urban Economics6,pp.708-726 (2006).㊳ OECD在就GLOBE提案进行公众咨询后收到的许多意见书中都提出了这一观点；参见Accountancy Europe, AmCham Netherlands, AmCham Germany, American Petroleum Institute, Arthur Cox, Business at OECD (BIAC), Business Roundtable, Association for Financial Markets in Europe, Capital Markets Tax Committee of Asia, CFE Tax Advisors Europe, Chartered Institute of Taxation, Computer & Communications Industry Association, Confederation of British Industries; Confederation of Finnish Industries, Deloitte, Digital Economy Group, Digital Europe, Ecommerce Europe, European Banking Federation, EY, Federation Bancaire Francaise, GSK, Irish Tax Institute, MEDEF, US National Foreign Trade Council, Procter & Gamble, PWC和Swiss Bankers Association等提供的意见书。㊴一个与之相关但更基本的观点是，BEPS的作用被高估了。支持这一观点的人强调，尽管公司税税率下降，但公司税收入占GDP的比例一直非常稳定。然而仅凭上述事实并不能排除BEPS重要性的提高，因为(1)由于企业的数量增加，企业部门一直在增长,(2)企业盈利能力的增加,(3)存在所得从个人所得税税基转向公司所得税税基的可能性——这意味着,甚至还有更多BEPS。关于这些不同影响的讨论，参见G. Nicodeme, A. Caiumi & I. Majewski, What Happened to CIT Collection? Solving the Rates-Revenues Puzzle, CESifo Working Paper No.7412 (2018).尽管最低税有这些明显的优势，但仍有一些令人担忧的问题和意见不同的观点需要在讨论中加以解决。

（二）可能的反对意见

1. 过早的反BEPS 措施？

一些观察员认为，将一项国际有效最低税作为一项额外的反BEPS 措施还为时过早。㊳㊴㊲ 目前尚不清楚是否所有相关国家都受到最低税的积极影响。Peralta等人（2006）提供了一个事例，其表明了如果不使低税管辖区的情况变得更糟，那就不能引入最低税。参见S. Peralta & T.van Ypersele,Coordination of capital taxation among asymmetric countries, 36 Regional Science and Urban Economics6,pp.708-726 (2006).㊳ OECD在就GLOBE提案进行公众咨询后收到的许多意见书中都提出了这一观点；参见Accountancy Europe, AmCham Netherlands, AmCham Germany, American Petroleum Institute, Arthur Cox, Business at OECD (BIAC), Business Roundtable, Association for Financial Markets in Europe, Capital Markets Tax Committee of Asia, CFE Tax Advisors Europe, Chartered Institute of Taxation, Computer & Communications Industry Association, Confederation of British Industries; Confederation of Finnish Industries, Deloitte, Digital Economy Group, Digital Europe, Ecommerce Europe, European Banking Federation, EY, Federation Bancaire Francaise, GSK, Irish Tax Institute, MEDEF, US National Foreign Trade Council, Procter & Gamble, PWC和Swiss Bankers Association等提供的意见书。㊴一个与之相关但更基本的观点是，BEPS的作用被高估了。支持这一观点的人强调，尽管公司税税率下降，但公司税收入占GDP的比例一直非常稳定。然而仅凭上述事实并不能排除BEPS重要性的提高，因为(1)由于企业的数量增加，企业部门一直在增长,(2)企业盈利能力的增加,(3)存在所得从个人所得税税基转向公司所得税税基的可能性——这意味着,甚至还有更多BEPS。关于这些不同影响的讨论，参见G. Nicodeme, A. Caiumi & I. Majewski, What Happened to CIT Collection? Solving the Rates-Revenues Puzzle, CESifo Working Paper No.7412 (2018).OECD 就BEPS 项目的建议仍在实施中，现在判断利润转移问题是否仍然存在，抑或是否已得到有效解决，可能还为时过早。因此，根据这一观点，只有在根据OECD 关于BEPS 第11 项行动计划的最终报告对BEPS 项目的成果进行评估之后，才应采取进一步的行动。

在OECD 根据BEPS 第8-10 项行动计划修订了《OECD 转让定价指南》之后，利润转移当然变得更加困难和“昂贵”。IP 所有权必须与实际人员功能相匹配，合同风险的分配必须与现实的风险管理能力和风险承受能力相匹配，这些因素都应在利润分配时予以考虑。㊵㊵参见OECD/G20, Base Erosion and Profit Shifting Project-Aligning Transfer Pricing Outcomes with Value Creation-Actions 8-10: 2015 Final Reports，特别是第6段与第48段（OECD 2015），主要来源IBFD。㊶有关概述，请参见OECD MLI匹配数据库，https://www.oecd.org/tax/treaties/mli-matching-database.htm.㊷例如，参见M.A. Sullivan, Fixing GILTI, Part 3: Substance Exception, 94 Tax Notes Int’l 10, pp. 930-933 (at 932) (2019).㊸IMF, Corporate Taxation in the Global Economy, Policy Paper No.19/007，p.10 (IMF 2019): significant profit shifting opportunities remain post-BEPS.㊹European Parliament, Special Committee on financial crimes, tax evasion and tax avoidance (“TAX3”).Report on financial crimes, tax evasion and tax avoidance, para. 22 (2019).㊺2018年，OECD有害税收实践论坛（FHTP）开始制定一项“关于在没有或只有名义税收的税收管辖区恢复实质性活动因素的新全球标准”(参见OECD, Harmful Tax Practices - 2018 Progress Report on Preferential Regimes. Inclusive Framework on BEPS: Action 5, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD 2019)。这种新方法需要实质实体存在参与，才能避免企业最终被OECD列入黑名单。尽管该程序仅依赖同行审议和同行压力，但新标准可能会在很大程度上限制涉及避税天堂税收管辖区的利润转移计划。然而，这项措施的属地范围可以说比最低税倡议的潜在属地范围要有限得多，因为前者只针对企业所得税为零或“接近零”的税收管辖区。它不包括税率非常低但并非完全可以忽略不计的国家，也不包括适用提供非常低的有效税率的优惠税制的国家。此外，与最低税相反，FHTP倡议在设计其国家立法时对避税天堂税收管辖区的税收主权进行了直接干涉。不过，某些利润转移的机会仍然存在。首先，大多数对BEPS 项目的评论没有设定最低标准，许多多边公约（MLI）签署国似乎也不愿意接受额外的BEPS 项目结论。㊶㊵参见OECD/G20, Base Erosion and Profit Shifting Project-Aligning Transfer Pricing Outcomes with Value Creation-Actions 8-10: 2015 Final Reports，特别是第6段与第48段（OECD 2015），主要来源IBFD。㊶有关概述，请参见OECD MLI匹配数据库，https://www.oecd.org/tax/treaties/mli-matching-database.htm.㊷例如，参见M.A. Sullivan, Fixing GILTI, Part 3: Substance Exception, 94 Tax Notes Int’l 10, pp. 930-933 (at 932) (2019).㊸IMF, Corporate Taxation in the Global Economy, Policy Paper No.19/007，p.10 (IMF 2019): significant profit shifting opportunities remain post-BEPS.㊹European Parliament, Special Committee on financial crimes, tax evasion and tax avoidance (“TAX3”).Report on financial crimes, tax evasion and tax avoidance, para. 22 (2019).㊺2018年，OECD有害税收实践论坛（FHTP）开始制定一项“关于在没有或只有名义税收的税收管辖区恢复实质性活动因素的新全球标准”(参见OECD, Harmful Tax Practices - 2018 Progress Report on Preferential Regimes. Inclusive Framework on BEPS: Action 5, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD 2019)。这种新方法需要实质实体存在参与，才能避免企业最终被OECD列入黑名单。尽管该程序仅依赖同行审议和同行压力，但新标准可能会在很大程度上限制涉及避税天堂税收管辖区的利润转移计划。然而，这项措施的属地范围可以说比最低税倡议的潜在属地范围要有限得多，因为前者只针对企业所得税为零或“接近零”的税收管辖区。它不包括税率非常低但并非完全可以忽略不计的国家，也不包括适用提供非常低的有效税率的优惠税制的国家。此外，与最低税相反，FHTP倡议在设计其国家立法时对避税天堂税收管辖区的税收主权进行了直接干涉。其次，一些BEPS建议只是“限制”而不是完全消除某些利润转移的机会，如BEPS 第4 项行动计划建议的利息扣除限制。再次，新的实质性要求(BEPS 第8-10 项行动计划)通常可以通过仅进行少量的投资来满足，而这不能在价值创造和征税权分配之间建立强有力的联系。最后，知识产权的重要性不断得以提升，尤其是在数字化经济领域的IP。在大多数情况下IP 是公司特有的，因此具有唯一性。就IP 而言，可观察到的市场价格并不存在，而可与相关IP 进行可比分析的可比项往往不可靠或完全缺失（例如，没有可与谷歌搜索算法相比较的项目）。因此，独立交易原则下的转让价格（即非关联方交易的价格）很难获得，并且税务机关必须接受IP这种大幅度的升值变化，而跨国公司可以利用这一点来进行税收筹划。㊷㊵参见OECD/G20, Base Erosion and Profit Shifting Project-Aligning Transfer Pricing Outcomes with Value Creation-Actions 8-10: 2015 Final Reports，特别是第6段与第48段（OECD 2015），主要来源IBFD。㊶有关概述，请参见OECD MLI匹配数据库，https://www.oecd.org/tax/treaties/mli-matching-database.htm.㊷例如，参见M.A. Sullivan, Fixing GILTI, Part 3: Substance Exception, 94 Tax Notes Int’l 10, pp. 930-933 (at 932) (2019).㊸IMF, Corporate Taxation in the Global Economy, Policy Paper No.19/007，p.10 (IMF 2019): significant profit shifting opportunities remain post-BEPS.㊹European Parliament, Special Committee on financial crimes, tax evasion and tax avoidance (“TAX3”).Report on financial crimes, tax evasion and tax avoidance, para. 22 (2019).㊺2018年，OECD有害税收实践论坛（FHTP）开始制定一项“关于在没有或只有名义税收的税收管辖区恢复实质性活动因素的新全球标准”(参见OECD, Harmful Tax Practices - 2018 Progress Report on Preferential Regimes. Inclusive Framework on BEPS: Action 5, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD 2019)。这种新方法需要实质实体存在参与，才能避免企业最终被OECD列入黑名单。尽管该程序仅依赖同行审议和同行压力，但新标准可能会在很大程度上限制涉及避税天堂税收管辖区的利润转移计划。然而，这项措施的属地范围可以说比最低税倡议的潜在属地范围要有限得多，因为前者只针对企业所得税为零或“接近零”的税收管辖区。它不包括税率非常低但并非完全可以忽略不计的国家，也不包括适用提供非常低的有效税率的优惠税制的国家。此外，与最低税相反，FHTP倡议在设计其国家立法时对避税天堂税收管辖区的税收主权进行了直接干涉。随着高税收的生产管辖区或市场管辖区的常规活动从风险中剥离，可以进一步提高低税IP 持有管辖区的利润集中度，从而降低根据《OECD 转让定价指南》的传统转让定价方法对这些活动收取的合理价格。国际货币基金组织㊸㊵参见OECD/G20, Base Erosion and Profit Shifting Project-Aligning Transfer Pricing Outcomes with Value Creation-Actions 8-10: 2015 Final Reports，特别是第6段与第48段（OECD 2015），主要来源IBFD。㊶有关概述，请参见OECD MLI匹配数据库，https://www.oecd.org/tax/treaties/mli-matching-database.htm.㊷例如，参见M.A. Sullivan, Fixing GILTI, Part 3: Substance Exception, 94 Tax Notes Int’l 10, pp. 930-933 (at 932) (2019).㊸IMF, Corporate Taxation in the Global Economy, Policy Paper No.19/007，p.10 (IMF 2019): significant profit shifting opportunities remain post-BEPS.㊹European Parliament, Special Committee on financial crimes, tax evasion and tax avoidance (“TAX3”).Report on financial crimes, tax evasion and tax avoidance, para. 22 (2019).㊺2018年，OECD有害税收实践论坛（FHTP）开始制定一项“关于在没有或只有名义税收的税收管辖区恢复实质性活动因素的新全球标准”(参见OECD, Harmful Tax Practices - 2018 Progress Report on Preferential Regimes. Inclusive Framework on BEPS: Action 5, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD 2019)。这种新方法需要实质实体存在参与，才能避免企业最终被OECD列入黑名单。尽管该程序仅依赖同行审议和同行压力，但新标准可能会在很大程度上限制涉及避税天堂税收管辖区的利润转移计划。然而，这项措施的属地范围可以说比最低税倡议的潜在属地范围要有限得多，因为前者只针对企业所得税为零或“接近零”的税收管辖区。它不包括税率非常低但并非完全可以忽略不计的国家，也不包括适用提供非常低的有效税率的优惠税制的国家。此外，与最低税相反，FHTP倡议在设计其国家立法时对避税天堂税收管辖区的税收主权进行了直接干涉。和欧洲议会税收委员会㊹㊵参见OECD/G20, Base Erosion and Profit Shifting Project-Aligning Transfer Pricing Outcomes with Value Creation-Actions 8-10: 2015 Final Reports，特别是第6段与第48段（OECD 2015），主要来源IBFD。㊶有关概述，请参见OECD MLI匹配数据库，https://www.oecd.org/tax/treaties/mli-matching-database.htm.㊷例如，参见M.A. Sullivan, Fixing GILTI, Part 3: Substance Exception, 94 Tax Notes Int’l 10, pp. 930-933 (at 932) (2019).㊸IMF, Corporate Taxation in the Global Economy, Policy Paper No.19/007，p.10 (IMF 2019): significant profit shifting opportunities remain post-BEPS.㊹European Parliament, Special Committee on financial crimes, tax evasion and tax avoidance (“TAX3”).Report on financial crimes, tax evasion and tax avoidance, para. 22 (2019).㊺2018年，OECD有害税收实践论坛（FHTP）开始制定一项“关于在没有或只有名义税收的税收管辖区恢复实质性活动因素的新全球标准”(参见OECD, Harmful Tax Practices - 2018 Progress Report on Preferential Regimes. Inclusive Framework on BEPS: Action 5, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD 2019)。这种新方法需要实质实体存在参与，才能避免企业最终被OECD列入黑名单。尽管该程序仅依赖同行审议和同行压力，但新标准可能会在很大程度上限制涉及避税天堂税收管辖区的利润转移计划。然而，这项措施的属地范围可以说比最低税倡议的潜在属地范围要有限得多，因为前者只针对企业所得税为零或“接近零”的税收管辖区。它不包括税率非常低但并非完全可以忽略不计的国家，也不包括适用提供非常低的有效税率的优惠税制的国家。此外，与最低税相反，FHTP倡议在设计其国家立法时对避税天堂税收管辖区的税收主权进行了直接干涉。最近也提出了类似的观点。总而言之，后BEPS 时代仍存在明显的利润转移风险。㊺㊵参见OECD/G20, Base Erosion and Profit Shifting Project-Aligning Transfer Pricing Outcomes with Value Creation-Actions 8-10: 2015 Final Reports，特别是第6段与第48段（OECD 2015），主要来源IBFD。㊶有关概述，请参见OECD MLI匹配数据库，https://www.oecd.org/tax/treaties/mli-matching-database.htm.㊷例如，参见M.A. Sullivan, Fixing GILTI, Part 3: Substance Exception, 94 Tax Notes Int’l 10, pp. 930-933 (at 932) (2019).㊸IMF, Corporate Taxation in the Global Economy, Policy Paper No.19/007，p.10 (IMF 2019): significant profit shifting opportunities remain post-BEPS.㊹European Parliament, Special Committee on financial crimes, tax evasion and tax avoidance (“TAX3”).Report on financial crimes, tax evasion and tax avoidance, para. 22 (2019).㊺2018年，OECD有害税收实践论坛（FHTP）开始制定一项“关于在没有或只有名义税收的税收管辖区恢复实质性活动因素的新全球标准”(参见OECD, Harmful Tax Practices - 2018 Progress Report on Preferential Regimes. Inclusive Framework on BEPS: Action 5, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD 2019)。这种新方法需要实质实体存在参与，才能避免企业最终被OECD列入黑名单。尽管该程序仅依赖同行审议和同行压力，但新标准可能会在很大程度上限制涉及避税天堂税收管辖区的利润转移计划。然而，这项措施的属地范围可以说比最低税倡议的潜在属地范围要有限得多，因为前者只针对企业所得税为零或“接近零”的税收管辖区。它不包括税率非常低但并非完全可以忽略不计的国家，也不包括适用提供非常低的有效税率的优惠税制的国家。此外，与最低税相反，FHTP倡议在设计其国家立法时对避税天堂税收管辖区的税收主权进行了直接干涉。

