“街道”上的那些事那些人

文/李 妮

街道纵横交错、星罗棋布，构成了城市生命体、有机体的血管经络，其间上演着无数的事，来往着无数的人。作为城市的基层基础，街道的治理模式及其成效，对于一座城市来说，无疑是至关重要的。为加强街道层面的治理，许多城市都设有“街道办事处”，街道办事处的建设和运行状况，深深地影响着一座城市生机与活力。

上海市现有107个街道办事处。为加强和规范街道办事处工作，1997年，市人大常委会制定了《上海市街道办事处条例》（以下简称条例）；2016年，根据市委“创新社会治理加强基层建设”一号课题调研成果作出全面修订。条例修订以来，执行情况怎么样，还存在哪些不足？带着这些问题，今年4—7月，市人大社会建设委员会协助市人大常委会组织实施了执法检查。8月18日，市十五届人大常委会第二十四次会议听取和审议了执法检查报告。透过执法检查报告和市人大常委会组成人员的审议发言可以发现，条例的实施情况总体良好，实现了立法目的。尤其是在新冠肺炎疫情防控中，全市各街道办事处积极应对“大考”，组织20余万名社区干部、物业人员和志愿者，紧紧依靠广大市民群众，“精准管好人、精细守好门、高效做好事”，把法治要求落到了防控一线，把制度优势转化成了实际治理效能，受到各方普遍赞誉。但与此同时，仍然有一些“事”和“人”方面的矛盾和困难，影响着条例实施。

“事”之一——条与块的拉锯

为解决长期以来困扰基层的行政事务层层下派、行政责任层层“甩锅”问题，条例建立了准入制度，明确“本市建立市、区人民政府职能部门将职责范围内的行政事务委托或者交由街道办事处承担的准入制度；政府职能部门未经审核批准，不得将职责范围内的行政事务委托或者交由街道办事处承担”。

从检查来看，虽然有了这个准入机制，但“失灵”现象较为普遍，街道直接间接“被准入”现象屡见不鲜。部分市级职能部门或直接确定将相关行政事务下沉街道，或向街道派发临时性工作任务，街道只能被动执行。在调研中，街道工作人员举了不少“鲜活”的案例。比如说，近年来有的部门直接将液化气钢瓶排摸工作下派到街道，直接将空调外机等外立面附加设施排查整改事项下派给街道，直接将预付消费卡排摸事项下沉给街道，直接将社会校外培训机构的排摸、社会征用机构的排摸等布置给街道，等等。有的市级职能部门尽管没有直接给街道“派单”，但发文给区级对口部门，而区级部门“随手”就把活派给了街道。比如，基层反映，对非警情类110事务处置，市相关部门曾发文要求区司法局通过调解方式处理，而区司法局又“二传”给街道司法所。对这一老大难的“烦心事”，虽然各方对现象都不否认，但对下派事务的性质和原因仍有不同看法。有些职能部门认为是向街道布置工作，在性质上属于“任务”，因而不需要经过准入机制；而街道办事处则理解为“事务”，要下沉街道必须经过准入机制的把关审核。

另一方面，为保证下沉事务的顺利执行，条例第十一条对下派部门的服务保障要求作了规定，明确“经审核批准，政府职能部门将职责范围内的行政事务委托或者交由街道办事处承担的，应当同时为街道办事处提供相应保障措施”。从检查来看，“条”上，对街道办事处依然是指导少、监督多，“块”上，街道履行职责尤其是完成上级交办事项的保障不充分。除了完成这些下派事务之外，“对责任部门明确的执法和管理事项”，在市、区人民政府职能部门及其派出机构依法履行职责时，街道办事处还应依法予以配合。但执法检查中有些街道干部反映，街道办事处承担的“配合执法”职责容易变成“主管主导”职责。比如安全生产、消防、食品安全等执法，街道本应以日常检查为主，但是现在有的部门还要求街道现场发现问题并督促整改，既加重街道行政负担，又容易发生法律风险。

对条块关系现状，有些街道干部形象地说：职能部门对街道“交办任务较多、助力较少；规定动作多，自选动作少”，在具体工作落实中，由于街道承担属地责任和兜底责任，不得不“硬着头皮上”，几乎成为了“责任无限公司”，条例规定的“力量下沉”演变成“任务下扔”“委办局提指标，街道负责落实”。

