高校治理现代化“最多跑一次”理论框架研究与实践

苏冠贤 张日新 孙凌洁 胡卫 王宣琳 何颖

摘   要：在“互联网+”时代，高校治理改革陷入办事流程复杂、管理模式重“管理”轻“服务”、信息化建设滞后于师生需求等困境。“最多跑一次”源于政府治理，其理论框架以“整体性治理”作为基本逻辑，以“互联网+校务服务”作为主要抓手，以“业务流程再造”作为优化方式，以“大数据”作为技术引领，以“O2O”作为建设模式，必将提高高校办事服务效率、提升整体治理水平、促进信息公开工作，使高校治理主体向多元化发展，推动高校治理能力的现代化。

关键词：高校;最多跑一次;“互联网+”校务服务;治理能力现代化

中图分类号：TP393 文献标志码：A 文章编号：1673-8454（2020）15-0047-05

一、引言

在2018年3月召开的十三届全国人大一次会议上，“最多跑一次”的理念写入了2018年《政府工作报告》，李克强总理在作报告时特别指出，深入推进“互联网+政务服务”，让更多事项、服务在网上申请、办理，到现场办理的事项亦要力争做到“只进一扇门”、“最多跑一次”。[1]这是国家对“最多跑一次”改革的又一次充分肯定。在第十三届全国人民代表大会第二次会议上，李克强总理在2019年《政府工作报告》[2]中总结了2018年政府在“互联网+政务服务”中取得的成效，提出“简审批、优服务”的理念，继续推行网上审批和服务，让更多事项不见面办理，确需到现场办的要“一窗受理、限时办结”，建立政务服务的评价体系。可见，“最多跑一次”已然从建设、发展阶段转为优化、深化的阶段。

2018年5月中国高等教育学会召开“大数据驱动智慧校园建设服务创新论坛暨智慧校园建设成果交流会”，以“互联网+教育”作为抓手，融合大数据技术，以“构建高校事务模型、驱动智慧校园服务创新、推进教育治理现代化”为重点，深入探讨基于“最多跑一次”理念的网上办事大厅建设思路。[3]

目前，各地政府部门通过“最多跑一次”理念实现的“互联网+政务服务”已有很多优秀、成熟的落地项目，高校也不乏一些引领者。但在中国知网（CNKI）检索“互联网+高校治理”或“互联网+大学治理”等关键字，搜索到的相关研究较少，而对高校治理体系和治理能力现代化的研究已逐渐开展：甘晖[4]提出，大学治理体系包括由政府主导建立的外部层面，以及由大学管理者、全体师生共同作用的内部层面，务必从以上两个层次构建现代大学治理体系;宣勇等[5]指出，高校行政系统依然扮演支配者和主导者，大学治理能力现代化的内在困境主要在于大学的行政化，行政理应回归服务教学、科研及师生所需;田生湖等[6]从技术架构层面，指出信息化建设是现代大学治理的重要抓手，深入推进管理信息化，从服务教育管理拓展为全面提升高等教育治理能力。

本文在分析当前高校治理困境的基础上，借鉴政府 “互联网+政务服务”的理念，深入研究高校“最多跑一次”的理论架构，同时结合华南农业大学的建设实践，总结“最多跑一次”对高校治理能力现代化的深远影响。

二、“最多跑一次”相关概念

1.“最多跑一次”的由来

“最多跑一次”改革理念首先在浙江省全面推进，以“四张清单一张网”为核心内容，以推动深化 “放管服”为首要目标，以“互联网+政务服务”为主要抓手，根据人民日益增长的美好生活需要以及全面深化改革的要求作出的重大改革举措。据悉，2018年6月浙江省办事流程“最多跑一次”实现率达88.8%，办事群众满意率达到94.7%[7]。

“最多跑一次”理念是“整体政府”建設的切入点，以公共管理领域的“整体性治理”作为理论指引，进一步梳理各部门之间的权责关系，转变行政管理理念，利用整体化、协同化的治理方式，促进各治理主体在共同治理体系中高度协同、有效整合，为民众提供无缝隙服务而非碎片化服务。[8]其直接表现为打破了部门之间的隔阂，重构部门之间的链路;打破原有思维模式，服务意识由原来的从部门自身出发转变为从社会全局考虑。