2. 对国家主权不适当的限制?

另一个令人关切的问题是，最低税以非法的方式限制了其他国家的主权。的确，如果有足够多的国家征收最低税，低税管辖区就无法有效地将有效税率（以下简称“ETR”）设置在最低门槛以下。就税收被理解为一项主权权力而言，最低税制度可能被解释为一种越权行为，尤其是当最低税适用于非本国企业时。然而，这种观点㊻㊻参见部分提交给OECD关于GLOBE提案的公众咨询意见书，比如AmCham Poland、Arthur Cox（第5页）、Business at OECD (BIAC)、Capital Markets Tax Committee of Asia、Corporate Tax Association、Cousins et al (Duff & Phelps)、Danon & Chand、Digital Economy Group、European Banking Federation、German Association of the Automotive Industry、MEDEF、Missoline和PWC等提交的意见书。㊼关于后者，参见R. Collier & N. Riedel, The OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Initiative and Developing Countries, 72 Bull. Intl.Taxn. 12, pp. 704-717 (2018), Journals Artices & Papers IBFD.㊽参见由the Initative for human rights principles and guidelines in fiscal policy in Latin America向OECD提出的关于GLOBE提案的公众咨询意见书。㊾根据联合国经济分析和政策司的定义, 参见https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developedcountry-category/ldc-criteria.html.㊿在LDC高于正常水平的利润将是地域性特殊租（例如开发自然资源）或纯粹利润转移的结果。在前一种情况下，最低税不会导致投资的重新分配（因为其他地域也同样受到最低税的影响）。在后一种情况下，利润不应被免除最低税，因为它对国民经济的增长没有贡献。是基于一个有问题的前提，即利用国家税收制度作为吸引并刺激资本对本国经济投资的手段的主权权力绝对至上。不受约束的税收主权只能由纯粹的国内环境主张。在国际语境中，存在着外部性，即其他主权国家的利益也受到这些税收政策的影响。在这一现状下，税收竞争博弈中的潜在“输家”的税收主权——高税管辖区、许多发展中国家和新兴经济体㊼㊻参见部分提交给OECD关于GLOBE提案的公众咨询意见书，比如AmCham Poland、Arthur Cox（第5页）、Business at OECD (BIAC)、Capital Markets Tax Committee of Asia、Corporate Tax Association、Cousins et al (Duff & Phelps)、Danon & Chand、Digital Economy Group、European Banking Federation、German Association of the Automotive Industry、MEDEF、Missoline和PWC等提交的意见书。㊼关于后者，参见R. Collier & N. Riedel, The OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Initiative and Developing Countries, 72 Bull. Intl.Taxn. 12, pp. 704-717 (2018), Journals Artices & Papers IBFD.㊽参见由the Initative for human rights principles and guidelines in fiscal policy in Latin America向OECD提出的关于GLOBE提案的公众咨询意见书。㊾根据联合国经济分析和政策司的定义, 参见https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developedcountry-category/ldc-criteria.html.㊿在LDC高于正常水平的利润将是地域性特殊租（例如开发自然资源）或纯粹利润转移的结果。在前一种情况下，最低税不会导致投资的重新分配（因为其他地域也同样受到最低税的影响）。在后一种情况下，利润不应被免除最低税，因为它对国民经济的增长没有贡献。——正在受到避税天堂和其他国家的政策选择的侵害，这些国家奉行“以邻为壑”的税收策略。㊽㊻参见部分提交给OECD关于GLOBE提案的公众咨询意见书，比如AmCham Poland、Arthur Cox（第5页）、Business at OECD (BIAC)、Capital Markets Tax Committee of Asia、Corporate Tax Association、Cousins et al (Duff & Phelps)、Danon & Chand、Digital Economy Group、European Banking Federation、German Association of the Automotive Industry、MEDEF、Missoline和PWC等提交的意见书。㊼关于后者，参见R. Collier & N. Riedel, The OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Initiative and Developing Countries, 72 Bull. Intl.Taxn. 12, pp. 704-717 (2018), Journals Artices & Papers IBFD.㊽参见由the Initative for human rights principles and guidelines in fiscal policy in Latin America向OECD提出的关于GLOBE提案的公众咨询意见书。㊾根据联合国经济分析和政策司的定义, 参见https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developedcountry-category/ldc-criteria.html.㊿在LDC高于正常水平的利润将是地域性特殊租（例如开发自然资源）或纯粹利润转移的结果。在前一种情况下，最低税不会导致投资的重新分配（因为其他地域也同样受到最低税的影响）。在后一种情况下，利润不应被免除最低税，因为它对国民经济的增长没有贡献。一项国际有效最低税可以用来平衡这些相互冲突的利益。它仍然允许各国通过低水平的有效税收来吸引外国投资，但它为这种竞争设定了一个较低的门槛，从而保护高税收国家不必完全放弃自己不同的税收政策偏好。

