劳动关系协同治理：京津冀的治理实践与完善

刘泰洪

摘 要：京津冀协同发展成为国家战略，劳动关系领域的协同治理亦成为现实选择。顶层设计、区域协同发展、新型劳动关系涌现以及信息科技发展构成了京津冀协同发展的运行机理。三地行政部门出台了一系列政策文件，搭建了劳动关系协同治理的层级框架，构建了跨区联动机制，拓展了跨区劳动力对接协作机制。京津冀劳动关系协同治理呈现出政策推动、问题导向与共赢逻辑的运行表征。协同治理强调组织形态的网络化特征，京津冀劳动关系协同治理需要构建一种多元参与的网络化治理场域。

关键词：协同治理;劳动关系;京津冀;京津冀协同发展

中图分类号：F249 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2020）04-0069-08

协同治理是自然科学中的协同理论和社会科学中的治理理论的融合与交织。协同是一种集体行为，它通过协调多个互相依存的不同个体与资源，以期达至某种既定的目标函数。按照赫尔曼·哈肯的观点，协同理论是研究普遍规律支配下有序的、自组织的集体行为的科学[1]（p.9）。治理是一个包容性很强的概念，福柯认为“治理是一个宽泛的框架，广义上可以将治理理解为指导人行为的技术和程序”[2]（p.1）。词汇史和学科史的研究表明，治理理念的广为传播更多是源自传统公共行政所面临的现实挑战，而非学术讨论。协同治理则描述了“多方行动人一起制定、执行和管理规则，为共同面对的挑战提供新解决方案的过程”[3]。从学术谱系上说，协同治理是从系统论角度思考治理及其机制，抑或论析协同论在治理领域的具体应用。协同治理强调了各主体之间的合作与共治，希望通过良性整合消除社会结构中存在的隔阂和冲突，以较低的成本实现公共利益的协同增效。学术界及社会实践领域关于协同治理的讨论，为京津冀一体化进程中多级政府组织间、政府与社会间的互动及合作关系提供了一种参考尺度。

一、从京津冀协同发展到劳动关系协同治理

京津冀协同发展上升为国家战略，为京津冀的发展提供了重大战略机遇，也对其提出了新的挑战。协同发展是京津冀三地打破行政壁垒，共同构建跨区域治理合作机制的过程。在京津冀由各自为政走向协同发展的过程中，三地需要共同面对协同发展中出现的新情况：原先单辖区发展模式与当前跨区协同发展模式之间出现矛盾，原有的管理体制由此会呈现某种不适，这种不适性往往又会转化为一种社会治理体系的压力。换言之，京津冀协同发展要求三地的社会治理理念与治理方式适应高度复杂性环境，但各自为政的单一管理方式只能适应低度复杂性条件下的治理要求，因而无法解决三地协同发展背景下所产生的社会问题。

协同治理在社会实践领域的发展，为京津冀协同发展提供了思想资源，并为在此背景下思考社会治理的现实问题提供了可能。协同治理强调在协调发展基础上各辖区间的良性互动和秩序整合，更加注重均等、同步、互动等因素。就京津冀协同发展而言，协同治理是京津冀在共同处理复杂社会事务过程中通过相互协调与共商共治，实现共同行动、结构耦合和资源共享，从根本上克服政府、市场或社会单主体治理的局限性。可以说协同治理既是对京津冀协同发展所催生的合作化和网络化发展趋势的直接回应，也是对京津冀单一治理体系中权力等级制和行政分割化所引发的问题的现实反诘。协同过程也存在组织间的竞争，但它更多是强调各个行为主体之间的协商共治与有序合作，主张整体发展大于个体各自竞争之和。

