地方高校科研经费“负面清单”管理模式探讨

摘要：目前我国对科研经费的管理日趋规范，但也存在统得过死、管得过宽、实施细则过于刻板等一系列问题，国家对科研经费管理提出了“放管服”的要求，提出“能放则放，该简则简”原则。本文主要研究在科研经费的申报、审批、使用、监管等配套制度中制订科学合理的“负面清单”，将“负面清单”管理模式引入地方高校科研经费的管理中，通过加强对科研经费使用“事中”和“事后”监管，消除科研经费使用的诸多隐性壁垒，提升地方高校科研经费管理水平。

关键词：地方高校;经费管理;放管服;监管;简政放权

引言

党的十八大提出创新驱动发展战略，高等学校是科学研究和激发科技创新活力的重要基地。2016年7月国务院发布《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》拉开了科研经费管理“放管服”改革的序幕。2018年7月国务院发布《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》明确提出建立完善以信任为前提的科研管理机制[1]。2019年12月国家自然科学基金委员会发布《关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使用“包干制”的通知》，在通知中国家基金委提出了“充分放權、放管结合、协同推进”的原则[2]。地方高校现行的科研经费管理模式呈现出实施不够灵活、用途比较单一、“管”有余而“放、服”不足等诸多的弊端，不符合国家对科研经费管理“放、管、服”的要求亟待改革。怎样改革才能避免科研经费管理出现“一管就死，一放就乱”的局面，“负面清单”的管理模式是一种值得借鉴的思路。

“负面清单”（Negative list manage-ment），又可称为“否定清单”或“否定列表”，其理念主要体现是法律上没有明文规定禁止则可以允许[3]。这种管理模式现在主要应用于外商投资领域，政府对经济领域开出禁区清单，其他没被禁止的经济活动则可以允许。随着上海自贸区在外商投资管理领域试点“负面清单”管理模式取得成功，高校科研经费的管理也可以将负面清单作为一种全新的管理模式予以借鉴。其实早在2015年，冯俊、雷后兴等专家就提出在科研经费管理领域借用“负面清单”的管理方式，用“算大账”而“不拘小节”的管理方式赋予科研人员更加充分的自主权，让他们在使用科研经费时更加得心应手，从而优化科研经费的管理[4]。

一、负面清单用于高校科研经费管理可行性研究

负面清单的管理模式作为科研经费的管理的新模式，应遵循“以人为本、去行政化、效益优先、分类管理”的原则，处理好科研项目委托方、高校、高校行政管理部门及科研项目负责人等多个治理主体之间的关系[5]。要理顺科研经费的“负面清单”管理模式的多个治理主体关系，必须要有政策、制度、人员及技术层面的可行性支持。

（一）国家政策层面的可行性

2015年5月教育部发布《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》鼓励地方高校开展负面清单模式改革试点[6]。2019年7月30日科技部等6部门出台文件《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》提倡科研单位扩大经费管理自主权[7]。国家政策体现出了国家对高校和科研经费管理上的“简政放权、去行政化”的整体思路，这给科研经费的“负面清单”管理提供了国家政策层面的支持。

（二）高校制度和技术层面的可行性

近年来大学章程在管理制度层面上均体现了“简政放权”的思想，从某种程度上与“负面清单”管理思路具有一致性。对科研经费的具体管理上需要弱化过度干预，增强职能部门的服务意识和服务能力。职能部门在制定科研经费的管理制度时本着“法不禁止皆自由”的原则对于明确违法违规使用科研经费的行为和领域列出清单，明令禁止，清单之外科研经费的使用者能够有更多的自主权。同时高校可以在校园信息化建设的基础上，逐步完善科学的科研经费信息管理体系和科研绩效评价体系，为高校科研经费“负面清单”管理的模式在信息技术层面提供一定的技术保障。

（三）高校科研管理人员和课题负责人素质的可行性

用“负面清单”的方式管理高校科研经费是一个全新的管理模式，新的科研经费管理办法亦会相继出台，因此要配合新的政策制度开展相应培训。高校的科研经费管理人员以及课题负责人一般都具有良好的综合素质和工作能力，在政策文件的指导下，通过相关培训高校科研经费管理人员和课题负责人将进一步明确各自职责，科研经费的管理人员在管理过程中有法可依，有法必依，确保政策不走样，课题负责人员会对经费使用中“负面清单”中列示的“红线”“底线”内化于心，确保管理模式的执行和落实。

二、高校科研经费“负面清单”模式的优势

“负面清单”模式改革更强调经费使用的“事中事后监管”，在清单中明确列示科研经费不能使用的领域，清单以外给予课题负责人经费使用的充分自主权。其优势具体体现在如下三点。

（一）激发高校科研人员的创新活力，赋予科研人员更大自主权

地方高校科研经费“负面清单”的管理模式在制定时就以信任为原则，按照“能放则放、能简则简”的要求，细致列明经费使用的“红线”与“底线”，使科研人员拥有更多时间潜心学术研究和科研创新、有更多的精力来建设优秀的科研学术团队，更好地推动我国科研事业的长远发展。

（二）规范高校科研经费管理，遏制腐败

近年来，高校违规报销套用科研经费的问题比较严重，极大危害了我国科研事业长远健康地发展。为了规范科研经费管理，国家提出以“放管服”为原则的科研经费管理制度。在国家政策的指引下，地方高校可以在此基础上引入“负面清单”科研经费管理办法，从制度的源头上规范科研经费管理和使用行为，约束了职能部门权力的寻租空间，从根本上遏制科研经费不合法使用行为的发生，以及科研经费的贪污腐败现象的发生。