需要注意的是，可能有必要修改最不发达国家（下文简称“LDC”）㊾㊻参见部分提交给OECD关于GLOBE提案的公众咨询意见书，比如AmCham Poland、Arthur Cox（第5页）、Business at OECD (BIAC)、Capital Markets Tax Committee of Asia、Corporate Tax Association、Cousins et al (Duff & Phelps)、Danon & Chand、Digital Economy Group、European Banking Federation、German Association of the Automotive Industry、MEDEF、Missoline和PWC等提交的意见书。㊼关于后者，参见R. Collier & N. Riedel, The OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Initiative and Developing Countries, 72 Bull. Intl.Taxn. 12, pp. 704-717 (2018), Journals Artices & Papers IBFD.㊽参见由the Initative for human rights principles and guidelines in fiscal policy in Latin America向OECD提出的关于GLOBE提案的公众咨询意见书。㊾根据联合国经济分析和政策司的定义, 参见https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developedcountry-category/ldc-criteria.html.㊿在LDC高于正常水平的利润将是地域性特殊租（例如开发自然资源）或纯粹利润转移的结果。在前一种情况下，最低税不会导致投资的重新分配（因为其他地域也同样受到最低税的影响）。在后一种情况下，利润不应被免除最低税，因为它对国民经济的增长没有贡献。特别依赖于外国直接投资的最低税规则。特别是，对位于LDC 的附属公司征收的最低税可以限制为超过在该国最终投资的正常回报的利润（类似于目前美国按GILTI 征收的税收）。㊿㊻参见部分提交给OECD关于GLOBE提案的公众咨询意见书，比如AmCham Poland、Arthur Cox（第5页）、Business at OECD (BIAC)、Capital Markets Tax Committee of Asia、Corporate Tax Association、Cousins et al (Duff & Phelps)、Danon & Chand、Digital Economy Group、European Banking Federation、German Association of the Automotive Industry、MEDEF、Missoline和PWC等提交的意见书。㊼关于后者，参见R. Collier & N. Riedel, The OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Initiative and Developing Countries, 72 Bull. Intl.Taxn. 12, pp. 704-717 (2018), Journals Artices & Papers IBFD.㊽参见由the Initative for human rights principles and guidelines in fiscal policy in Latin America向OECD提出的关于GLOBE提案的公众咨询意见书。㊾根据联合国经济分析和政策司的定义, 参见https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developedcountry-category/ldc-criteria.html.㊿在LDC高于正常水平的利润将是地域性特殊租（例如开发自然资源）或纯粹利润转移的结果。在前一种情况下，最低税不会导致投资的重新分配（因为其他地域也同样受到最低税的影响）。在后一种情况下，利润不应被免除最低税，因为它对国民经济的增长没有贡献。

3. 太广泛了?

一些批评人士认为，与BEPS 第2-10 项行动计划中建议的一些更具针对性的方法相比，没有剔除任何实质性活动的最低税是应对税基侵蚀和利润转移的一种过于生硬的手段。51参见American Petroleum Institute（第3页）、BDI German Industries、Business at OECD (BIAC)、German Association of the Automotive Industry、BEPS Monitoring Group、Booking.com、Capital Markets Tax Committee of Asia、CFE Tax Advisors Europe、Harris Horoviz Consulting & Tax Ltd.、Irish Tax Institute、MEDEF、Vodafone和World Bank Group等提交给OECD关于GLOBE提案的公众咨询意见书。它解决了抽象的利润转移风险，因此也涵盖了实际上不涉及任何“激进”税收筹划的安排。然而，恰如上文所论，最低税不仅会降低利润转移的机会，也以能防止“过度”争夺实际投资为目标。52此外，由于技术发展和知识产权作为创造价值主要驱动力的作用日益增强，“人为的”税收驱动利润转移与可接受的税收驱动投资决策之间的界线在未来可能会变得越来越模糊。53网络物理系统、机器人操作过程自动化、其他人工智能应用程序可能意味着，执行对价值创造有重大贡献的核心业务功能所需的人力将减少，并允许业务流程进一步集中。因此，对转让定价进行独立评估的重要因素可能会变得比目前更加灵活，其通过职能和风险的转移利润的交易成本将大大降低。因此，不依赖任何实质标准，而只涉及企业组织的税收结果，这可能是最低税提案的一个经得起时间考验的特征。54当然，如果分界线变得很精细，一般公众不太可能倾向于在通过转让定价操纵避税和通过投资决策获取合法税收后果之间做出复杂的区分。如果只解决前者，可能会损害税收制度的完整性，打击中小企业和个人纳税者的纳税积极性。

4. 抑制有效的税收竞争?

一个相关的观点是，即使最低税能够遏制低效的利润转移，它也会扼杀其他形式的税收竞争，从而提高福利。根据这种观点，税收竞争可能通过减少过度的政府消费（驯服极权国家）并为个别国家提供具有正溢出效应的吸引境外直接投资（FDI）55参见K.Andersson, Should We Use Value Creation or Destination as a Basis for Taxing Digital Businesses?-Krister Andersson's Comments on the 2018 Klaus Vogel Lecture Given by Professor Michael Devereux , 72 Bull. Intl.Taxn. 12, pp. 684-689 (at 688) (2018), Journal Articles & Papers IBFD.的手段来增加福利（特别是对一些缺乏其他地域性优势的小规模边缘经济体而言）。此外，它还鼓励各国提供生产性公共投入品，如基础设施、受过教育的工人等。

这些观点有一定的道理，但需要正确看待。首先，如果政府是腐败和自私的，那么最低税制度肯定不会提高福利。从这个意义上说，整个BEPS 倡议以及随后的政策建议都是基于这样一种假设，即政府在经济中发挥重要的建设性作用。

此外，目前的税收竞争模式与其说是为了吸引价值创造，不如说是提供精巧的方案以吸引由其他地方创造的利润。可以肯定的是，与BEPS 相关的对国际税法体系的修改有望更好地改善征税权和实际价值创造之间的关系。因此，国际上对实际投资的税收竞争可能会加剧。56参见U.Schreiber & L.M. Fell,International Profit Allocation, Intangibles and Sales-Based Transactional Profit Split, 9 World Tax Journal 1, pp. 99-115 (at 102) (2017)；Sullivan（注释42），第931页；Oxfam提交给OECD关于GLOBE提案的公众咨询意见书，第14页。然而，如上所述，即使税收竞争完全是针对实际（投资）活动地点展开的，在税收竞争下，税收可能仍然“过低”。一方面，如果各国被迫降低公司税，公司税作为个人所得税后盾的功能可能会丧失。因此，税收竞争可能会削弱一个国家为公共产品提供资金的能力，以及根据其公民的偏好重新分配收入的能力。另一方面，税收竞争可能使各国无法征收到至少能反映外国投资者地域性特殊利益的收入，而这可能会阻碍公共投入。

5. 与价值创造范式不相容?

一些批评的声音指出，57参见American Petroleum Institute（第2页）、BDI German Industries、Business at OECD (BIAC)、Business Europe、Deloitte、German Association of the Automotive Industry、MEDEF和Vodafone等提交给OECD关于GLOBE提案的公众咨询意见书。最低税提案不符合OECD BEPS 项目中所确立的“在价值创造地征税”的国际征税权分配新标准。然而，最低税制度只意味着附属征税权；各国的主要征税权并不受影响，因此最低税可能符合价值创造范式。此外，在某些情况下，最低税甚至可能加强了在价值创造地征税原则的适用。例如，数字公司经常设法将利润转移到低税管辖区。在许多情况下，（创造）这些利润的是有价值的IP，而这些IP 源于最终母公司管辖区。在这种情况下，这一管辖区所征收的最低税可被视为反映了它对子公司的经济性成功所作出的部分贡献，58类似的推理，参见H. Grubert & R. Altshuler, Fixing the system: An analysis of alternative proposals for the reform of international tax, 66 National Tax Journal 3, pp.671-712 (2013). 不同的观点，参见Fantozzi &Associat提交给OECD关于GLOBE提案的公众咨询意见书，第12页。因此其大体上符合价值创造范式。59无论如何，由于其模糊性和随之而来的解释分歧，后者绝不是一项既定的国际习惯法规则。

6. 导致直接补贴上升?

国际最低税可能导致税式支出转向直接补贴，而这是不受欢迎的。60例如，参见Chartered Institute of Taxation，Confederation of British Industries和PWC提交给OECD关于GLOBE提案的公众咨询意见书。然而，根据具体的设计，并非所有的税收激励都必然会被最低税抵消。例如，如果以多年平均税率来衡量ETR，以便在最终母公司的管辖区61有关此设计选项的详细信息，参见下文第三部分第（二）节第4条第（3）项。适用最低税，那么对投资有利的全额支出或加速折旧的（税收）规则不会受到影响，因为在计算实际平均税率时，初期较低的税负将被后期较高的税负抵消。另一方面，直接补贴也存在一些法律约束，如欧盟国家援助规定或《WTO 补贴和反补贴措施协议》。最后，与大多数税式支出不同的是，在预算效果不取决于受益人盈利能力的情况下，政府可能会在财政上有所克制，并不会慷慨地给予直接补贴。同样，如果将一些税式支出制度转变为更透明的直接补贴，它们可能无法承受日益增加的公众监督。这种转变的剩余风险不会严重损害国际最低税的有效性和积极增长效应。

7. 扭曲市场竞争?

