职业院校1+X证书制度：实践困境与建设策略

季龙婷 韩佩冉 闫志利

摘 要：职业院校1+X证书制度建设是深化复合型技术技能人才培养模式改革的一项重要举措，对拓展学生的就业创业本领、缓解就业结构性矛盾具有重要意义。然而，目前部分试点院校在职业技能等级证书和学历证书的作用等方面还存在许多认识误区，面临着制度建设成本“谁来付”、专业课程内容“谁来定”、技术技能课程“谁来教”、技能等级证书“谁来发”等具体问题。推进1+X证书制度建设进程，需要社会形成共识，推进合作治理，完善顶层设计，制定技术路线，落实主体责任。

关键词：职业院校;1+X证书制度;实践困境;建设策略

2019年1月国务院颁布的《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》）提出，深化复合型技术技能人才培养培训模式改革，启动1+X证书制度试点工作[1];同年11月，《教育部办公厅 国家发展改革委办公厅 财政部办公厅关于推进1+X证书制度试点工作的指导意见》（教职成厅函〔2019〕19号）强调，要健全协同推进机制，保障有序开展有关师资培训，规范考核颁证，严格监督管理[2]。此后，教育部发布了3期92个技能等级证书标准，在全国遴选了2批1 850所试点院校。但是，部分试点院校在推进1+X证书制度建设实践中却遇到了许多困难，而已有研究多为对实施1+X证书制度意义的阐释，针对实践困境的研究成果较少。如：有学者认为，1+X证书制度是引领职业教育未来发展的基础性制度，是职业教育有效对接科技发展趋势和市场需求的重要机制（孙善学，2019）[3];李政（2019）提出了1+X证书制度的试点策略[4];吴南中等（2020）从组织建设、基础建设、内容建设、实施路径与质量保证体系建设等方面提出了1+X证书制度建设的推进措施[5]。精心谋划建设策略，有效解决试点院校1+X证书制度建设遇到的困难，是建设1+X证书制度亟待研究的问题。

一、职业院校1+X证书制度的内涵解析

《方案》将职业院校1+X证书制度建设的目标定位于“深化复合型技术技能人才培养培训模式改革”[1]。科学社会学的创始人贝尔纳（Bernal JD，1954）将人类活动分为科学活动、工程活动和技术活动等三类，实施科学活动的是科学家，实施工程活动的是企业家、工程师和工人，实施技术活动的是发明家、技师、技术人员[6]。联合国教科文组织（UNESCO，1984）的《技术和职业教育术语》（Terminology of Technical and Vocational Education）中第八条将“技术教育”（Technical Education）目标定位于培养技术型人才，第九条将“职业教育”（Vocational Education）目标定位于培养技能型人才[7]。我国职业教育为职业技术教育的简称，目标定位于培养技术技能人才。1+X证书制度所指复合型技术技能人才强调一个人必须具有两个以上专业的基本知识和专业能力，能够满足不同职业岗位乃至不同职业的需要，适应现代科学技术交叉融合、综合发展的总体趋势。

《方案》以“1”和“X”分别作为“学历证书”和“若干职业技能等级证书”的简化表达。“学历”指人们在某一层次学校（或其他教育机构）的学习经历，“学历证书”指教育行政部门批准的各级各类学校或其他教育机构颁发的、证明一个人学习经历的凭证[8]。《方案》将1+X证书制度的实施主体定位于职业院校和应用型本科高校，依此推断1+X证书制度的学历证书是职业院校、应用型本科高校颁发给完成学业的学生的“毕业证书”。职业技能指学生未来就业所需的技术和能力，根据从业人员的职业活动范围、工作责任、工作难度或技术复杂程度，职业技能等级分为初级工（五级）、中级工（四级）、高级工（三级）、技师（二级）和高级技师（一级）等五个等级[9]。职业技能等级证书指政府行政（主管）部门认可的职业技能鉴定机构，向通过考核的学生颁发的表征其职业技能等级状况的凭证。“X”体现了“若干”的数量特征，表示学生应获得一个以上职业技能等级证书。