（三）简化科研经费业务流程，提高管理效率

采用“负面清单”模式进行管理高校科研经费，在清单中将明令禁止的高风险、易腐败经费使用行为和事项详细列示，这样既能精简审批事项和程序，缩短科研人员报账审批时间，又有利于提高高校职能部门的服务属性及管理效率。科研经费“负面清单”在事前为科研人员的违规行为划上“红线、底线”，同时明确科研经费的违规成本，有利于减少科研经费的违规使用和人为浪费现象，降低科研经费运行的经济成本，提高高校职能部门工作效率，在对科研经费有效控制的同时真正实现的“简政放权”[8]。

三、科研经费“负面清单”管理模式的具体操作方式

（一）建立切实有效的大学章程

按照教育部提出的在有条件的地方和学校开展负面清单管理试点的要求，高校在制定大学章程时可以将负面清单的管理理念嵌入到高等院校综合改革的顶层设计中，在章程中以负面清单的形式明确学校和二级单位在学校治理中各自的权利及义务，限制学校行政部门对二级单位的行政干预权力，促进行政管理和民主办学相分离，弱化高校的行政化色彩，实现简政放权[9]。

（二）拟定科学合理的科研经费管理的“负面清单”

负面清单管理模式提倡的是“法无禁止皆可为”，这将给高校科研经费管理体系带来全面的调整变化，所以必须认真研读国家制定的法律法规，预先做好科研经费使用的风险分析，在此基础上科学合理地拟定科研经费管理的“负面清单”[10]。首先，清单条目的编制依据要明确，做到有法可依。其次，设立专家参与机制。制定“负面清单”时要向财税、审計等相关专家广泛征求意见，组织多方面专家进行论证，充分考虑专家的意见。

（三）优化科研成果评价与激励机制，加大科研经费绩效补偿机制

科研经费负面清单管理模式是一种“结果导向型”的制度模式，它注重科研经费使用后产生的最终结果，以结果促进学校的科技研发、科研创新和成果转化，并实行“最终成果奖励制”[11]。同时应牢牢把握“人”是科学生产中的第一生产力，优化科研成果评价与激励机制，在科研经费的投入和奖励中真正做到“以人为本”。引导高校科研工作者明确自身的科研目标，以期更好地为社会服务[12]。

（四）加强对科研经费的事中事后监管力度，强化科研诚信建设

“负面清单”的管理模式并非简单的简政放权，为防止科研经费的滥用，必须加强事中事后的监督管理，更好地建立和完善内控体系。首先，强化科研经费的全过程信息化管理。科研经费的预算编制、使用直至项目的结题验收的所有情况在信息平台上实行全公开。其次，建立专业的第三方评价机构。学校可以聘请第三方中介机构对高校科研经费使用情况开展全程跟踪、评价、调整和监管，并进行科学的评估。最后，加快推进科研诚信信息化建设，构建完善的科研人员信用体系，增强科研人员的信用意识和规范意识。建立科研经费违规使用黑名单。对严重违反科研诚信要求的科研人员列入科研诚信黑名单，对黑名单中的项目负责人从制度和措施上加以处罚，如停止申报课题，削减课题经费等，对严重违背科研诚信要求行为追究科研人员的刑事责任。

结语

建立地方高校科研经费清单式管理模式，通过设置科研经费“负面清单”，强化制度执行力，这是推进高校治理体系和治理能力现代化的内在要求。实行负面清单管理是深化高校科研经费管理体制改革的重要创新，对于提高科研经费的管理水平、激发科研人员的创新活力和促进高校内涵式特色发展具有积极的推动作用。当然，地方高校科研经费清单式管理模式改革不可能一蹴而就，需要不断探索，及时总结经验，有待在实践中不断完善。

参考文献

[1]国务院.国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知[EB/0L].[2020-07-22].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/24/content_5308787.htm.

[2]国家自然科学基金委员会 科学技术部 财政部 关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使用“包干制”的通知[EB/0L].[2020-07-22].http：//nsfc.gov.cn/publish/portal0/tab434/info76718.htm.

[3]易军.“法不禁止皆自由”的私法精义[J].中国社会科学，2014（4）：121–142.

[4]冯俊.用负面清单管理科研经费[N].中国社会科学报，2015–03–04：4.

[5]李家福，苟晓曼.高校科研经费负面清单管理模式研究[J].上饶师范学院学报，2016（5）：89–94.

[6]中华人民共和国教育部.教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见[EB/0L].[2020-07-22].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s7049/201505/t20150506_189460.html.

[7]科技部等6部门印发《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》的通知[EB/0L].[2020-07-22].http：//www.gov.cn/xinwen/ 2019-08/22/content_5423254.htm.

[8]祝子丽，李春艳，卿文洁.高校科研经费清单式管理研究[J].湖南财政经济学院学报，2017（6）：70–76.

[9]唐景莉.亮出政府和学校“权力清单”——访首批核准大学章程的六校校长[N].中国教育报，2014–03–17（9）.

[10]车畅.加拿大科研诚信体系中负面清单理念初探[J].全球科技经济瞭望，2017（9）：26–31.

[11]林曼峰.高校科研经费管理改革及预期效益——基于“负面清单”的管理理念[J].福建江夏学院学报，2015（4）：107–111.

[12]刘力，黄创霞.基于AHP方法的高校科研经费绩效评价指标构建研究[J].财务与金融，2018（5）：52–60.