最低税可能违反资本输入中立原则。对于在ETR 低于最低门槛的管辖区内销售产品或服务的跨国公司而言，如果其居民国对其征收最低税，则其相对于当地企业可能处于竞争劣势。62例如，参见BIAC，EBIT和Loyens & Loeff等提交给OECD关于GLOBE提案的公众咨询意见书。然而，如果商定的最低税率相对较低，即10%或更低，这在实践中可能并不是一个主要问题。税收水平如此之低的大多数国家都是小市场，63参见OECD, Corporate Tax Statistics (OECD 2019), accessible online at www.oecd.org/tax/tax-policy/corporate-taxstatistics-database-first-edition.pdf.因此对于跨国公司的盈利性来说，它们（小市场国家）的重要性相对较小。此外，在对营业利润征收等于或高于平均税收水平的国家，最低税恢复了资本输入的中立性。与无法进入避税天堂的本土公司相比，跨国公司目前往往能从竞争优势中获益。由于几乎所有大型经济体的税率都高于最低门槛，公平竞争环境带来的效率收益有望超过低税管辖区最低税所造成的扭曲的负面影响。此外，最低税对当地竞争的干预程度，在很大程度上取决于其实施的技术细节。本文第三部分将进一步讨论这些内容。

8. 使征税更加复杂？

最后一个担忧是，最低税可能增加公司的遵从负担和主管机关的征管成本。引入一种新制度几乎不可避免地给本已高度复杂的国际税收框架增加了另一层复杂性。最低税要求生成、传输并核实大量关联税收信息（例如，关于某一税收管辖区的ETR），以及为防止规避最低税而增加保障措施。一些增加的遵从成本可以通过废除某些更具针对性的反BEPS 措施得到补偿，例如反混合错配规则、利息扣除限制或CFC 制度。尽管如此，由于国际最低税覆盖面广，它仍有可能导致企业遵从负担的净增加。

与此相关的是，如果最低税未能得到合适的设计与协调，可能会出现国际经济双重征税。因此，必须对任何此类措施的设计给予重点关注，并谨慎地平衡其有效性和稳健性，以满足简化适用流程、为企业提供法律确定性和降低双重征税风险的需要。64参见《OECD包容性框架》(注释3)的第13段。

三、设计

如前所述，规则设计很重要。全球协调的国际有效最低税在理论上可能令人信服，但它在实践中行得通吗？政府要求公平分配收入，企业需要法律确定性，以及许多发展中国家的征管能力有限，65关于后一方面，参见批评意见Y. Brauner, Developments on the Digital Economy Front: Progress or Regression?, 47 Intertax 5, pp. 422-424 (at 424) (2019).由此，政策制定者将不得不在不影响有效性和降低措施复杂性的同时保持微妙的平衡。此外，由于税制设计的许多特点是相互关联的，因此不能单独对它们进行适当的评估。

在下文中，作者首先对最低税的主要参数进行评析。然后，作者讨论了两种最低税制度的设计问题。首先，作者分析了母公司所在国的IIR，即针对外国子公司的CFC 制度延伸和针对常设机构（以下简称“PE”）利润的转换条款。其次，作者讨论了支付方管辖区内的UPR，其可以采取设置经营费用扣除限制或者向对外支付征收预提税的形式。在本部分最后时，作者简要分析两个规则集之间的相互作用，以及关于最低门槛的问题。

（一）设定最低税率

显然，最低税的税率是至关重要的。这是一个政治问题，即税收竞争在何种程度下不再被接受。

原则上，每个国家都可以自行设定最低税的税率。此举的主要好处是各国可以根据其具体情况进行灵活地调整。例如，10%的外国ETR 很可能侵蚀一个ETR 为25%的国家的税基并削弱其竞争地位，然而，对于一个ETR 为15%的国家来说，这应该是一个不那么令人担忧的问题。

然而，就最低税率达成一项国际协议也会带来一些显著优势。66参见《OECD包容性框架》（注释3）第64段及以后。首先，IIR 的统一税率将降低税收倒置的风险，因为控股公司所在地的潜在替代选择意味着其同样承担最低税率。其次，这将向低税管辖区发出信号，表明在何种税收水平下，它们将无法再吸引税基或外国直接投资。因此，统一的最低税率将为国际税收竞争奠定一个基础，并将使财政转移效应67参见Blum（注释24），第518页。对税率低于最低税率的税收管辖区产生显著影响。因此，可以鼓励这些国家（至少）将其税收水平提高到商定的最低水平。最后，一个共同的最低税率可以为在母公司管辖区启动IIR 或转换条款建立一个共同标准。这将有助于制定“白名单”，以便在支付方管辖区适用UPR。68如果OECD层面达成共识的“白名单”被认为在政治上过于敏感，那么每个征收最低税的国家都可以单方面建立此名单。如果支付方所在国和最终母公司所在国商定了一个共同的最低税率，这将容易达成一致的优先适用规则，即在何种情况下，支付方所在国可以对对外支付征税。69参见下文第四部分。因此，统一税率可能有助于降低UPR 的遵从和征管成本。然而，这将要求用于计算实际税收负担的税收会计规则同样标准化。70这将在下文第三部分第（二）节第4条第（2）项中讨论。

选择（共同的）最低税率是一种权衡。首先，如上所述，它应该仍然允许一定程度上吸引实际投资的税收竞争。其次，税率应足够低，不至于影响太多国家，或者其影响范围至少不大。这可能会使各国更容易就采取这一措施达成一项国际协议。71有人可能会争辩说，就OECD包容性框架工作方案的第二支柱下的国际有效最低税问题达成国际共识，比向第一支柱下的市场管辖区重新分配征税权达成国际共识更容易。因为税收收入和区位吸引力方面的影响将在包容性框架成员之间更平均地分配（不考虑对避税天堂国家的影响）。参见C.Fuest, M.Parenti& F.Toubal,(2019),尚未出版。最后，它也应该足够高，以实现本文第二部分所讨论的三个目标。

据统计，OECD 成员国的公司税税率一直在下降。2018 年，未加权平均的法定税率已降至25%以下。72参见OECD《2018年税收政策改革》，第63页。这在全球范围内也可以观察到同样的趋势。OECD 调查了94 个税收管辖区的名义公司所得税税率，当前未加权平均的名义公司所得税税率为24%（2018 年数据，不含没有企业所得税或零税率的避税天堂）。73参见《OECD 2019年的公司税收统计》（注释63），第12页。虽然其中只有7 个税收管辖区的名义税率低于15%，只有1 个税收管辖区的名义税率低于10%，但已经有21 个税收管辖区的法定税率低于20%。74参见《OECD 2019年公司所得税统计》（注释63），第9页。75此外，2017年，67个非避税天堂管辖区的前瞻性实际平均税率的未加权平均值为22.7%；平均而言，它们比各自的法定税率低了1.1个百分点。12个非避税天堂国家的实际平均税率低于15%，其中只有2个非避税天堂国家的实际平均税率低于10%。参见《OECD 2019年的公司税收统计》（注释63），第21页。而这考虑了税基规模的ETR 衡量在不同类型的投资与不同经济领域之间存在显著差异。76参见《OECD 2019年的公司税收统计》（注释63），第24-25页。另一项研究显示，在33 个国家（多数为欧洲国家）中的19 个国家中，“数字化商业模式”投资的实际平均税率低于10%。77其中，包括28个欧盟成员国，以及日本、加拿大、挪威、瑞士和美国。ZEW, Digital Tax Index:Locational Tax Attractiveness for Digital Business Models(2018).这些国家中的大多数国家都存在关于知识产权收入的优惠税制（“专利盒”）。这些优惠税制和其他优惠税制（例如，研发支出的加计扣除）导致其实际平均税率平均下降近9 个百分点。因此，即使最低税率相对较低，也有相当多的税收管辖区可能受到国际最低税制度的影响。

鉴于上述调查结果，如果以逐国计算为基础且不作进一步修改的话，国际商定的最低税的合理税率可以在10%至12.5%之间。如果在计算ETR 时使用累计（总体）利润方法而不是以逐国计算为基础的方法，那么在母公司的税收管辖区，这一最低税税率可能明显更高。低于商定最低税率的ETR 仍可能吸引一些分散的投资项目，因为这些项目的收益可能会被其它外国税收管辖区更高的税收负担“抵消”。78参见Grubert & Altshuler（注释58）.如果母公司所在税收管辖区内的最低税通常被限制在高于常规的投资回报时，那么税率可能还会高一点。这种方法将减轻偏离资本输入中性而损害跨国公司的风险，但它也将意味着更高程度的复杂性，并将降低其对国际税收竞争的抑制作用。79参见Grubert & Altshuler（注释58），并参见 Herzfeld（注释24）, at p.509,关于美国GILTI中“合格经营资产投资（QBAI）”标准回报豁免的缺点，遵循Grubert和Altshuler提出的逻辑。关于这类措施的行政效率的不同意见，见PWC提交的回应OECD关于GLOBE提案的公众咨询意见书，第43页。

（二）母公司税收管辖区内的所得纳入规则

1. 按最低税率征税，而不是按国内标准税率征税

从技术上讲，母公司税收管辖区的最低税规则类似于传统的CFC 制度和转换条款。传统的CFC 制度和转换条款（的实施）一般也以较低的外国税收水平为条件，但它们通常将所得纳入国内税基并根据国内标准税率征税。然而，如果拥有主要征税权的税收管辖区没有对利润征收足够的税，而只对应予征税的利润征收最低税，那么将有如下几种解释理由。

首先，与传统的CFC 规则和转换条款相比，最低税制度的适用范围可能更广泛，因为它并不限于某些类别的消极所得或循环安排。因此，它也影响实际投资的地点。虽然它对FDI 的“过度”税收竞争的缓解作用得到了充分认同，但它在消除国外低税收水平对投资地点决策的任何激励因素方面发挥的作用似乎没有那么令人信服（见本文第二部分）。对在ETR 略低于最低税率的低税管辖区中所赚取的利润以国内标准税率征税，而在另一个ETR略高于最低税率的低税管辖区投资的公司将继续从对其利润适用相对较低的税率中受益，这也会导致前后矛盾，并造成不受欢迎的税收“悬崖”效应。80这已经在《OECD包容性框架》（注释3）第63段中被承认。

其次，从税收收入分配的角度来看，在母公司所在国降低税率（最低税率）可被认定为是合法的。它将主要影响与IP 利用有关的利润，而IP 的开发又往往借助于该税收管辖区内进行的研发活动。

2. 最低税概念的技术实施

将IIR 设计为最低税，基本上有两种选择：（1）单独以较低的税率对所得纳入的利润征税（“分类所得”模式）；或者（2）以标准税率对包括在母公司的一般所得的部分征税（“部分豁免”模式）。这两种选择的有效税负将是相同的。例如，如果标准税率为25%，最低税率为10%，那么免除60%的利润就可以了。

这两种设计方案的主要区别在于，“部分豁免”模式允许母公司用外国低税利润抵消最终的亏损。相比之下，在单独的分类所得表中以较低的税率征税将意味着征税时没有弥补亏损的机会。

可以说，分类所得征税模式更符合将所得纳入规则作为最低税机制中“后盾”的理念。这种税收并不将外国子公司视为财务透明实体。它只会增加公司的税负，直到（某一特定实体在特定税收管辖区的，或累计的）海外利润的有效税负等于最低税率。

然而，这可能导致母公司即使出现亏损也要支付（最低）税的情况。这似乎是可以容忍的，因为适用IIR 的持股门槛要求控股比例在50%以上，这样母公司就可以利用子公司的利润，去缴纳最低税。如果采用较低的持股门槛，例如25%，81不过，我们并不认为这样的低门槛是可取的；见下文第三部分第（二）节第3条。部分豁免模式可能是更好的选择。82然而，由于弥补亏损的机会，暂时将最低税负担减至零的可能性可能导致无法有效地处理利润转移战略，特别是如果在实施最低税政策之前的税务期间结转的损失也有资格对包括在内的外国利润进行抵消的情况。因此，如果真的承认这一点，将亏损补偿限制在少数股东和当前亏损上可能是明智的。