京津冀协同发展是党在新的历史条件下做出的重大部署，它是一项系统工程，涉及社会经济发展的方方面面。劳动关系作为社会政治经济系统中的一个子系统，它内嵌于既定的社会环境中，并与特定的社会发展状况密切相关。在京津冀协同发展的现实背景下，协同治理所提倡的治理理念对于劳动争议的跨界治理、劳动监察的跨界取证以及跨界案件的尺度统一等现实问题都具有重要的借鉴价值，三地劳动关系领域的协同治理也成为了现实选择。对此，劳动关系领域的协同治理应该包括如下内涵：它是劳动关系治理方式的整体性整合和协调，在治理层次上包括劳动关系管理层级、调解功能和不同部门之间的整合;在治理走向上提倡跨区域模式，主张劳动关系治理机制的逆碎片化，反对地区本位;在治理技术上强调不同地区间的信息共享、网络整合和一站式服务。在此概念意义上，我们可以说京津冀劳动关系协同治理是京津冀协同发展的理论延伸与实践应用，是京津冀区域一体化进程的政策拓展与具体化。

二、京津冀劳动关系协同治理的运行机理

机理是基于一定的运作方式把事物联系起来，它对要素之间关系提供了一种解释。协同治理的运行机理强调的是协同动力的来源和作用方式，我们可以将其视为推动协同发展，实现有序运行并为达到预定目标而实施的一种激励机制。在京津冀一体化的历史进程中，劳动关系协同治理的运行机理引导着三地劳动关系的治理目标，并制约着劳动关系协同发展的实现方式。

（一）顶层设计为京津冀劳动关系协同治理提供了制度保障

在区域协同发展的过程中，国家政策往往会影响甚至决定其发展路径。多年来，“影响京津冀区域发展的主要因素是国家政策，三个行政单元内部的政策影响较小”[4]（p.491）。特别是党的十八大以来，党中央高度重视京津冀协同发展。2014年4月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报，强调京津冀协同是一个重大国家战略[5]。2015年4月30日，《京津冀协同发展规划纲要》由中央政治局審议通过，成为推动实施京津冀协同战略的总体遵循，京津冀协同发展在顶层设计、制度保障下进入了全面推进阶段。这些国家层面的设计是全方位的，它们涉及行政力和市场力的相互交织，也涉及各项配套制度的构建与完善。顶层设计下的协同发展是一项系统工程，京津冀的跨区治理包含很多三地独自无法或很难解决的问题，三地公共治理领域的“大问题”也由辖区经济增长扩展为三省市跨组织协同问题。在此，顶层设计构建了京津冀劳动关系发展的宏观治理框架，为三地劳动关系协同治理提供了重要的制度保障，亦为三地劳动关系协同治理注入了政策动力。

（二）区域协同发展对京津冀劳动关系协同治理提出了现实需求

综合性的跨域社会问题很难在单一辖区内得到完满解决。京津冀地区要实现一体化，需要跳出现有的属地行政架构与治理模式，进行跨区域治理改革。当前，三地社会管理中的协同合作日趋明显，政府间的区域协同不断加强。这在劳动关系领域主要表现在两个方面。一是京津冀协同发展的重要内容是疏解北京的非首都功能，在北京非首都功能疏解过程中，产业的跨区转移会引发劳动争议跨区治理的现实需要。随着大批企业和批发市场从北京迁往河北，劳动人员异地流动与劳动关系衔接、劳动争议异地解决等现实问题也逐渐提上议事日程。二是京津冀在区域协同和产业转型升级的推动下，会出现工人跨地区、跨行业的重新配置，区域间的劳动力组合与配置会形成一种新的劳动关系模式。随着京津冀一体化进程的加快，这类跨域性社会问题会越来越多，劳动力的跨域性配置必然引发跨域性治理的要求，京津冀跨域治理已成为新时代的必然选择。为此，三地政府及其有关部门在京津冀区域协同发展的总体框架下，适时细化劳动关系治理的规则流程，推进了京津冀劳动关系治理的整体性、联动性和协同性。

