基于突发疫情防控完善社区公共卫生人才队伍长期建设机制的对策研究

刘亚军，刘志刚，赵京，贾建平，王东瑞，吴文娟，张向东

根据国家基本公共卫生服务规范，社区卫生服务机构中的公共卫生人员承担着辖区传染病和突发公共卫生事件报告和处理在内的多项基本公共卫生服务任务，在突发疫情防控中起到“吹哨人”作用。北京在取得2003年抗击非典疫情胜利后，按照党和国家的整体战略部署进一步重视和规范公共卫生服务体系建设，建成了以社区卫生服务体系为基础的基本医疗和基本公共卫生服务网络，并在近几年发生的人禽流感疫情、人感染猪链球菌病、甲型H1N1流感等疫情防控中，有效筑牢了社区“健康网底”[1]。2020年1月新型冠状病毒肺炎疫情发生以来，包括公共卫生人员在内的全市近4万名社区卫生工作人员坚守岗位，克服人员紧张、任务繁重的困难，在家庭医生服务团队网格化管理基础上，不断创新服务内容，坚持关口前移、重心下移，一手抓防控，一手抓服务，为辖区居民筑起健康防护屏障。同时，北京市积极响应国家号召，派出6名社区公共卫生高级别专家驰援武汉社区疫情防控工作。

此次疫情发生以来，公共卫生备受社会关注。2020年3月《求是》杂志发表了习近平总书记《全面提高依法防控依法治理能力 健全国家公共卫生应急管理体系》的重要文章，指出要健全公共卫生服务体系，加强公共卫生队伍建设[2]。北京市长期注重社区公共卫生体系建设和人员队伍建设，并取得了一定成果，能够在此次突发公共卫生事件中主动及时应对。本研究对北京市2010—2019年社区公共卫生人才队伍总量、结构分布、岗位吸引力和人力资源配置公平性等变化进行初步分析，提出社区公共卫生人才队伍长期建设中存在的主要问题和相关工作建议，以期为今后社区公共卫生人才队伍体系建设提供借鉴和参考。

本文要点：

（1）社区公共卫生人员要负责至少十四大项服务内容，涵盖健康管理、慢性病管理、预防接种、传染病和突发公共卫生事件管理、健康促进等，具有涉及范围广、专业知识强、与服务对象联系紧密等特点；（2）社区公共卫生人员非正常流失现象逐年增加、队伍整体年龄增加、30岁以下年轻人占比明显减少，说明社区公共卫生岗位逐渐失去吸引力，尤其对于需要明确职业发展方向的年轻人；（3）建议通过提高公共卫生体系人才建设认识高度、结合国情优化公共卫生学科建设、加强社区公共卫生人才素质和能力培养等措施完善社区公共卫生人才队伍长期建设机制。

1 资料与方法

1.1 数据来源 2020年2—4月，通过2010—2019年法定统计报表《北京市社区卫生服务机构人员基本情况表》（京卫社S2-8表）收集北京市16个行政区全部社区卫生服务机构公共卫生岗位人员信息，内容主要包括人员数量、年龄、学历、职称等。通过北京市统计局官网收集北京市16个行政区对应统计时段的服务人口和辖区面积。全部法定报表均经过市、区两级主管部门的培训、报送、审核等技术流程。

1.2 统计学方法 建立Excel数据库，对收集数据进行质控和分类整理，使用SPSS 25.0进行统计学检验。计数资料以频数和相对数表示，组间比较采用χ2检验；计量资料以（±s）表示。通过专家研讨选取3个具有代表性的可及指标（本地从业人员占比、政策保障人员占比和非正常流失人员占比）反映社区公共卫生岗位吸引力变化情况。

使用基尼系数（Gini coefficient）计算并描述北京市社区公共卫生岗位人力资源配置公平性变化趋势。按照国际惯例，基尼系数<0.2表示绝对平均、0.2～0.3表示比较平均、0.3～0.4表示相对合理、0.4～0.5表示差距较大、>0.6表示差距悬殊。基尼系数计算公式如下:

其中G为基尼系数；Pi为各行政区的人口（面积）数占全市总人口（面积）数的比重；Yi为各行政区人口（面积）所拥有的社区公共卫生岗位人员数占总数的比重；Vi为按人均人口（面积）社区公共卫生岗位人员排序后Yi从i=1到i的累计数[3]。

2 结果

2.1 2010—2019年北京市社区卫生人员数量变化2010年北京市社区卫生服务机构公共卫生岗位人员2 139例，占卫生技术人员总数的8.69%，2019年为3 488例，占卫生技术人员总数的10.62%。2010—2019年，北京市社区卫生全体人员、卫生技术人员和公共卫生岗位人员总数均呈现出不同程度增长，年均增长率分别为3.25%、3.26%和5.58%。与前两类人员相比，公共卫生岗位人员数量增长幅度更大（见表1）。

表1 2010—2019年北京市社区卫生人员数量变化情况Table 1 Numeral changes of community health staff in Beijing，2010—2019

