新预算法下行政事业单位绩效管理与绩效评价

李珊珊

摘 要：预算绩效评价是行政事业单位的重要工作，能有效提高单位财务管理合理性。2015年实施新预算法对事业单位预算管理提出全面规范的要求，总结我国财政发展成功经验，体现国务院深化财税体制改革的邀请券，是推进预算管理科学化、法制化的重要举措，是建立现代财政制度的必然要求。随着新预算法的提出，对事业单位绩效评价提出更高的要求。目前我国行政事业单位绩效评价采用方法存在一些问题，导致绩效评价出现与实际脱轨情况。对新预算法下行政事业单位绩效评价问题进行分析，探讨行政事业单位预算绩效管理的有效对策。

关键词：新预算法;行政事业单位;绩效管理

预算管理是财政管理的核心，党的十八届四中全会提出推进依法治国，财政预算管理要遵循国家预算法开展。2014年十二届全国人大常委会通过《关于修改<预算法>的决定》，颁布新预算法在2015年实施，相比原预算法，新预算法增加到101条，立足于国家治理体系的构建，从市场经济下公共财政改革对预算管理要求出发修订，新预算法在增强部门预算完整性，强化预算规范性，增强预算管理的精细化等方面发挥重要作用。依法治国下新预算法实施对行政事业单位预算管理核心开展财务管理工作提出更高的要求。目前行政事业单位财务管理存在许多问题，主要包括预算编制不严密，会计核算不严谨，政府采购管理有待加强等，行政事业单位如何对财务绩效管理，识别发现管理工作中的问题，按照新预算法改进成为亟待研究的重要问题。

一、行政事业单位财务预算绩效管理相关概念

行政事业单位是行政与事业单位的统称，很多政府部门行政事业单位不分，行政事业单位对预算执行主要关注资金，资金活动由资金收支组成，行政事业单位通过对收支把控做到厉行节约。行政事业单位主要财务管理工作是对有关资金预算及分配使用，必须做到定期编制财务报表，同相关数据财务分析为其他事业单位统筹安排提供依据[1]。绩效管理是针对行政事业单位制定目标与获取结果过程，现阶段财政部颁发《绩效评价管理办法》表明，预算绩效评价是事业单位依法根据单位实际推出完善的评价方式，通过评价指标判断预算绩效情况。预算绩效评价是所有人需参与管理项目，预算业务管理针对预算决策执行进行管理，对事业单位决算审核，预算业务管理目的是为编制单位决策进行判断。预算管理执行单位目标是给予预算执行各项资料。事业单位财务部门工作内容是为制定绩效评价标准制度，针对夏季财务机构绩效评价工作管理，对其绩效评价管理情况综合评估，根据评估结果给出建议[2]。预算部门工作为拟定部门绩效评价制度，安排绩效评价工作内容，将评价结果发送给财务部门，根据提出反馈意见对预算管理情况改进。

预算绩效评价指标是预算绩效管理主要内容，分为共性与个性方面。个性指标是依据单位实际制定，预算绩效评价方式分为比较法，成本效益法，最低成本法与因素分析法等。比较法是对比历年预算目标结果，对比各部门预算目标结果。成本效益法通过对比单位某段时间预算支出金额与获取收益实现评判预算目标。最低成本法用于无法计量，可对同类对象，主要与实施成本对比。因素分析法是用于预算目标与实际情况因素分析的方法。公众评判法是以专家评估等方式评价预算目标实现情况。

二、新预算法对事业单位财务管理的影响

原预算法颁布于1994年，为加强对政府预算管理，国家对各领域制定系列法律，如《预算实施法条例》等，由于预算法颁布于我国市场经济体制发展初期，法规具有计划经济体制特征，原預算法适合当时情况，随着环境的变化，原预算法不足日益凸显，主要体现在预算原则欠缺，审批权限不具体，编制标准粗犷等[3]。2014年历经两届全国人大四次审议预算法修正案，颁布新预算法的改进体现在确立新口径预算体系，规范地方政府债务管理风险，审查监督机制更加务实。新预算法主要变化包括完全政府预算体系，改进预算控制方式，完善转移支付制度，硬化预算支出约束。新预算法颁布对行政事业单位财务管理带来了很大影响，主要体现在促进单位加强预算管理，促进事业单位预算管理精细化，促进财务人员加强学习。行政事业单位是社会地位特殊的单位，承担公共事务管理服务职能，同时参与经济建设。事业单位出现预算编制不全面现象，预算管理制度不断深化改革。新预算法规定将财政收支纳入政府预算，新预算法执行方面有了明确防蜡依据，促使单位健全预算管理体系。

要想做好全面预算管理，事业单位要做到全员参与、全程管理，预算编制、执行、调整及考评等过程进行流程化管理。加强内控，做到预算精细化管理。我国预算收支编制按功能分两套主要体系，财政预算公开按功能分类，新预算法在政府支出上按功能性分类后按经济分类。目前行政事业单位执行预算往往采用两张皮对策，对上缴数据粉饰处理，新预算法采用功能与经济分类管理，使得两张皮的做法难以执行。行政事业单位在新预算法严控下需做好校对预算，根据财政要求编制财政部门预算。要保证做到早规划、早实施原则。事业单位要实事求是，根据自身发展落实主要工作任务[4]。新预算法规定决算草案应与预算对应，按调整预算数列出，公共预算支出应按功能分类编列，提及决算草案与预算对应为满足人大审查，各部门决算中按预算口径转化，要做好日常会计核算工作。新预算规定要求会计核算按功能与经济分类核算，全面反映事业单位财务状况下兼顾核算精细化。通过会计信息化软件设置会计科目及核算主体满足财政监管多维需求，兼顾便于资源配置的责任。