（三）劳动就业形式的发展使劳动关系协同治理成为政策选择

传统劳动关系具有从属性特征，劳动者在特定的场所中工作，其工作方式、职业规则等都受到工作单位的控制，劳动者的职业属性和经济属性从属于组织。当前，随着社会经济的发展，新的劳动就业形式不断呈现。一方面，在大数据与网络信息时代的背景下，“互联网+”和共享理念不斷推进，平台经济快速发展，依托平台工作的劳动者数量大幅增长，冲击了单位化劳动关系，促成了劳动关系与工作场所的分离。另一方面，员工身处快速变化的社会中，也需要面对不断变化的工作环境，远程就业、个体创业、自雇等就业形式大量出现，劳动关系与持续性工作也出现了分离。在这些新型劳动关系中，当事人以合作模式、承揽模式、外包经营模式实现合作互利，较少受到传统劳动法规的制约。从契约角度来看，新型劳动关系的“众包模式”突破了签订劳动合同、建立固定劳动关系的传统用工方式。由于相关法律建设的滞后性，传统劳动关系理论和立法已经难以完全适应新的劳动用工方式，劳动关系在劳动基准、社会保障和行业自治等方面往往会超出某行政区域的属地管辖范围。由此，相关就业人员的权益保障问题日渐突出。可以说，工业化时代的传统劳动关系及其法律制度体系，在某种程度上已不适应大数据、网络与信息时代的要求。当下不仅需要对劳动立法进行调整完善，而且需要对劳动关系进行跨域协同治理。

（四）信息科技发展为京津冀劳动关系协同治理提供了技术支撑

当今信息科技迅猛发展，逐步改变了传统的经济和产业结构，也影响着劳动关系的治理方式。特别是移动互联网、大数据、云计算等信息技术的发展，使劳动关系的区域协同治理成为可能。在京津冀一体化的背景下，基于现代信息科技发展的支撑，劳动关系治理可以构建跨部门、跨领域、跨区域的数据共享平台，推动跨区域治理的有序发展。首先，三地劳动关系管理部门可以运用大数据、移动互联网等技术手段，加强对区域内重点行业、企业劳动用工的全程监测、动态管理和实时预警。其次，三地劳动主管部门可以运用信息科技加强跨区联动，通过数据平台分析各类企业保险金的实时缴费情况，筛查社会保险缴纳异常的企业，对欠缴的企业予以预警，对可能出现的劳动关系风险隐患点提前介入，预防可能由劳动关系矛盾纠纷造成的群体性事件。最后，现代信息科技在政府管理中的开发与应用，可以使京津冀三地较好地整合数据资源，加强劳动监察、社保经办机构等职能部门的信息披露与共享，建立劳动关系数据的定期通报制度，实现劳动关系治理从单兵式管理向协作式管理转变，进而提升区域政府综合协同和管理能力。

三、京津冀劳动关系协同治理的运行实践：基于政策文本的解读

治理是一个互动的过程，离开了协作伙伴的互动协商，就没有治理。劳动关系的协同治理不仅仅是概念的更迭，也是京津冀三地治理主体的共同行动，是多级政府之间的互动与协调。由此，解读京津冀劳动关系治理实践的一个便利窗口，就是观察三地劳动关系领域的政策互动。其政策运行实践可以从以下几点论述。

（一）搭建了劳动关系协同治理的政策层级框架

践行协同治理理念需要主体间互动配合并达至共识，而主体间的协同与共识又需要在既定的治理框架下实现。在《京津冀协同发展规划纲要》指导下，三地为维护劳动关系的和谐稳定，加强跨区域劳动关系的协调工作，初步搭建了劳动关系协同治理的政策框架。相关政策框架主要有四种类型（参见表1）。

一是总体性区域协同框架。2019年1月，三地签订《京津冀劳动关系工作协同发展协议》，该协议作为一种总体框架，明确三地围绕劳动关系的各个方面开展合作，为京津冀地区构建政策上衔接、服务上覆盖的劳动关系治理格局迈出了关键性一步。

二是案件争议处理框架。主要政策文本为2016年10月京津冀三地签署的《京津冀劳动人事争议协同处理工作的意见》。在此基础上，2017年5月北京市通州区、天津市武清区、河北省廊坊市共同签署《通武廊劳动人事争议协同处理工作的意见》。这两个工作意见都强调签约方应加强劳动争议调解的协同配合，妥善处理跨区域的劳动争议案件，京津冀劳动关系协同发展进入新的阶段。目前，京津冀已实现三地工伤保险互认互联互通，京津冀工伤协议机构的异地管理也在有序推进[6]。“通武廊”劳动人事争议协同处理工作座谈会已召开了五次，并且2019年7月“通武廊”在武清实现了劳动人事争议首次合议办案[7]。