部分豁免方案也会影响子公司的外国税收抵免的设计选择。用母公司的最终亏损抵消（已部分包括在内的）海外利润的可能性，往往会导致超额抵免。假设不可退税，则母公司税收管辖区应允许母公司将未使用的（外国税收）抵免结转到未来的纳税期。由于母公司的亏损结转头寸也会减少，一旦母公司再次盈利，就有必要采取避免对适用IIR 的利润造成经济性双重征税的措施。83由于抵免的结转将弥补亏损结转的减少，将后者的任何最终限制也适用于税收抵免的结转也是与其一致的。

3. 范围

IIR 的税收政策原理表明，它的实质范围不应局限于易于利润转移的所得类型。此外，以消除对实际（经营）活动的“过度”税收竞争为目标，意味着IIR 适用范围广泛，这覆盖了低层级的集团公司产生的各种利润。

纳税人范围应考虑母公司需要获取的相关财务信息，尤其包括子公司的会计信息及其纳税情况。在这方面，适用最低税的天然门槛将是（直接或间接）持有50%以上的多数股权。但从持有显著少数股权的投资者之上，例如持有10%以上或25%以上股权的投资者，也可能能够获得必要的数据——这反映了在传统CFC 制度和美国GILTI 制度的类似参股门槛。

不过，将纳税人的范围限制在控制持股的范围内可能更好。控股权意味着利润转移或实际资本重新配置的风险明显更高。在对ETR 的计算规则实现国际标准化之前，关注多数股权将降低遵从成本。在此前提下，将纳税人的范围扩大到符合条件的少数股权，可能意味着需要对同一利润计算多次ETR。相比之下，由于传统CFC 制度更关注消极所得，因此设置较低的参股门槛是合理的，同时，与此类所得相关的税基侵蚀风险将继续由更具针对性的制度来应对。

无论如何，应实施有效的反避税规则，防止企图通过结构性投票或类似安排来规避所得纳入机制的行为。

关于多层参股结构，有必要决定是否只应由最终母公司的居民国来执行最低税。这将有助于避免对最终母公司和中间控股公司的同一利润征收双重国际最低税。同样的结果也可以通过建立一个顺序规则来实现，根据该规则，只有在具有优先权的税收管辖区不征收最低税的情况下，才可由下一层级的税收管辖区征收。第一种方法比较简单：如果该居民企业为另一家公司所有（持股比例高于某一门槛），则不需缴纳最低税。在这种情况下，就没有必要去测试另一个有优先权的税收管辖区是否存在最低税规则。但是，在该机制的国际协调方面，可以通过制定符合OECD 标准的、实施IIR 的税收管辖区“白名单”来减少该顺序规则的遵从与征管成本。如果只在某些国家或地区单方面实施，将最低税的适用限制在最终母公司管辖区可能会产生重大缺口，并增加倒置或其他规避策略的风险。因此，更好的设计方案应是在每一级股权层面适用最低税，并结合顺序规则进行调整。

在此前提下，在较高的股权层级上适用最低税应优先于在较低的股权层级上适用最低税。84从降低遵从成本（由于集中式的“一次性”适用具有优先级）的角度，并考虑到最终母公司管辖区通常具有更高的价值贡献，这种“自上向下”的优先规则也优于“自下向上”的逆向优先的理论选择。需要注意的是，如果相关股东（多数或合格的少数股东）是不参与企业管理的纯控股公司，则不适用。这些公司没有为价值创造做出有意义的贡献。因此，应向积极管理集团或开展业务的子公司优先征收最低税。

另一个问题是地域范围，即IIR 是否只适用于非居民子公司。原则上，涵盖居民子公司似乎是不必要和前后矛盾的，因为在通常情况下，不存在转移利润到这些实体以避免较高的国内税收的风险，也不存在为吸引投资而进行过度税收竞争的担忧。然而，欧盟成员国可能更倾向于涵盖国内子公司这一表面上全面的IIR，以符合欧盟法院（ECJ）解释的欧洲条约的非歧视要求。对子公司一级征收的利润税实行税收抵免，还应限制为对外国子公司的影响。85

4. 确定有效税率

（1）逐国方法vs 逐个实体方法vs 总利润方法

最低税针对的是抽象的利润转移风险和对实际投资转移的过度激励。它不限于特定的交易或活动。因此，乍一看，人们可能会得出这样的结论：相关的ETR 不应以逐个子公司为基础计算，也不应根据公司的每一个常设机构计算。似乎以一个特定管辖区或者以该公司累计（总体）的海外利润为基础计算ETR 更具有一致性。

在减少抽象利润转移风险和抑制“过度”税收竞争方面，逐国方法更为有效。原则上，它确保所有非居民子公司的利润都按最低税率予以有效征税，而无需考虑该税收管辖区的公司所得税水平。需要注意的是，如果公司已在各自的税收管辖区从事其他活动，并因此对所得的其他类型缴纳（较高的）标准税，那么仍然可以（在一定程度上）利用优惠税制和税基缩减的方式来降低有效税率。从理论上讲，逐国方法可以通过对每一类所得征收最低税来应对持续利润转移和“过度”税收竞争的有限风险，但是这很难在实践中应用。

相反，计算所有外国利润的ETR（全球混合），可能会限制最低税的有效性。86只要ETR 高于最低门槛，企业仍然可以从将利润转移到ETR 低于最低门槛税收管辖区的过程中获益。87参见GrubertH & Altshuler(注释58).同样，只要投资方在税率较高的地区拥有其他子公司，低税管辖区仍然可以通过低有效税率来吸引税基和投资。尽管如此，总利润方法仍将注意到公共税收的公平要求，确保跨国公司赚取的利润在总体上至少应缴纳一定的最低税。

虽然逐国方法更有效，但与总利润方法相比，它也使企业经营与税收征管更加复杂。计算特定国家的有效平均税率要求纳税人和税务机关准确地在各税收管辖区内划分公司的总利润。低ETR 的施行也可能是因为外国没有行使其征税权的结果。这意味着，有必要对应税联结度和利润分配标准进行可能存在争议的构建与评估。相反，如果不作特别修改，对ETR进行逐国评估会忽视同一种利润可能会存在国际双重征税的可能性。这包括由于在支付方管辖区内限制付款的可扣除性而造成的经济性双重征税，尤其是当执行BEPS 报告中的某些建议措施时（如利息扣除限制或混合错配规则）。从这个意义上讲，最低税可能“过于包容”。如果计算所有外国利润的总有效税率，就不会出现这些问题。

一个折衷办法是评估每一应税实体的有效平均税率，即以逐个子公司为基础。这避免在国际法律性双重不征税的情况下（例如，在无国籍收入的情况下）在各税收管辖区复杂地划分利润，并从本质上考虑利润的国际法律性双重征税。如果外国子公司在第三国设有常设机构，应单独分析归属于常设机构的利润，以反映常设机构通常在第三国的应税情况。如果子公司居民国同样对这些常设机构的利润行使征税权，在确定ETR 时应当基于累积税负（低于可能的外国税收抵免额）进行确定。经过必要的调整，这同样适用于涉及根据最低税实施地的标准经营税制（standard business tax regime）被视为财务透明实体的外国实体。88如果财务透明的实体是国内母公司直接拥有的子公司，则应适用具有最低税的转换条款，这与外国常设机构的情况没有什么不同。与此相反，如果仅当外国管辖区将某一实体视为财务透明时，则利润所归属的实体的ETR 应在适用国内最低税规则时起决定性的作用。但是，根据最低税制度的目标，只应考虑在这些财务透明的公司中由国内（最终）母公司控制的那些合伙人的ETR，而这些ETR 应根据相关门槛去衡量。89如果控制实体是第三国居民，而第三国不将控制实体视为财务透明的实体，就会出现更复杂的情况。

诚然，某些挑战仍将存在。需要制定规则测试应对国际经济性双重征税的税收减免措施的合法性，如符合OECD《税收协定范本》第9 条第2 款的单边相应调整。同样地，可给予纳税人机会让其去证明由于支付国的特殊机制导致的特定集团间支付的经济性双重征税的实质情形，然后重新计算受影响实体的税负。此外，该方法可能会为公司提供一些额外的税收筹划机会，而以逐国方法评估ETR 则不存在这些筹划机会。例如，当对某些类型的外国所得征收相对较高的预提税时，会提高一家低税子公司的实际平均税率，这时就可以采用该方法将利润转移到这家子公司。

最后，在计算有关有效平均税率的不同方法之间作出选择，这需要在效率性和简单性之间作出权衡。90如上文第二部分和第三部分第（一）节所讨论的，如果剔除投资的常规利润，就会出现与逐国计算方法有关的更复杂的情况，参见 Grubert & R. Altshuler(注释58).总体而言，按照每个独立应税经营实体计算ETR 具有很好的理由（例如，一般为各子公司就外国常设机构的ETR 单独计算）。该方法具有与传统的CFC 规则和转换条款更匹配的优点。

不同的方法选择也可能影响最低税的税收收入，特别是以国际协调方式进行的方法选择。由于总利润方法仍然允许ETR 以低于商定的最低税率的税收竞争方式存在，与逐国方法相比，它对低税管辖区提高税率的激励作用较小。因此，即使经过一段时间的调整，最低税也会更频繁地适用，从而为执行最低税的国家带来相对更多的税收收入。91参见Grubert & R. Altshuler,(注释58)，第700页。92如上文第三部分第（一）节所述，在逐个国家或逐个子公司的方法下，设立一个更高的最低税率，可进一步加强这一效果。然而，目前还不清楚，更高的最低税率是否也可能促使低税管辖区在更大程度上提高自己的税收水平，如果是这样，母公司管辖区内更高的最低税率对整体收入的影响是积极的还是消极的就仍尚待确定。

（2）相关会计准则

不同的税收管辖区有不同的税收会计准则。为了确定子公司利润的有效外国税率是否低于最低税率，因此有必要以实际缴纳的税额除以经调整的税基来计算。税基应根据子公司的商业活动和交易所适用的基准税收会计规则来确定。

适用IIR 时，可对这些基准规则进行国际标准化调整。由于由跨国公司母公司的居民国执行最低税制度，因此应确保各国最低税制度的等效性。统一标准将有助于让实施充分IIR的国家采用“白名单”。这将反过来降低最低税制度在国际协调方面的遵从和行政成本。在多层次公司结构中，93参见第三部分第（二）节第3条。不同持股水平的IIR 需要协调，母公司居民国与市场所在国（支付方）之间也应进行沟通协调。94参见第三部分第（四）节。

然而，由于不同国家的传统和政策偏好不同，很难就共同的基准税收会计规则达成国际协议。以《国际财务报告准则》（IFRS）为出发点并加以适当的调整，可能是取得成功的最佳机会。但是，建立一个相互接受的标准仍然是一个漫长的过程。鉴于OECD 包容性框架为数字化经济的税收问题达成共识设定了紧迫的时间表和广泛的议程，人们甚至怀疑能否就目前的协商达成有意义的结果。