2.治理能力现代化的概念

国务院《关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》[9]中明确提出加快推进教育治理现代化，这是十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的推进国家治理体系和治理能力现代化在教育方面的重要举措，对高校治理结构的完善具有重要指导意义[10]。在高校内部治理能力方面，可通过从“管理”到“治理”、从“人治”到“法治”、从“传统治理”到“现代治理”三个路径实现高校治理能力现代化[11]。

国家教育事业发展“十三五”规划除了提出加快推进教育治理现代化以外，还明确指出要推动各级教育行政部门和学校开展深度数据挖掘和分析，以互联网、大数据等新兴信息技术为抓手提升教育治理水平。

三、“互联网+”视域下高校治理的困境

高校管理在官本位思想[12]、过度行政化[13]的内因下，以及国家推进治理体系和治理能力现代化的外因[14]影响下，管理的体制机制突显的问题越来越明显，改革的呼声越来越高涨。

1.办事流程复杂，综合管理效能低下

高校综合管理效能低下主要表现在办事流程复杂，导致工作效率低。比如，师生在办理教学、科研、财务、留学等相关事务申请时往往需要经过多个部门审批，办理过程是串联形式，即师生需逐个部门跑，跑部门犹如“过关斩将”，各部门相对独立，没有形成统一的审批机制及审核标准，严重影响审批流程的工作质量及效率。此外，业务部门根据各自的职能要求师生填写人事、科研、履历等各种信息，表格数量繁多，这些基本数据存在交叉、重叠、重复的现象，在没有实现数据共享的情况下，不仅降低了工作效率，而且增加了广大师生的负担。

2.传统管理模式备受诟病，存在重“管理”、轻“服务”

高校三大职能包括教学、科研、社会服务[15]。综合管理虽不包括在三大职能以内，实际上是为其提供服务的，是高校开展教学、科研等日常工作运转的重要保障。近年来，高校管理泛行政化、官本位思想导致服务意识淡薄等传统管理模式的负面影响备受诟病，在科层制[16]的体制架构下，综合管理的各项业务、服务散布于各业务部门中，对于不同的工作按照部门及其职责进行严格的划分，具有明显的分散性和不连贯性。由于狭隘的服务意识、目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费等情况[17]，普遍存在关注“业务管理”胜过“服务对象”的现象，主要表现在：在制定规章制度时，并不以师生的切身利益出发，而是往往为了约束和方便管理;在日常工作中，常出现“门难进、脸难看、事难办”的情况，师生对管理部门望而却步，办事举步维艰;在职责分工上，即便严格划分职权，各部门仍然存在责任推诿、办事拖沓等现象。

3.信息化建设滞后于师生的需求，存在“信息孤岛”“数据壁垒”

深化信息化建设是“互联网+”时代高校治理的重要抓手。目前，高校在网络基础设施建设完善的基础上，陆续开展以“三大平台”（即学校门户平台、统一身份认证平台和共享数据平台）为标志的数字化校园建设。与此同时，高校各部门的业务系统呈现“百花齐放”的现象，根据工作需要开发相应的业务管理系统，这种“一部门一系统”的建设模式仅实现网络连通但数据不连通，造成信息孤岛，没有形成数据交互、资源共享的机制，这对高校师生所要求的线上综合服务特别是跨部门线上服务来说，是难以实现的。部分系统虽提供线上服务，但师生仍然摆脱不了各种在线表格的困扰，重复填写相同的信息，业务系统之间存在数据壁垒。此外，随着移动设备的普及使用，师生对“手机办事”的需求越来越迫切，亟需搭建移动互联网模式的校园服务。

四、“最多跑一次”理论框架研究

综上所诉，在高校治理改革步入深水区的状况下，亟需寻找一种新的管理模式适应高校的快速发展。“最多跑一次”理论在管理效益和效率上的价值取向为高校治理模式的改革提供重要方向，其核心在于从管理走向服务、从权力走向治理。

1.以“整体性治理”作为基本逻辑，推进高校综合管理机制创新

整体性治理（Holistic Governance）是“最多跑一次”理念关于“整体政府”的基本逻辑，起源于公共管理领域[18]，是当代西方国家在新公共管理改革时代为解决公共服务体系分散化、碎片化问题而创立的公共服务模式[19]。其主要目标是为满足公共服务对象复杂性、个性化的需求，打破垂直（上下层级）与水平（平行部门之间）的组织边界，提供整合性公共服务的过程[20]。