三是劳动保障监察框架。三地制定出台了《京津冀跨地区劳动保障监察案件协查办法》，该办法规范了跨区劳动保障监察案件拟定的依据、适用范围，明确了跨区劳动保障监察案件启动的协查情形、协查层级;以此为基础，三地还颁布了《京津冀地区拖欠劳动者工资异地投诉办法（试行）》，要求三地各级劳动保障监察部门密切协调配合，联动处置跨地区拖欠劳动者工资的案件。

（二）问题导向：劳动关系协同治理的现实选择

京津冀协同发展是国家战略，这为三地发展提供了历史性重要机遇，也为三地解决其社会经济问题提出了现实要求。实际上，京津冀协同发展本身就是对区域发展问题的战略应对，其基本出发点是疏解北京非首都功能，破解路径是通过对京津冀区域产业进行合理调整，构筑产业空间的科学格局。这既需要在原有行政辖区的框架下形成系列利益分配规则与资源配置机制，更需打通跨区治理中的制度瓶颈，优化区域内产业布局和与劳动关系配置分工。上述工作在劳动关系治理領域中主要表现为强化各治理主体与治理渠道间的协调与互动，应对区域间工人跨地区、跨行业配置所形成的新型劳动关系，处理产业区域转移产生的跨区劳动争议。劳动关系的协同治理是一项政策性、针对性很强的具体工作，涉及很多政策问题和业务知识。在现有的京津冀劳动关系管理体制下，实现劳动关系的协同治理既需要依靠市场力量，还需要强调行政力量，要通过发挥政府引导作用，放大协同效应，打破各自为政的行政壁垒，构筑区域劳动关系的合作协同机制。

（三）共赢逻辑：劳动关系协同治理的政策诉求

京津冀三地在地缘、人缘与空间半径等方面具有优势互补与协同发展的良好条件，但其发展不平衡不充分问题也十分明显。在京津冀劳动关系治理的过程中，三地共同发力，破除限制劳动力自由流动和优化配置的体制机制障碍，致力于跨区劳动争议的联动处置，取得了积极成效。目前，京津冀已在最低工资标准调整和高温津贴发放等方面建立起信息沟通机制，印发了京津冀劳动合同参考文本[15]。三地还积极推动劳动纠纷跨区域联合处置，劳动监察实现了“一点投诉，三地联动处置”，切实保障了劳动者合法权益[16]。这些治理实践有力维护了区域内劳动关系的和谐稳定。上述成效的取得既是京津冀共同应对劳动关系治理困境的结果，也是三地共同分享协同治理创新的战略红利、实现跨区域劳动关系治理共赢的表现。

五、构建网络化治理场域：劳动关系协同治理的路径完善

时代是思想之母，实践是理论之源。“理论在一个国家实现的程度，总是取决于理论满足这个国家的需要的程度。”[17]（p.11）从马克思的这个论断引申，我们也可说，理论在一个时代的实现程度，决定于时代对该理论的需要程度。京津冀劳动关系协同治理是在新时代背景下展开的，新时代京津冀经济社会的区域化发展与一体化进程的持续推进，对跨区域社会治理提出了前所未有的强烈需求。同时，考虑到京津冀城市群在我国城市体系中的重要地位，国家和社会对三地区域制度创新、风险管控与利益均衡也提出了更高要求。劳动关系的协同治理在新时代多维政策实践的互动与磨合中得以构建与发展。