因此，至少作为一种临时解决方案，各国将不得不依靠本国的税收会计准则计算离岸利润的ETR。这意味着根据母公司管辖区的税收会计规则重新计算相关利润，并将计算结果与子公司的实际税负联系起来。诚然，这也会产生如下影响，即税基相对“较小”的母公司管辖区，为适用IIR 所需的门槛实际上会更高。但是，从各税收管辖区的国家视角来看，这并不矛盾。税基相对较小的国家（其他条件相同）的国内投资回报率相对较低，也较不容易受到来自低税管辖区的国际税收竞争的影响。这种减少的风险将反映在最低税有效适用范围的减少上。此外，以国内税收会计准则为基准，也确保了有效最低税负与最低税率相对应。

（3）单周期或多周期计算

为了避免所得和支出的暂时波动引起最低税的开征，各国不妨将ETR 的计算指标建立在以多年平均水平的基础上，例如五年。但是，这将增加某些征管复杂性。95详细分析，参见Grubert & Altshuler(注释58).另一种选择可能是对外国税收抵免进行追溯性调整，不过，这种调整本身也非易事。96参见第三部分第（二）节第6条。

（4）亏损结转

ETR 的一个重要决定因素是亏损向以后年度或向以前年度的结转问题。不同税收管辖区的亏损抵消规则差别很大。与税基的其他决定性因素类似，只要各国不能就衡量ETR 的标准化方法达成一致，计算ETR 时就应采用母公司的会计规则。此外，只有在根据国内相关准则可以提供亏损结转的情况下，才能考虑将亏损向以后年度结转。

5. 纳入利润

（1）一般的观察

考虑到IIR 的目标，只包括以低于最低门槛的有效平均税率征税的利润就足够了。或者，一个国家可以选择包括其没有主要征税权的所有利润，然后采用外国税收抵免（FTC）有效地限制最低税的范围。后一种方案已在美国GILTI 机制97参见Herzfeld (注释24), 第506页。中执行。这一选择存在一些技术层面的影响，例如，会出现调整ETR 的情况（如在审计或诉讼之后）。这样一来，就不需要重新评估IIR 的适用情况，而是需要对FTC 进行相应的调整。除非选择分类所得模式的所得纳入方法，否则在潜在的亏损抵消程度方面也会出现差异。欧盟成员国可能必须纳入国内子公司的利润，以符合欧盟法的要求。98更详细的讨论，参见本文第六部分。在多层次参股结构中，应注意避免经济性双重最低征税。解决办法可能是将股息收入从IIR 中豁免。然而，这可能会导致紧张局势。在这种情况下，外国子公司可能通过来源于投资组合股息的低ETR“侥幸逃脱”。在缺乏针对此类“征税不足”的CFC 规则的情况下，将股息收入从最低税税基中豁免，可能会造成另一个漏洞——增加企业将投资组合资产集中于低税管辖区的动机。另一种选择是适用国内的参股豁免制度或其他形式的公司股东减免。这将确保只有当投资组合所得也能在母公司直接持股的情况下免税时，投资组合所得才会获得豁免。

原则上，较低层级集团成员的利润只应按直接或间接持股的比例纳入母公司的收入。然而，如果控股比例超过一定门槛，即使子公司并非母公司全资拥有，母公司管辖区对子公司的所有利润征税也可能是合理的。这将有利于实现最低税的一些政策目标，尤其是遏制“过度”的税收竞争。此外，将所有利润包括在内，将减少对相对粗糙、更加复杂的UPR 的需求。但是，“全面纳入”方法应限于一个所有权门槛，该门槛应高到足以排除国际法律性双重最低税，并降低某一个税收管辖区适用最低税规则而另一个税收管辖区同步适用CFC 规则的风险。更具体地说，该门槛应该至少超过75%，最好超过90%。

如果外国子公司亏损，必须确定这些亏损是否可以用来部分降低国内税基，或者是否可以作为以后期间内的亏损结转。从政治角度来看，第二种选择可能更容易被接受。外国子公司是否处于亏损状态，必须根据母公司管辖区的税收会计准则确定。

（2）安全港能降低对资本输入进行中性的干预

如上所述，IIR 可能与资本输入中性原则(CIN)相冲突，但如果将最低税率定在足够低的水平，则冲突程度相对较小。99在其他情况下，可以通过计算有效税负来进一步减轻这种担忧，这可以在累计（总体）的基础上而不是逐国或逐个实体在母公司管辖区内触发最低税。跨国公司的商业模式要求他们在各自的市场中都有业务，这会在该市场中产生应税联结度，以使来源于某一市场的较高水平的税收来抵消另一市场的非常低水平的税收，从而完全或至少部分地避免缴纳最低税。但是，如果将其定在相对较高的税率，例如15%，则应考虑采取其他措施，以减轻在市场管辖区的竞争扭曲。一种可能的方案是保护正常的投资回报不受最低税影响。100参见 Grubert & Altshuler(注释58).这种方法基于这样一个假设：在高于正常投资回报的情况下，利润转移更为普遍。然而，这意味着一种权衡。对标准回报的豁免增加了最低税制度的复杂性，这可能会产生特定的税收筹划，101Sullivan M.A.(注释42), 第933页。降低最低税制度在抑制过度税收竞争方面的有效性。102如上文所述，为了照顾到最不发达国家的特殊情况和需要，可以考虑到这种办法在地域上的局限性。总体来说，这不是一个有吸引力的选择。

另一种方法是，在母公司所在国征收补充最低税的办法可以视具体国家或具体实体的门槛是否超过最大限度而定。后者可以基于绝对利润或者基于当地第三方销售额占总销售额的比例确定。这将有效地分离仅通过小型低税经济体的国内销售活动而产生的常规利润，而这类税收管辖区最有可能出现CIN 问题。

6. 外国税收抵免

最低税的目标是将ETR 提高到商定的最低门槛。这要求母公司所在国征收的税率等于外国ETR 与商定的最低税率之间的差额。这可以通过为子公司缴纳的所得税提供不可退还的（普通的）外国税收抵免来实现。

值得注意的是，FTC 的计算方式关键取决于ETR 是根据总体外国利润、或者是按逐国还是以具体实体为基础进行衡量的。

各国可能希望避免仅仅是海外延迟纳税就会引发确定的最低税负这一情形。除非这一风险已经通过评估ETR 的多时期（multiple-period）方法得到解决，103参见第三部分第（二）节第4条第（3）项。否则应给予纳税人机会证明，即由于某些预先确定的税收会计规则之间的差异，在IIR 下应予征税的部分利润在之后的纳税评估期在海外课税。随后征收的外国税收（对应于利润中受错配影响的部分利润）应可追溯地用于抵免纳入所得的最低税。

无论如何，为了避免在不那么宽容的美国GILTI 规则下常见的过度征税现象，1044 参见 M.A. Sullivan, More GILTI Than You Thought, 89 Tax Notes Int’l 7, 587-592 (at 588) (2018)；PWC在回应OECD关于GLOBE提案的公众咨询意见书，第37页；并参见M. Herzfeld(注释24)第507页。应该允许母公司将任何未使用的外国税收抵免向以后年度结转。

7. 关于常设机构利润的转换条款的具体考虑

原则上，基于外国常设机构利润的转换条款应遵循子公司IIR 的设计。需要注意的是，欧盟成员国将必须遵守欧盟条约中有关自由流动的规定。欧盟法院已经批准（仅）对位于低税管辖区的常设机构可进行选择性转换。1055 参见本文第六部分第（二）节。然而，该规则将不对称地适用于明确的低税常设机构所得，并将外国常设机构的亏损排除在外，这可能很难找到合理的理由。

（三）征税不足支付规则

如上所述，实施UPR 有三个主要理由：首先，它降低了税基侵蚀支付的激励，尤其是在利息支付方面；其次，它减少了由于收款方所在国所得税水平过低而造成的市场管辖区内的竞争扭曲；最后，它还通过降低税收倒置的吸引力，1066 但是，应当指出，如果单方面实行UPR，即没有广泛的国际承诺，也会引起一些经济活动的转移。然后，一些跨国公司可能会倾向于在一个没有(或不那么严格的)UPR的国家，利用更好的利润转移机会。为IIR 的实施提供了后盾。这些政策目标，以及有效遵从和实施的各个方面，都会影响政策的设计。

1. 最低税效应

OECD 的公众咨询文件提出了这样一个问题，即UPR 应该“完全拒绝扣除，还是只应分级反映收款方管辖区的税收水平”。就这一问题而言，应该选择后一种方法。与IIR 类似，UPR 应被设计为一种补充性最低税。

如果完全拒绝扣除，而对相应所得征收的外国税收进行抵免，将意味着双重征税，除非收款方管辖区是一个对相关所得类型不征收公司所得税的避税天堂。这种双重征税将产生与关税相同的效果，即对贸易产生同样有害的保护主义效果。此外，如果仅在外国ETR“过低”的情况下才拒绝扣除，就会造成“税收悬崖”(税收断层效应)，即对ETR 刚好低于所设门槛的支付征收高额税款，而对ETR 刚好高于该门槛的支付不征收附加税。

拒绝扣除外国税收支付的抵免可使ETR 提高到国内正常税率。如上所述，一定程度的税收竞争可能有利，不应完全消除。

上述结论也同样适用于收款方的所得在对外支付时须缴纳预提税的情形。在技术上可行的范围内，这种形式的补偿性税收也应被设计为最低税。这意味着，作为一般规则，预提税税率必须根据支付的收款方的外国税收水平而变化。

2. 最低税的技术实施

为了确保征税不足支付的扣除限制仅具有补充性最低税的效果，有必要废止仅对相应费用部分进行扣除的规则。

这部分（相应费用）份额有多大？对于每一支付单位，公司的税收节约为支付方所在国（t）和收款方所在国（t*）之间的（有效）税率差。为确保付款至少按最低税率（tmin）纳税，可扣除部分x 必须满足：

因此

也就是说，如果收款方所在国的有效税率t*接近最低税，可扣除部分接近100%。如果t*=0 且t=tmin，则完全不可扣除。

如果按照这种方式执行，可对全部支付（有效地）以最低税率进行课税。但是，收款方（付款的接收方）产生的经营费用只能在收款方所在地以低税率进行扣除。如果通过以高于成本扣除所能补偿的税率征税，UPR 的实施则意味着ETR 高于最低门槛。由于不同的支付或公司的经营费用（可能包括部分固定经营成本）千差万别，因此很难解决这一问题。一个可能的解决方法是将该规则的实质范围限制在通常不会发生高额外部（第三方）成本的支付类型内。

如果某国进一步引入“应予课税规则（Subject to tax rule，以下简称STR）”，即拒绝给予征税不足支付的协定待遇并征收预提税，而理想的预提税税率应设置为等于商定的最低税率与收入来源国ETR 之间的差额。如果低税管辖区允许对预提税进行一般（非退还）外国税收抵免，则预提税税率必须提高至最低税税率。

