农村土地承包经营权抵押融资的实践与思考

高玺龙

（作者单位：内蒙古自治区农村信用社联合社）

开展农村土地承包经营权抵押贷款业务是乡村振兴战略的现实需要，有利于推动农村土地规模化集约生产经营，拓宽“三农”融资抵押范围，改善农村金融服务，促进农民增收和农村经济发展。为此，内蒙古自治区农村信用社联合社调研课题组深入部分试点地区和农信机构，就这一问题进行了调研。

一、基本情况

（一）政策背景及试点情况。2014年中央一号文件提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，决定在全国232个县（市、区）开展试点。内蒙古自治区阿荣旗、扎赉特旗、开鲁县、土默特右旗、达拉特旗、临河区6个旗（县、区）被列为土地抵押贷款试点地区。

（二）组织开展调研情况。制定专题调研方案，成立调研组,于2019年9月份起，分别到土右旗、和林县等地开展实地调研，并对扎赉特旗联社等9家机构开展非现场调研。期间，还对部分法人机构农村土地承包经营权抵押融资实践模式作了抽样调查。

二、土地抵押贷款中存在的问题

（一）相关法律和政策保障体系还不健全。虽然全国人大常委会授权国务院在试点地区暂时调整实施有关法律规定，但物权法对“土地承包经营权”条款未作修改。在农村土地所有权、承包权、经营权的权属关系上，法律界限也不清晰。

（二）土地流转配套服务机制尚不完善。农村产权交易流转平台的功能未得到充分发挥，抵押物登记、交易流转、处置等环节尚未完全打通，没有形成土地流转双方信息有效对接机制。各地普遍缺少专业公允的土地经营权价值评估机构和具备专业资质的评估人员，在耕地价值评估上主观判断成分较大，缺少科学的评估指标和评估标准，且未出台相应的制度规范，缺乏统一的标准。

（三）农村承包土地流转不规范。农村土地目前主要以转包、出租、互换、转让、股份合作等方式进行流转。在村屯熟人社会体系下，农户采取村集体或政府备案形式流转的土地量较少，通过口头或粗糙文字协议形式流转的多，权利义务约定模糊，存在纠纷隐患。由于农村承包土地流转双方考虑预期租价（收益）上涨或下浮因素，均不愿长期流转，一般只流转1年或2年，致使抵押价值和期限有效性不足，长期融资功能被阻断。

(四)抵押权实现及处置流转存在困难。由于农地抵押尚缺乏法理依据支持，虽然可采取诉讼、仲裁、协商的方式，但在处置抵押物时，如果抵押人不配合，无论采取哪种方式约束力都不强，无法取得实效。在试点期，市场化交易规则尚不成熟，目前只能以转租形式来化解风险。但是，当前农村土地流转必须经发包方同意，且只能在集体内部流转，流转受让主体范围存在局限。

（五）贷款授信额度难以满足农户借款需求。农户耕地面积普遍较少，且土地评估价值过低，再按抵押率折算后，农户获得的贷款授信额度更低，抵押物价值与贷款需求不匹配。同时，土地抵押贷款手续比农户信用贷款、农户联保贷款慢，农户通常优先选择小额信用贷款等方式，申请土地抵押贷款积极性不高。

（六）支持土地流转风险补偿机制尚未建立。部分地区土地抵押贷款风险分担和补偿机制缺失，相应的财政预算、费用补贴、政府贴息、风险分担和奖励机制等配套制度建设缓慢。农业抗御自然灾害的能力较差，具有高风险特征，现阶段农业保险业务尚未全覆盖，且缺乏农业产业风险准备金、救灾补助、贷款贴息等政策扶持，如遇到较大的自然灾害或市场因素影响，将对开展土地抵押贷款的农信机构带来不可预知的风险，债权难以受到保护。

三、推广土地抵押贷款的对策建议

(一)进一步解决农村土地承包经营权抵押的法律风险。建议修订完善《担保法》《物权法》《土地管理法》等有关法律规定和政策，对农村承包土地的经营权抵押的合法性进行明确。完善土地承包经营权登记和承包经营权证书制度，明确土地管理部门职责，规范权证发放和抵押登记环节，真正将土地承包经营权登记和证书制度落实到农户、落实到地块，为金融机构实施金融制度和服务产品创新、开办推广抵押贷款业务奠定产权基础。

（二）建立完善农村土地市场评估配套机制。建议完善农村土地经营权流转市场，成立功能齐全的交易中心和土地经营权仲裁机制，设立县、乡、村土地流转服务机构，明确相关职责。提供土地流转供求登记和信息发布、接受供求双方质询、协调供求双方相关事宜，落实契约关系，办理合同签证手续，提供土地流转跟踪、调解纠纷、协调供求关系配套服务，提高土地流转市场化程度，保证土地流转效率和抵押物处置能力。放宽土地流转受让主体政策，一定条件下准许非集体内的农业经营主体参与土地流转，解决受让主体范围狭窄困境。

（三）推动风险补偿机制建设。建议财政部门建立专门的土地抵押贷款损失保障或风险补偿机制，在贷款发生违约、金融机构实现抵押权较困难时，实施抵押物收购或进行贷款风险补偿，弥补金融机构可能出现的处置亏损和不良贷款。建议保险部门在现行法律法规的框架内开设土地承包经营权抵押贷款保险品种，以降低金融机构发放土地承包经营权抵押贷款的风险；充分发挥农村担保机构的担保功能作用，强化风险分担。

（四）加快建立考核激励机制。建议将农村土地确权、颁证、评估、流转等前置机制建设纳入社会责任考核范围，落实主体责任；加强基础性管理工作，营造满足土地抵押贷款的良好政策环境。建议银保监部门对金融机构土地抵押贷款业务实行差异化考核和监管政策，放宽不良贷款指标容忍度；配合试点确定土地抵押贷款的风险权重、资本计提、贷款分类等方面的计算规则，出台相关激励政策，鼓励金融机构放贷。

（五）提高土地抵押贷款获得性。建议中国人民银行等有关部门鼓励金融机构针对农村承包土地的经营权特点建立特色化信贷机制，进一步简化金融服务手续，推行简约易懂的贷款合同文本，严禁附加不合理条件和额外收费，对土地抵押贷款办理采取免担保费、免评估费、免抵押登记费的“三免”服务，进一步提升业务办理效率。扩大产品覆盖面，积极探索流转经营权的抵押贷款工作，更好地满足新型经营主体的贷款需求，促进现代农业发展，主动融入乡村振兴战略。