协同治理的理论范式强调组织形态的网络化特征，所谓“网络”，是指协同治理机制以网络结构取代了传统治理的层级结构。网络化的治理模式是一个由政府、社会、企业与公民组成的多中心互动的合作治理结构。劳动关系的协同治理也是一个多元互动过程，各主体在互动合作的基础上相互支持。“在社会治理主体的意义上，由于多元治理主体的并存，政府成了多元治理主体中的一元。因而，并不是由政府单独承担了社会治理职能，而是由多元治理主体一道开展合作治理。”[18]（p.159）对此，中国社会治理转型的实践经验也表明，对劳资冲突的处理需要政党、政府、社会、民众、企业等多个行动主体共同参与[19]。但在当前京津冀劳动关系协同治理的运行实践中，治理主体还主要是三地政府，政府行政部门独自承担了协同治理职责。在此意义上，京津冀劳动关系的跨域治理还存在一定的完善空间，需要在后续发展实践中积极引入多元治理主体，突出政府、工会组织与企业组织的合作，探寻一种政府、市场和社会互惠参与的治理模式。特别是中国的工会组织，其作为劳动关系领域组织网络健全、组织功能完善的群团组织，更应该契合劳动关系的转型特点，以政治担当和履行工会主业职能为己任，积极参与到劳动关系的协同治理过程中。这既是优化劳动关系治理结构的重要尝试，也是国家治理现代化语境下社会组织有序参与劳动关系治理的制度性构建。

党的十九大报告明确提出“完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制，构建和谐劳动关系”，这实际为工会参与劳动关系的协同治理提供了基本的政治依据。在劳动关系治理的网络化场域中，治理主体可以涵盖政府、企业、工会，还可以拓展至社区组织、行业协会、公民自治组织等社会力量。它们凭借各自优势与资源参与到劳动关系的治理过程中来，有利于创造一种相互关联的网络式劳动关系治理结构，实现劳动关系精准治理过程中的多主体参与。

参考文献：

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[7]“通武廊”实现劳动人事争议首次合议办案[DB/OL].https：//www.sohu.com/a/326008187_740186，2019-07-10.

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[11]京津冀发布首个人力资源服务区域协同地方标准[DB/OL].http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/dfdt/gzdt/201804/t20180426_293037.html，2018-04-26.

[12]对接京津市场 助力家政扶贫[DB/OL].http：//he.people.com.cn/n2/2018/1122/c192235-32319156.htm，2018-11-22.

[13]我省与京津签署家政扶贫对接合作协议[N].河北工人报，2017-09-14.

[14]北京朝阳区与唐县建立扶贫劳务协作机制[DB/OL].http：//hb.workercn.cn/32773/201909/09/190909150303047.shtml，2019-09-09.

[15]京津冀劳动关系工作协同发展协议签约仪式在京举行[DB/OL].http：//www.mohrss.gov.cn/ldgxs/LDGXgongzuodongtai/201901/t20190130_310005.html，2019-01-30.

[16]京津冀勞动监察实现联动[DB/OL].http：//www.beijing.gov.cn/ywdt/zwzt/jjjyth/fwym/t1583316.htm，2019-04-16.

[17]马克思恩格斯选集（第一卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[18]张康之.合作的社会及其治理[M].上海：上海人民出版社，2014.

[19]李友梅.当前中国社会治理转型的经验逻辑[J].中国社会科学，2018，（11）.

[责任编辑：贾双跃]

Collaborative Governance of Labor Relations：

Governance Practice and Improvement of the Beijing-Tianjin-Hebei Region

Liu Taihong

（China University of Labor Relations， Beijing 100048）

Abstract：

The coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region has become a national strategy， and collaborative governance in the field of labor relations has become a realistic choice. The top-level design， regional coordinated development， the emergence of new labor relations and the development of information technology constitute the operational mechanism of the coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region. The administrative departments of the three places issued a series of policy documents， established a hierarchical framework for collaborative management of labor relations， constructed a cross-regional linkage mechanism， and expanded a cross-regional labor docking cooperation mechanism. The coordinated management of labor relations in Beijing， Tianjin and Hebei shows the operational characterization of policy promotion， problem orientation and win-win logic. Collaborative governance emphasizes the networked characteristics of organizational forms. Collaborative governance of labor relations in the Beijing-Tianjin-Hebei region needs to explore a multi-participated networked governance field.

Key words：

collaborative governance， labor relationship， Beijing-Tianjin-Hebei， coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region