应当指出的是，如果选择实体法确定收款方的ETR（但是作者并不建议此操作），将会增加复杂性。ETR 的计算将取决于收款方相关财政年度内所有经营活动的纳税义务。而且，必须在尚未获取收款方的ETR 前确定预提税适用的税率。1077 也参见诸如the Capital Markets Tax Commottee、1.100 Group等提交给OECD的公众咨询意见书。一个简化措施是，如果收款方管辖区的名义税率低于一定水平（如最低税率），则很可能造成对税收协定待遇的拒绝给予。当然，简化措施也可对一些既定的特殊税制（如专利盒），进行单独测试。从而，预提税税率应设置为等于外国名义税率和商定的最低税率的差额。这种情况下，应允许收款方随后说明该支付已以较高的ETR 课税，并要求退税。1088 这种方法的前提是，多缴的预提税实际上会得到偿还；因此，对于在处理退款要求方面记录不佳的国家来说，这可能是个问题。

3. 范围

（1）实质范围

关于征税不足支付的扣除限制的实质范围，需要作出一项根本选择，即是包含所有关联方支付还是仅仅包括选定的支付类型。

如果仅对选定的支付类型适用最低税，跨国公司保留有更多的税收筹划机会。例如，如果只有特许权使用费受UPR 的约束，则可将特许权使用费支付嵌入货物销售成本中。这种针对性方案还可能导致界定困难。但是，针对性方案比包括所有向关联方征税不足支付的全面方案更具优势。原因如下：

——假如最低税仅限于第三方低成本构成的支付类型，仅对选定的支付类型征收（最低）税可减轻因忽略收款方所在地费用造成的经济性双重征税的亏损；

——它允许在逐笔交易的基础上确定ETR，这在管理上更为可行，特别是针对打击“进口低税付款”或“导管安排”的最终规则设计；

——它对于收款方的税负和可能的其他支付的（最终）受益人的综合性信息需求更少，并因此允许较低的关联方参股门槛（低于50%）；以及

——它与某些支付方税收管辖区现有的UPR 更为兼容。

在某种程度上，目标方法固有的漏洞可以通过严格的转让定价规则部分地解决。例如，如果特许权使用费包含在销售产品的成本中，那么识别可比市场交易来测试公司的转让定价通常要比识别无形资产的许可费容易。在一定程度上，反滥用规则也可能适用。当征税不足支付的扣除限制只是作为(最终)母公司管辖区内IIR 的备用方法时，任何剩余的避税风险似乎更容易承受。至少在有关的付款类型是根据国际税法的长期所得分类，特别是根据OECD《税收协定范本》（例如，利息所得、特许权使用费所得等）来确定的情况下，这种界定问题应该是可以处理的。

出于同样的原因，对征税不足支付征收预提税这一替代方案也应仅仅限于所得的特定类型。

除了显而易见的利息和特许权使用费支付之外，UPR（或STR）应适用于哪些类型的支付？在这方面，两个选择标准应该是最重要的：（1）某一特定类型的支付受低税管辖区或低税制度侵害的风险程度，例如因此类支付是依赖高度流动的经营资产或人员功能（例如，信息服务、咨询服务和计算机服务）而提供的服务报酬；（2）支付中第三方成本构成的比例，以及对UPR 而言意味着相关所得超过最低税门槛的ETR 的风险程度。

对于支付方管辖区已具有显著的主要征税权的支付类型，则不需要列入根据UPR 征税的支付类型清单中。例如，对采用UN《税收协定范本》第12 条和第12 条A 款的国家而言，其已对特许权使用费和技术服务费征收预提税。未来，这一点将变得与因使用本地营销型无形资产而支付的特许权使用费更为相关。

（2）纳税人的范围

关于纳税人的范围，需要决定最低税制度是否仅适用于关联方之间的支付。如果答案是肯定的，则应确定相关的参股门槛。

在这一语境下，效率和比例原则应是关键标准。计算收款方和其他远程（最终）受益人的ETR 需要纳税人的具体信息。如果收款方不是支付方的重要股东，则很难获得此类信息，而要求非关联方提供此类信息更会造成不合比例的遵从成本和风险。但即使将参股比例设定在50%以下也是存在问题的。不同于母公司居民国的IIR，不可想当然地认为受最低税影响的一方（支付方）有能力直接或间接控制另一方（使用其ETR 可能会引发征收最低税），并据此要求（另一方）提供相关信息。支付方可能是一个完全独立的公司。故而，一个有效且符合比例原则的UPR，在原则上需要以持有多数股权为实施门槛。对此，可期待集团公司之间共享相关信息。

与低持股比例门槛兼容的另一替代方案则过于依赖各国税收制度的客观标准以确定相关ETR。届时，无需重新详细计算收款方的应税利润。

然而，即便如此，低于50%的门槛也会增加对UPR 进行国际协调的必要性。未经国际协调，可能会出现多个国家实施针对“税收导管”安排和“输入型征税不足支付”规则。BEPS 第2 项行动计划报告在关于“输入型错配”安排的建议中提到了在最低税语境下解决该问题的计划，但是该建议高度复杂，很难在实践中运用，特别是对税收征管能力有限的国家而言。

一种折衷方案是：一方面，要结合一个征税不足支付扣除限制和一个相对较高的参股门槛，并以一个更加精确的方法来确定ETR；另一方面，要设计一个不那么复杂的、没有任何参股门槛的最低预提税制度。这样，预提税制度可作为第一道“防卫线”，以缩小跨国公司与他们的本土竞争者之间的公司所得税税负差距为特定目标。否则，公司可通过如避开或向海外转移本地有限风险分销商的方法来规避UPR。1099 参见Business at OECD (BIAC)提交给OECD关于GLOBE提案的公众咨询意见书，第93段。例如，在线广告支付可通过设立在低税管辖区的海外实体直接征税，而无需经过本地分销商征收。反之，扣除限制着重关注现存的税基侵蚀风险，并阻止倒置安排。由于这两种情形仅在集团架构中才属于严重关切的问题，故50%的参股比例门槛并不会明显损害该规则的效果。

若将最低预提税制度扩展到非关联方的交易则需要调整“征税不足”支付的标准。与收款方无（显著）公司联系的支付方不应负有计算收款方ETR 的义务，也不应要求该支付方执行复杂的反导管或反“输入型征税不足支付”规则。相反，对非关联方征收预提税应首先以收款方管辖区的名义税率低于商定的最低税率为前提。通过制定官方“黑名单”以明确对哪些国家的对外支付应征收补充性的预提税，以实现简化遵从的要求。该基本方案也可通过额外的精细化标准来使其更具稳定性。例如，对于特定所得类型（特许权所得等），假定支付产生的所得符合享受优惠待遇的法定条件，可在收款方管辖区考虑使用已预先制定的受益性税制（如专利盒）。此外，为了弥补缺乏反导管规则的影响，如果有理由认为特定公司（如基于CBCR、ICAP 审查或UPR 的适用）依赖于这种税收工程（tax engineering），可授权税务机关对某一纳税人征收预提税，并应赋予收款方反驳该假定的机会。各国也可允许收款方证明其ETR 超过最低税门槛。届时，最低预提税应予以退还。

因此，范围相对广泛的最低预提税制度与更具针对性的征税不足支付的扣除限制具有不同作用。这对于预提税的实质范围也有影响。由于该实质范围主要针对的是有关公司所得税税负的竞争情况，而非首先对关联方的税基侵蚀支付问题进行解决，因此它仅可适用于（特别是由数字化经济造成的）扭曲十分普遍的支付类型。由于某些支付类型并不会在非关联方交易中导致上述问题的发生，因此其他支付类型（如利息支付）无需包含在内。

4. “实质”是否重要？

UPR 应涵盖特许权使用费的支付。由于UPR 被设计为一般性最低税，因此没必要规定是否存在违反BEPS 第5 项行动计划所列出的关于实质概念的特别制度。1100 同样，KPMG提交给OECD关于GLOBE提案的公众咨询意见书的第21页载有类似意见。不同观点，参见the Consultative Committee of Accountancy Bodies-Ireland的意见书。如果优惠的IP规则提供的ETR 低于商定的最低税率，则无论“专利盒”是否符合修改后的关联法要求，UPR 都适用于该支付。相反，如果特许权使用费收入的ETR 在存在优惠的IP 规则下仍然高于最低税率，即使优惠规则不符合关联规则，也无需“回溯征税”。

从概念上来讲，BEPS 第5 项行动计划中详述的实质要求基于如下理念：应避免有害的“以邻为壑”的对账面利润或“裸”IP 的税收竞争，但应允许针对实际投资的公平税收竞争。1111 参见《OECD 2018 Progress Report》（注释45）附件A，第32-33段。然而，这并不符合最低税的政策原理，1122 参见Blum（注释24）第517页：如果最低税的政策目标不局限于解决避税问题，实质性要求就没有回旋余地。关于这一范式转变的进一步评论，见提交给OECD关于GLOBE提案的公众咨询的意见：BIAC，第79段；Corporate Tax Association，第4页；Danon & Chand,第35段；EY,第6页；PWC,第32页。最低税并未就这两种不同类型的税收竞争进行区分。只要课税水平低于商定的最低税率，最低税同时消除了出于利润（IP）转移与分散实际投资所在地这两种原因的税收激励。1133 相反，更传统的CFC规则或更严格的转让定价规则，可能被用来回溯没有进行实质转移的利润。然后，对这些利润适用标准税率。“剔除”收款方的实质经济行为与此相矛盾并与（最低税的）目标相违背。

5. 有效税率的确定

为了确定触发UPR 的“过度”低的ETR，有必要在这两种不同概念的方法之间做出选择：实体法（“反向CFC”）与逐笔交易法。

根据实体法，实体的ETR 需要根据支付方管辖区的税收会计规则确定收款方在某一财年赚取的全部利润的ETR，这与CFC 规则的适用相似。实体法可准确计算真实的ETR。另外，税务机关无需在计算ETR 时考虑具体的外国税收会计规则和优惠税制。这与逐笔交易法不同，因为税收制度目前尚未提供任何规则来单独计算单笔支付的有效纳税义务。因此，实体法减少了税收漏洞及随之而来的税收筹划机会所带来的风险。

但是，实体法也有明显的缺点。就支付的特定类型而言，它既可以是过度包容性的，也可以是欠包容性的。例如，当收款方的某些所得项目受益于特殊的低税制度，而其他所得项目不受益于特殊的低税制度时，就会发生这种情况。减少竞争的扭曲作为UPR 的目标，可能无法实现。与逐笔交易法不同，实体法进一步要求全面重新计算收款方的应税利润。如果通过反导管和反“输入型征税不足支付”规则来补充UPR（类似于BEPS 第2 项行动计划中建议的反“输入型错配”规则），这将造成不合理的遵从成本负担。为了在支付方税收管辖区正确适用UPR，有必要重新计算众多公司实体在多个参股层面上的利润。