“整体性治理”理论主要解决管理从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合。目前高校碎片化主要存在两种类型：一是由于高校治理主体间利益的不一致性而导致的业务流程碎片化;二是由于职能部门之间政策不一致而导致的政策碎片化。[21]

通过应用新兴信息技术（如大数据、移动互联网、物联网等），打破高校业务部门之间的隔阂、壁垒，采取业务流程整合、优化、再造的方式，以服务师生为中心，以整合数据为驱动，实现对高校综合管理工作的机制创新和管理变革。其实质是高校综合服务的在线化、数据化和整合化。在线化是指高校的各项业务、服务将从线下搬到线上;数据化是在线化的基础上实现的，实现数据的积累、挖掘、分析;整合化是将原来碎片化的服务进行有机组合，形成整合性服务的过程。

2.以“互联网+校务服务”作为主要抓手，变革高校办事服务模式

充分利用“互联网+”技术是推进高校治理体系现代化的理想路径选择[22]。从“互联网+政务服务”进一步引申，“互联网+校务服务”模式的总体思路在于：“管理依托于服务，服务依托于流程”，从而达到“寓管理于服务当中，在服务中体现管理思路”的效果，其本质是业务流程的梳理及再造，实施过程是改变管理观念、组织机构和业务模式[23]。

业务流程梳理包括：

一是流程整理。即是对学校所有业务部门的业务范围、工作职责及服务内容进行全方面的整理。如浙江大學开展的“三张清单”工作[24]，将各单位的责任清单、审批清单和服务清单进行彻底摸查。

二是根据服务进行分类。由于各部门上报的服务内容仅局限于本单位的职责，导致整体服务被碎片化，分类按服务性质和内容的原则进行整合，将每个部门的业务环节首尾紧密衔接起来，形成一站式的服务链条。如新生入学时需要向学生部门、教务部门、财务部门及所读学院报到，经过服务分类整合后，可构建包含上述部门业务环节的入学服务。

我校在开展“互联网+校务服务”建设前期开展了“三张清单”梳理工作，摸清了全校审批、办事、服务的“家底”。共梳理审批清单334项、服务清单263项、职责清单1808项，并进行整理汇总（见表1）。表格通过各单位自查上报，在整理汇总时，有意识地收集事项涉及的协办部门、需要跑动次数等信息。通过摸底结果分析得出，校内各项事务需跑动的次数至少为两次。

三是在“互联网+校务服务”模式下搭建网上整合性服务平台，将全校业务部门的线下业务转变为线上申请、审批。通过服务驱动，构建独立于业务系统的服务平台，同时集成校内各业务系统及其流程，为跨业务部门审批提供虚拟路径，让师生在虚拟的网络环境体验真实的服务，实现面向服务、面向师生的基于流程管理的网上办事大厅。近年来，国内高校陆续建设网上办事大厅，据不完全统计，国内有一半高校已建设或有意向建设网上办事大厅，部分高校线上办理事项流程数量已相当可观（见表2）。

3.以“业务流程再造”作为优化方式，实现审批流程简化、优化

业务流程再造（Business Process Reengineering）[25]以业务流程为核心，打破传统组织、部门分工的边界，以用户需求为重要方向，变通组织机构管理，通过应用信息技术，促使机构扁平化，从而达到集中决策、统一管理、快速应变的目标。

流程再造是实现业务上线化、网络化、规范化的必由之路，必须以人性化为出发点，以师生的需求作为主要导向，打破原有各部门之间的壁垒，甚至可以废除不合理的管理规范，摆脱现行的各类业务系统，将师生所需要的服务进行逐一梳理，经过综合评价和统筹考虑后筛选出关于师生最基本、最迫切的服务功能，并进行优化组合，获取管理理论的重大突破和管理方式的革命性变化，搭建面向用户的服务模型。

在建设过程中，务必处理好与学校各业务系统之间的关系，根据业务系统建设情况、数据管理方式的不同，业务流程建设与整合分为以下几种方式：

（1）应用集成

此方式可用于仅涉及单个业务部门的服务。在业务部门已具有成熟、稳健业务系统的基础上，可将不需要流程运转的服务集成到网上整合性服务平台中，即将传统业务整合再封装。此方式适用于一些简单的查询类服务，如校园卡余额查询、图书馆借书记录等。