2.2 2010—2019年北京市社区公共卫生岗位人员年龄构成变化 2010年北京市社区公共卫生岗位人员平均年龄（35.9±10.7）岁，年龄构成占比由高到低排列依次为<30岁（37.87%）、30～<40岁（27.63%）、40～50岁（18.84%）和>50岁（15.66%）。2019年平均年龄（37.6±9.4）岁，年龄结构发生了变化，年龄占比由高到低排列依次为 30～<40岁（41.80%）、40～50岁（25.52%）、<30岁（20.70%）和>50岁（11.98%）。历经10年，社区公共卫生人员平均年龄增长约2岁，2019年与2010年相比，<30岁的年轻人占比减小（χ2=197.252，P<0.001；见表2）。

表2 2010—2019年北京市社区公共卫生岗位人员年龄构成变化情况Table 2 Changes of age structure of community public health professionals in Beijing，2010—2019

2.3 2010—2019年北京市社区公共卫生岗位人员学历构成变化 2010年北京市社区公共卫生岗位人员学历以大学专科为主（41.37%），其次为中专及以下（28.94%）、大学本科（27.26%）和研究生（2.43%）。2019年半数人员达到了大学本科及以上水平，学历结构占比以大学本科（46.33%）和大学专科（37.21%）为主（见表3）。

表3 2010—2019年北京市社区公共卫生岗位人员学历构成变化情况〔n（%）〕Table 3 Changes of education structure of community public health professionals in Beijing，2010—2019

2.4 2010—2019年北京市社区公共卫生岗位人员职称构成变化 2010年北京市社区公共卫生岗位人员初级及以下职称占比73.40%，中级职称占比24.68%，高级职称人员占比不足2%。2019年初级及以下职称占比减少至61.73%，中级职称和高级职称人员占比分别提高至34.35%、3.92%（见表4）。

2.5 2010—2019年北京市社区公共卫生岗位吸引力变化 2010—2019年统计结果显示，本地人员从事社区公共卫生岗位占比略有减少，由2010年74.10%下降至2019年的70.99%，反之外地引进人员占比略有增加。同时，享受编制内政策保障的人员占比减少4.68个百分点，由2010年82.89%下降至2019年78.21%。此外，去除正常退休流失人员，社区公共卫生岗位10年共计非正常流失1 327例，非正常流失总量和占比呈逐年增加趋势，由2010年占比1.52%增加至2019年占比4.04%（见表5）。

2.6 2010—2019年北京市社区公共卫生岗位人员资源配置公平性变化 公共卫生岗位人员作为社区内可提供基本公共卫生服务的人力资源，可以利用基尼系数反映其配置公平程度。2010年北京市社区公共卫生岗位按照地理面积和人口统计，分别为0.13人/km2、1.09人/万服务人口；2019年相应指标分别提高至0.21人/km2、1.62人/万服务人口。2010年按人口和地理面积分布的基尼系数分别为0.300 1、0.763 6；2019年按人口和地理面积分布的基尼系数分别为0.222 8、0.696 6（见表6）。

3 讨论

此次新型冠状病毒肺炎是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，辖区突发公共卫生队伍参与至此次疫情防控工作中，疫情防控取得了全国范围的决定性胜利。按照党中央要求及时总结经验、吸取教训，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平[4]。这其中，对承担公共卫生“健康网底”和疫情“吹哨人”作用的社区公共卫生岗位人才队伍建设尤为重要。

3.1 社区公共卫生人才队伍长期建设存在的问题

3.1.1 社区公共卫生人员数量相对不足 北京市自2010年起转变社区卫生传统服务观念，确立全科医学思维，推行“家庭医生式服务模式”，以健康管理为主要内容，与居民签订协议并建立相对稳定的服务关系，为居民提供主动、连续、综合的健康责任制管理。促进“社区首诊、分级诊疗”格局的形成。按照规划标准，平均每个社区卫生服务团队负责辖区1 800人，每个团队中至少包括1例公共卫生服务人员。按照2019年北京市2 153.6万常住服务人口推算，社区公共卫生人员缺口仍然很大，现有社区公共卫生人员普遍通过一人兼职多岗和高负荷工作弥补人员相对不足[5]。尽管如此，北京市社区卫生服务长期坚持政府绝对主导，各项运行保障措施均以体现公益性为出发点和落脚点。另外，社区公共卫生人力资源按人口分布比较公平，按地理面积分布差距悬殊，考虑与平原山区地貌和人口密度有关。

表4 2010—2019年北京市社区公共卫生岗位人员职称构成变化情况〔n（%）〕Table 4 Changes of professional title composition of community public health professionals in Beijing，2010—2019

表5 2010—2019年北京市社区公共卫生岗位吸引力变化情况〔n（%）〕Table 5 Changes of position attraction of community public health professionals in Beijing，2010—2019

表6 2010—2019年北京市社区公共卫生岗位人员资源配置变化情况Table 6 Changes of the distribution of community public health professionals by population and geography in Beijing，2010—2019