同样地，以“反向CFC”方式确定ETR 也会使支付链中不同阶段的最低税制度的国际协调更加困难。如果该支付追溯到跨国公司内部的最终受益人，并测试到过低的ETR（根据标准，可以启动BEPS 第2 项行动计划中的反导管和“反输入型错配”规则），将会在“原支付方”管辖区和“中间方”管辖区1144 在UPR的背景下，这将是关联方的居民管辖区，该关联方位于源自支付方管辖区的付款流的中间,并被（假定通过安排）引导到另一个关联方作为付款的间接受益人的管辖区，而该管辖区的ETR低于商定的最低税率。同时造成双重最低税。这就需要采用优先规则避免这一情况。让企业和税务机关负担最轻的一种方法是，为具有充分UPR 的国家制定“白名单”。除非中间收款方的ETR 低于最低税门槛，否则向“白名单”国家的税收居民进行的支付不会在支付方管辖区触发税制的适用。然而，制定这种“白名单”的前提是具有基于客观可识别因素和特征的逐笔交易法，而这些因素和特征是确定ETR 时需要考虑的事项。除非出于最低税目的在全球实施统一的税收会计准则，否则“白名单”在实体法下也不可行，原因在于实体法依赖于（各支付方管辖区的）税收会计规则确定ETR。

总而言之，更建议采用更客观的逐笔交易法计算ETR。这也符合已实行征税不足支付的扣除限制的国家实践。

为使逐笔交易法切实可行，应按照“每一支付类型”，集中精力确定通过税收会计规则和优惠税制显现出的与ETR 相关最明显的税收减免形式。对于某些支付类型，特别是利息支付，这种操作应该相当简单。在其他情况下（如特许权使用费），由于各种优惠方案的分散性和多样性，以及随之而来的复杂性和定义问题，可能使这种操作更加困难。

由于作者认为征管可行性对于全球接受UPR 至关重要，因此建议在某些情况下考虑简化方法。例如，该规则可以仅关注有限数量的协定优惠税制，并将其与低名义税率测试相结合。虽然这样的折衷方法在解决所有形式的“过度”低税问题上不具有全面性，但此方法更加容易管理，并降低经济性双重征税的风险。

（四）优先规则

为了避免经济性双重（最低）税，需要协调IIR（包括转换规则）和UPR（即征税不足支付的扣除限制和最低预提税）。作为一项顺序规则，IIR 通常优先于辅助适用的UPR。原则上，只有在前者不适用或者不充分适用的情况下，才能将后者作为后盾或“安全网”。故，此优先规则兼具概念上和实用上的依据。

首先，仅在支付方管辖区（通常）不对与支付相关的所得课税的情况下，UPR 才具有相关性。由于根据国际习惯法可能无法阻止对非居民收款方的所得征税，1155 参见，例如American Law Institute, Restatement of the Law, Foreign Relations of the United States, Vol.1 (§§ 1-488), 3rd ed.,§ 411（American Law Institute 1987）；R.S. Martha, The Jurisdiction to Tax in International Law,p.54 (1989)；C. Gloria, Das steuerliche Verst-ndigungsverfahren und das Recht auf diplomatischen Schutz, pp.194-195 (1988). 116 Council Directive2003/49/EC of 3 June 2003 on a Common System of Taxation Applicable to Interest and Royalty Payments made Between Associated Companies of different Member States, art. 1(1), OJ L157 (2003),Primary Sources IBFD.这通常意味着支付方管辖区原则上通过单边或税收协定的方式自愿放弃相关征税权。对于欧盟成员国，这也是执行欧盟法律的结果。例如，在税收协定或欧盟《利息和特许权使用费指令》中承诺对特许权使用费不征收来源国预提税，116 或者把对非居民企业的营业利润的征税范围限制在归属于当地实体PE 的利润范围内。通过引入或接受这些限制性规则，支付方所在国已经认可居民管辖区具有主要征税权。然而，从这个角度来看，税收收入是否应归于收款方居民国或最终母公司居民国并不真正重要。一旦后者的管辖区适用全面的IIR，就不再需要在支付方管辖区适用UPR。

其次，现行国际税收框架基于“价值创造”分配征税权，1177 在OECD《关于税基侵蚀和利润转移的行动计划》（OECD 2013年出版）中，首次将其作为概念多次提及。关于欧盟和各国政府随后的态度，可参见M.Devereux & J.Vella, Value Creation as the Fundamental Principle of the International Corporate Tax System, European Tax Policy Forum Policy Paper,at 2 et seq.,(2018)；J. Becker & J. Englisch, Taxing Where Value is Created: What’s ‘User Involvement’Got to Do With It?,47 Intertax 2，pp.161-171 (2019)。就关键性评估而言，参见J. Hey J, “Taxation Where Value is Created” and the OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Initiative, 72 Bull.Intl.Taxn.4/5,pp.203-208 (2018),Journal Articles & Papers IBFD.并（仍然）反映了供应方对价值创造这一概念的理解。1188 另一种观点见印度政府（2019年）,《关于修改常设机构的利润归属规则提案的公众咨询》（Public Consultation on The Proposal for Amendment of Rules for Profit Attribution to Permanent Establishment），第51段。在这一背景下，支付方管辖区通常不可合法地声称因征税不足的对外支付造成了税基“侵蚀”。换言之，根据现行制度的逻辑，通常并不能推断对非居民收款方的对外支付所产生的所得在支付方管辖区有真正价值创造的“来源”。1199 不同观点，参见A. Baéz Moreno, The Taxation of Technical Services under the United Nations Model Double Taxation Convention: A Rushed-Yet Appropriate-Proposal for (Developing) Countries? 7 World Tax Journal 3, sec. 3.2.1.2.3.（2015）；Blum（注释24）,第515页；此外，参见Oxfam提交给OECD关于GLOBE提案的公众咨询意见书的第10页。相反，如上文所述，120最终母公司的居民国将通常对归入IIR 中利润的产生作出了一定程度的贡献。例如，根据OECD《税收协定范本》第12 条第1 款，特许权使用费收入可只在权利所有人（收款方）居民国一方征税，原因在于，这是特许权使用费的价值创造的地方。在这种情况下，征税不足的特许权使用费扣除限制并不以保护支付方管辖区的税基为目的。相反，它创造了新的税收收入来源，而且（根据目前的理解）很难通过考虑在价值创造地征税来证明其合理性。必须承认，对于关联方之间未按独立交易原则支付的特许权使用费而言，1211 W. Sch-n, International Tax Coordination for a Second-Best World (Part III), 2 World Tax Journal 3，pp.227-261 (at 232 et seq.) (2010),Journal Articles & Papers IBFD.上述结论可能不同，但是这一情况已在转让定价调整规则中得到充分解决。

另外，从务实的角度来看，IIR 通常比针对总收入课征预提税更精确地实现了（全球）所需的最低征税水平。IIR 的遵从和征管成本通常较低：其可依靠传统的CFC 方法计算ETR；此外，其也不需要复杂的规则集，如设计一个强大的支付扣除限制所需的反导管和“征税不足支付”规则。

此外，优先采用征税不足支付的扣除限制将使IIR 的适用复杂化，因为后者采用更全面的实体法，而前者仅限于特定所得和支付类型。对于不在征税不足支付的扣除限制范围内的低税子公司的剩余利润，仍需适用IIR。这可能会导致一些复杂的界定问题，特别是经营费用的归属。诚然，在与优先采用IIR 相反的情况下，要求最低税作为补充税的需求也同样存在。如果一家部分持股的低税子公司的低于100%的利润应纳入母公司所得，支付方管辖区可能仍对该子公司作为（最终）受益人的所得适用最低税。但是，这在征管上更简单。可通过支付金额乘以母公司（直接或间接）持股比例确定应从支付方管辖区的最低税中免除的金额。此外，在满足多数持股条件的情况下，在母公司管辖区采用“全面纳入”方法可进一步减少两个规则集同时适用的情形。1222 参见第三部分第（二）节第5条第（1）项。

在这一背景下，应该例外容忍的是，与优先适用UPR 相比，优先适用IIR 将留给公司更多税收筹划的空间。特别是在这种情况下，IIR 所依据的实体法未能进一步完善，从而允许纳税人将低税制度（如专利盒）的受益用于抵消因对剩余所得适用标准税率而产生的较高税负。

总而言之，最终母公司管辖区的IIR 应优先于在支付方管辖区的UPR。该顺序规则显然同样适用于最终母公司和支付方公司设立在同一税收管辖区的情形。1233 例如，德国就其CFC规则与征税不足的特许权使用费扣除限制之间的关系所采取的方法。特别在下列情形中，该顺序规则具有相关性：将CFC 设立于低税管辖区，从而可以将应税利润从母公司（或同一管辖区的另一关联公司）转移到低税管辖区，随后再以免税股息的形式分配。需要注意的是，在这些情形下，有必要将IIR 与涵盖此类往返交易（round-tripping）的最终传统CFC规则进行协调。此外，征税不足支付制度通常不适用于如下情形：支付的收款方可证明其已在CFC 规则下课税，且其税负至少等于最低税IIR 下的税负。

如果最低预提税同样适用于非关联方之间的支付，关于IIR 和最低预提税之间的关系，则可能需要得出不同的结论。如本文所指出的那样，在这一情形下，不可能期待支付方知悉收款方的税收情况，包括（最终）母公司可能已受IIR 约束的情况。另外，这种最低预提税首先应对的是过度税收竞争的问题而非税基侵蚀问题；因此，在这一语境下，在低税管辖区作为中间体的公司是更频繁侵蚀最终母公司管辖区的税基还是支付方管辖区的税基并不重要。与支付扣除限制不同，最低预提税是收款方而不是支付方的纳税义务。因此，与母公司居民国最终IIR 的协调不会造成技术难题；出于IIR 目的，它将简单地构成确定子公司（即支付方）ETR 时应考虑的税负。

从收入角度来看，这可能意味着牺牲母公司管辖区，转而在市场管辖区内征收（最低）税。但是，值得怀疑的是，一旦跨国公司调整战略来应对该规则的适用，缺乏反导管规则的简化后的最低预提税方案124第三部分第（三）节第3条第（2）项解释说，如果将最低预提税扩大到非关联方，则这种规则是不可行的。将真正带来多少财政收入。

（五）最低门槛

为避免不成比例的遵从成本，允许税务机关将重点放在“过度”的税收竞争导致的对合法国家利益造成重大损害的情况，IIR 需要设定适当的最低门槛。门槛可根据持股比例进行分级，例如，在持有低税子公司少数股权的情况下，IIR 应设定更高的门槛，以反映税基侵蚀活动的低风险和非控股时可能的更高遵从成本。

(未完待续）