（2）直接配置服务流程

业务缺少信息化管理时，可在网上整合性服务平台中直接配置服务流程，流程与数据均可保留在平台中。因此，此方式从侧面倒逼原本的线下服务转向线上办理，倒逼业务部门进一步思考业务管理信息化。

（3）系统对接与配置流程融合

针对跨部门、复杂度较高、具有业务系统管理数据的业务流程，要求流程在网上整合性服务平台进行配置，业务数据仍在业务部门管理系统进行管理（见图1）。传统方式下，业务系统间的数据对接是通过业务系统提供的接口来实现的[26]，接口开发标准难以统一，数据标准也不统一。而在“互联网+高校整合性服务”平台建设模式下，业务数据将捆绑在网上整合性服务平台的流程中进行运转，并按业务逻辑适时回写相关业务部门的管理系统中，形成虚拟的整合数据通道，既能有效地整合业务系统之间的数据资源，又能使业务管理系统更专注于业务管理，形成业务数据管理端，将流程、服务完全剥离出来，由网上整合性服务平台统一管理、运转。此方式也将是未来高校业务系统之间数据对接的发展方向，是大数据管理的良性生态方式[27]。

4.以“大数据”作为技术引领，提升治理能力现代化水平

“互联网+”时代下的大数据技术，能进一步推进“最多跑一次”改革，为高校治理能力现代化提供重要的技术支撑。一方面，通过解决“信息孤岛”问题，打破部门之间的数据壁垒，依托学校数据平台的整合、共享与利用，优化业务流程，创新服务方式。如构建师生基本信息的“一张表”，在申请各类事项时即可自动填充个人的出生年月、联系方式等信息。另一方面，开展大数据分析，充分挖掘数据的价值，通过教务、学生管理流程搭建学生行为分析模型，通过科研、人事审批流程搭建教师发展综合模型。

5.以“O2O”作为建设模式，覆盖师生“最后一公里”服务

“互联网+校务服务”建设模式是兼具线上线下互动的O2O（Online To Offline）模式[28-29]。一方面，搭建网上办事大厅，将全校业务部门的线下业务转变为在线上申请、审批。另一方面，打通网上办事服务的最后一公里，一些需要提交材料或在网上申请审批完成后需要取件的服务，通过建设实体办事大厅来实现。实体办事大厅线下可提供业务咨询、服务引导、收件取件等服务，成为网上平台的重要补充，其建设模式大体分为“一站式”和“一窗式”。

目前大部分高校的实体办事大厅主要采用“一站式”（或称为“一门式”）服务模式，即全校各业务部门派人进驻大厅，由原来业务部门的分散服务转变为集中服务，由原来师生需要跑多个部门转变为仅在大厅内窗口办理，实现厅内循环。国内高校如浙江大学、中国科技大学、上海理工大学、天津大学等均已建成综合服务办事大厅。

在“互联网+”技术的推动下，依托于网上办事大厅，实体办事大厅可由“一门式”升级为“一窗式”。“一窗式”实体大厅类似于银行办理业务模式，每个窗口均可办理所有业务（见图2），窗口之间属于平行关系，互不隶属，窗口工作人员不必精通所有业务，仅需熟悉了解业务流程，从而实现前台统一受理，后台通过网上整合性服务平台自动化分工处置，各部门高效协同，有效解决了传统实体大厅办事窗口种类繁多、多头管理、业务分散、服务单一、排队长短不一、办理跨部门业务需排几次不同部门窗口队伍才能完成等问题。因此，“互联网+高校整合性服务”促进了高校公共服务资源的深度整合，实体大厅模式由“一门式”转向“一窗式”，窗口职能由“一窗一能”转向“一窗多能”，构成线上虚拟“一站式”，线下实体“一窗式”的整合式服务模式。目前，政府政务大厅已逐渐采用“一窗式”服务模式，高校如中山大学、华南农业大学也采用此模式。

五、研究展望

以技术驱动的高校治理现代化要求高校从传统信息化建设模式逐渐转向“互联网+校务服务”创新模式，关键仍在顶层设计、人员意识，难点仍在数据治理、业务融合，痛点仍在体内排毒、体外循环。在“互联网+”时代，增强师生信息化服务的获得感，解决师生日益增长的智慧校园服务需求与高校发展不平衡、不充分之间的矛盾，构建高校共享、共建、共治的现代化治理模式，仍需更多高校共同探索。

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（编辑：王晓明）