三、行政事业单位预算绩效管理中的问题

行政事业单位改革是国务院改革关注的焦点，由于制度不完善及习惯做法影响，预算执行存在很多不科学规范情况，政府财政资金被挪用浪费事件屡见不鲜，新预算法实施后，行政事业单位内部财务风险管理很多工作方法调整，预算绩效管理中存在的问题包括预算绩效管理环境不够完善，科学化精细化水平较低，绩效评价指标体系不科学等。行政事业单位预算绩效管理重视不足，虽然行政事业单位预算编制引入绩效管理理念，但很多事业单位领导员工对预算绩效管理缺乏足够重视，认为预算编制是财务部门的工作，仅重视预算资金申请，缺乏共同协作的意识。预算绩效管理评价制度不完善，政府绩效管理缺乏政策指导，缺乏绩效报告等制度框架，绩效管理随意性较大，推行考评广度深度易受到影响。事业单位财务队伍建设薄弱，事业单位大多数财务部门领导非专业出身，财务人员专业素质不够，涉及职业判断的绩效评估难以掌握。

目前行政事业单位预算大多处于粗线条管理，目前部分单位预算编制口径不统一，部分资金游离于预算外，编制预算失去综合预算的意义。基本经费类款项不够细化，有标准的与单位实际情况不符，按标准难以执行。基本支出涵盖范围不够全面，项目预算未对具体申报格式标准详细要求，申报项目对立项依据，预期效果有要求，但由于无量化约束指标，项目上报无具体内容要求，往往为财务部門造成矛盾。评价项目由于不透明程序，造成预算单位拿到项目非预算单位完成必做项目。挫伤业务部门上报项目预算的积极性。财政部出台《财政支出绩效评价暂行办法》等相关制度，由于事业单位推出绩效评价较晚，绩效评价制度不够完善。财政支出绩效评价办法对评价主体缺乏合理界定，评价结果大打折扣。设计考评指标大多为定性指标，覆盖内容不够全面，直白指标不明确，未考虑单位业务实际实行分类评价，不知道具体如何评价与参照标准。不具有实用性，无法发挥绩效考评在过程中的纠偏功能，评价结果更多是对财务状况考评。绩效评价无法达到应有效果。

四、新预算法下事业单位预算绩效管理对策

新预算法对行政事业单位财务管理提出了新的要求，要加强预算绩效管理是行政事业单位依法行政的必然要求，是深化财政改革的内在要求，是科学化精细化预算的出发点。当前单位预算绩效管理中存在许多问题，无法满足新预算法的要求。要通过创造良好预算绩效管理环境，提高预算科学化水平，科学完善预算绩效评价体系等措施完善事业单位预算绩效管理，适应新预算法对事业单位财务管理的要求。通过组织部门对事业单位领导举办专题讲座及相关预算绩效管理办法培训，提高事业单位领导对预算绩效管理的重视，取得领导对预算绩效管理的支持。健全预算绩效管理制度建设是预算绩效管理实施的关键，《预算法》等相关制度对事业单位预算绩效管理有相关要求，必须结合事业单位实际健全单位绩效管理制度。财务队伍素质决定预算绩效管理实施效果，有好的组织架构缺乏高素质的队伍无法落实执行，必须建立具有专业素质的优秀高效人才队伍，加强事业单位财务队伍建设，确保单位预算绩效管理工作有序高效开展。

预算科学化是推动预算绩效管理建设的基础，事业单位编制预算要抓住预算编制的龙头，提高部门预算编制科学性。收入预算按全口径要求，支出预算结合部门年度计划充分体现业财融合，把预算细化到具体款目，对项目支出预算将绩效管理关口前移，编制项目预算明确预算单位项目考核标准，使单位按相关考核标准细化项目预算。必须注意目标设置切合实际，要求目标是项目涉及范围内，结合预算单位长远目标，保持预算持续性，堵塞预算单位年度项目资金浪费，提高财政资金使用效益。

预算绩效评价体系科学性是预算绩效管理开关的前提，由于事业单位业务提供公共产品服务，不能像企业看到经济效益，难以用简单的成本及效率等指标评价。结合事业单位绩效评价体系现状，采用澳大利亚预算绩效管理模式，赋予各部门灵活性，对事业单位根据提供公共产品服务特性，分步骤建立健全科学的预算绩效评价体系。将单位年度重点任务等紧密联系项目为考评主要对象，计算项目实施最优质值作为标杆制定评价指标。选择单位预算管理绩效考评指标，尽量量化具体，增强预算绩效管理考评可操作性。财政部门应针对事业单位产品特性制定共性考评指标，提高财政资金使用效益。

结束语：

科学有效的预算绩效管理可以促使事业单位节约资金，使事业单位提供更好的公共产品服务，实现财政资金分配科学性。阳光财政要求绩效指标公开量化，使经济云心行为规范，充分发挥预算绩效管理优化资源配置的效应，提升事业单位公共服务能力，推动社会经济健康发展。

参考文献：

[1]敖爱玲.新预算法下“三公”经费预算执行问题研究[D].华南理工大学，2018.

[2]戴震.新预算法实施后县级政府预算管理问题研究[D].山东大学，2017.

[3]周峰.新预算法视角下行政事业单位财务管理问题的研究[D].首都经济贸易大学，2015.

[4]张君.部门预算绩效管理研究[D].东北财经大学，2014.