3.1.2 社区公共卫生人员综合素质亟待提高 根据国家基本公共卫生服务项目内容和服务规范，社区公共卫生人员要负责至少十四大项服务内容，涵盖健康管理、慢性病管理、预防接种、传染病和突发公共卫生事件管理、健康促进等，具有涉及范围广、专业知识强、与服务对象联系紧密等特点。这些都要求社区公共卫生从业人员具备良好的综合素质能力，既包括专业领域知识能力的储备和运用，也包括非专业领域内的沟通和交流[6]。

3.1.3 岗位吸引力不足，人员非正常流失逐年增加 社区公共卫生岗位吸引力受多种因素不同程度交叉影响。相关研究结果显示，社区公共卫生人员非正常流失现象逐年增加、队伍整体年龄增加、30岁以下年轻人占比明显减少，说明社区公共卫生岗位已经逐渐失去吸引力，尤其对于需要明确职业发展方向的年轻人[7]。公共卫生岗位吸引力的缺失应该是整个专业的社会普遍性问题，不仅在社区的医疗、护理和预防中相对较低，在疾病预防控制部门近几年也普遍存在人员非正常流失严重现象。要加强基层及基础应用型人才培养，满足未来公共卫生人员配置需求；加大政府投入力度，保障公共卫生人员合理收入水平，建立吸引人才、 留住人才、发展人才的长效激励机制；设立高端人才计划，促进各专业学科均衡发展，整体提升公共卫生系统服务能力。

3.2 完善社区公共卫生人才队伍长期建设机制

3.2.1 提高公共卫生体系人才建设认识高度 落实新时代卫生与健康工作方针，实现《“健康中国2030”规划纲要》的战略目标，需要更多高质量的公共卫生人才。落实预防为主和健康融入所有政策，需要在人才规模和结构上有较大的发展和完善。全方位和全周期保障人民健康，需要公共卫生人才能够开创全新的工作模式[8]。具备不断更新知识结构的能力，掌握与当前健康需求相适应的知识和技术，提高公共卫生岗位适应力，坚持公共卫生人力资源按服务人口科学配置，是公共卫生人才队伍满足健康均等化保障需求，特别是有效应对突发公共卫生事件的基础。公共卫生人才队伍建设是落实国家基本公共卫生的基石，是推动健康中国战略的核心动力。发挥好公共卫生的作用需要素质优良的公共卫生人才[9]。

3.2.2 结合国情，优化公共卫生学科建设 我国在实施健康中国战略的深入建设中，社会对公共卫生与健康需求的数量和质量规模会逐步扩大[10]。利用系统思维做好公共卫生继续教育顶层设计、项目设计和项目实施等若干具体举措，以期适应新时期对公共卫生改革发展的需求与挑战；同时建设从学校教育、毕业后教育到继续医学教育的阶段分明、有机衔接、目标明确的一体化公共卫生学科教育体系，培养了解中国卫生国情、肯于扎根基层，掌握健康管理、疫情防控，具备创新科研能力、国际化视角、学科交叉融合能力的社区复合型公共卫生人才[11]。

3.2.3 加强社区公共卫生人才素质和能力培养 国家基本公共卫生服务项目内容和要求决定社区公共卫生人才应具备：（1）扎实的理论知识。不仅包括传统公共卫生学科知识，还应包括全科医学、社会与行为科学、卫生管理、数据科学知识等。（2）过硬的实践能力。公共卫生实践涉及临床基本技能，突发公共卫生事件处理能力，传染病、慢性非传染性疾病、职业卫生、营养和环境调查处理等多方面能力。（3）卓越的创新思维。在传染性疾病和慢性非传染性疾病的双重负担下，诊疗模式已由“以治病为中心”转向“以健康为中心”[12]。公共卫生人才必须善于创新、敢于创新，改革现有公共卫生模式，以适应健康中国建设需要。（4）良好的人文素养。公共卫生服务成本低、效果好，但回报周期较长，这就要求公共卫生人才养成人文自觉、塑造人文精神、建立人文价值、体现人文关怀，不忘初心，以饱满的热情投身公共卫生事业，持续为大众健康服务。

3.2.4 提升公共卫生岗位吸引力，提高待遇保障 明确社区公共卫生在医药卫生事业、国家经济和社会发展及健康中国建设中的地位和作用，提高岗位社会认同感和职业自豪感。政府办社区卫生服务机构作为公益事业单位，在承担国家基本公共卫生服务任务中，政府应确立好岗位支持政策和激励机制，根据服务人口和工作量，科学规划和设置岗位人员政策保障范围，切实提高卫生技术人员待遇和保障水平。同时，改善职业发展和工作环境，实施科学绩效管理[13]，进一步完善符合社区卫生学科发展的科学合理的人才评价机制。

作者贡献：刘亚军、赵京负责文章的构思与设计、论文撰写；刘志刚负责研究的实施与可行性分析；吴文娟负责数据收集；贾建平、王东瑞负责数据整理、统计学处理；张向东负责结果的分析与解释、文章的质量控制及审校。

本文无利益冲突。