“事”之二——“百花齐放”的考核

条例第十一、二十二条对考核作了规定，明确“区人民政府对其职能部门、区人民政府职能部门对其派出机构和机构主要负责人进行考核时，应当将群众满意度评价和街道办事处意见作为重要依据”“区人民政府应当建立健全街道办事处的工作考核机制”。不少街道干部反映，街道办事处与职能部门之间，在考核上应该是双向的，但事实上却明显处于“不对等”地位。

从检查来看，对街道办事处的各种考核过于繁多，基层干部反映“防不胜防”，应对考核的精力甚至超过了工作本身需要付出的精力。比如在市民投诉举报实行“好差评”制度后，通过“条”直接对基层进行考评的做法越来越多，零碎的追责和考核给街道办事处带来很大压力。有街道干部形象地说：职能部门对街道的考核，100分内容可以细化到0.1分；而街道对职能部门的考核，则只有一张纸、每道题目四个选项。另外，由于近年来大家对“第三方”的“偏好”，在对街道的考核中也频频出现“第三方”的身影，由此产生了“不是领导说了算，不是部门说了算，也不是群众说了算，而是第三方说了算”的考核“新趋向”。在频繁多样的考核之余，各类街道层面评比也“百花齐放”，比如市容环境、垃圾分类，一排名就是全上海两百多个街镇“一张榜”，街道为此需要消耗大量资源，增加额外压力。

“人”之一——“青春期”的社会组织

条例第十六条规定，街道办事处应当扶持社会组织发展，将适合社会组织提供的公共服务和承接的公共服务事项交由社会组织承担。这项制度的出台为社会组织加快发展提供了外部推力，全市现在已有各类社区社会组织5000多个。但社会组织的发展还不平衡，一些社会组织过于依赖政府资源而缺乏内生活力和创新动力，一些社会组织满足于完成工作项目，项目完成就“撤点撤人”，难于在社区扎根。

在检查过程中，不少社会组织提出，他们自身还处于“青春期”，还需要获得引导和平台双方面的支持。他们还指出，按照社会组织登记管理相关规定，社会组织参与社区建设必须要有主管单位，而民政部门认为自己只是登记机构，其他部门由于这样那样的原因又不愿意做业务主管单位，导致一些社会组织无法正常登记参与社区治理。

“人”之二——尚需锤炼的社区工作者

条例第六、二十一条规定，要“合理配置街道办事处的行政编制和事业编制，配备与街道规模和工作需要相适应的社区工作者队伍”。在检查中可以看出，这两条规定总体上执行较好，但仍存在人员编制“一刀切”等问题。

街道人员编制数全市基本统一，但街道规模有大有小，工作重点也各有偏重，有的街道公共服务、公共管理、公共安全方面的任务较重，需要更多的人员配备。也有部分街道提出，社区体量大小不一，社工名额分配还不合理，有时造成工资一样但工作量差别很大，影响积极性。街道工作包罗万象，从日常民生保障，到城市建设管理，再到维护社会稳定、处置突出事件等等，对社工专业知识的要求越来越高，而社工队伍中“全科型”人才紧缺。还有就是社工激励机制有待健全。拓展职业空间、增强职业认同感是年轻社区工作者的共同心声。他们愿意深耕社区、为民服务，同时也希望能有更加完善的绩效考核和褒扬、惩戒机制，能切实做到“做和不做不一样、干和不干有差别”，从而更好激发队伍活力。

街道办事处是支撑上海超大城市社会治理体系和治理能力的基层基础，是创新社会治理加强基层建设的关键所在。经过各方共同努力，条例实施已取得了明显效果。以上的那些事那些人，只是街道依法履职过程中仍需重视的若干“片段”。展望未来，按照“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，对照人民群众的新期待，仍需要持续为街道办事处“减负、增能、赋权”。同时，条例中的一些规定已经与最新形势不相适应，在进一步处理好条和块关系、进一步厘清上下职权划分以及进一步构建共建共治共享格局等方面，都需要与时俱进、不断完善。