《方案》将学历证书的作用定位于“夯实学生可持续发展基础”，实现了学习经历（学历）的外生价值向内生价值的转变。外生价值指学历证书的人力资源市场价值，强调学历与薪酬同向;内生价值指促进学生可持续发展的价值，虽然未即时显现，却为其以后获得更大的价值奠定了基础。《方案》将取得“若干职业技能等级证书”的作用定位于“拓展就业创业本领，缓解就业矛盾”，彰显了职业教育的类型特征和本质属性。职业院校毕业生取得“若干”和“多类”职业技能等级证书，表征其具有多方面的技术技能，实为复合型职业技术技能人才，能够适应当下社会经济发展对高素质劳动者的需求。

推进1+X证书制度建设，职业院校必须完善学业考核机制，加强学历证书管理;坚持以立德树人为本，精准认知技术技能人才培养共性，合理安排通识教育课程，为学生的可持续发展奠定知识基础;精准认知各类技术技能特殊性，按照《方案》提出的“专业设置与产业需求对接、课程内容与职业标准对接、教学过程与生产过程对接”要求[1]，持续深化办学体制和育人机制改革，推进职业教育与科技发展趋势、与人力资源市场需求的对接，引导和鼓励学生获得若干、多类职业技能等级证书。学历证书与若干职业技能等级证书蕴含的知识与技能凝聚在一起，可实现各类、多项知识与技能的融合，促进学生成为我国经济社会发展急需的复合型技术技能人才。

二、职业院校1+X证书制度建设的认识误区

改革开放以来，党中央、国务院制定了一系列方针政策，推动我国职业教育实现了快速发展。目前，我国已建成世界上规模最大的职业教育体系。面对新时期广大民众对职业教育的新需求，国家决定建设1+X证书制度，推动职业教育在规模发展的基础上实现高质量发展。然而，由于1+X证书制度属于新生事物，部分职业教育研究者及实践者对其仍存在许多认识误区，亟待澄明。

（一）关于职业教育类型特征

《方案》开篇提出，“职业教育与普通教育是两种不同教育类型”[1]，这对正确认识职业院校1+X证书制度建设的必要性具有极强的针对性和指导性。由于我国职业教育研究起步较晚，部分研究成果的形成基于普通教育理念及研究方法，不尽符合职业教育发展实际。例如，有学者建议高职院校为毕业生頒发“副学士”或“工士”学位证书等，导致职业教育的类型特征越发模糊。实际上，发达国家大多认同普通高等教育属于学位教育，旨在促进人们的知识增进;职业教育属于“证书教育”，旨在帮助人们实现顺利就业。一个人即使拿到了学士学位，但若想实现就业目标，也可能需要再到职业院校接受“证书教育”。显然，职业院校1+X证书制度建设凸显了职业教育的类型特征，是职业教育发展的根本目标与基本方向。

（二）关于职业院校本质属性

职业院校与职业培训机构有着本质上的区别。从表面上看，二者均以技术传承为目标，甚至采用相同的教学方式方法，但是，职业院校担负着“育人”职责，除了培养学生掌握专业基础知识与能力外，还要让学生能够掌握必要的通识知识，为接受更高层次的教育奠定基础，要培养学生成为德智体美劳全面发展的建设者和接班人，而这些均在职业培训机构颁发的职业技能等级证书表征之外。同时，学生获得毕业证书必须通过职业院校内部组织的技术技能考试或考核，学历证书在一定程度上也反映了学生掌握相应技术技能的实际状况。《方案》提出，“推进资历框架建设，探索实现学历证书和职业技能等级证书互通衔接”[1]，这也是毕业证书与职业技能等级证书相互包容的具体反映。可见，认为职业培训机构可以取代职业院校、职业技能等级证书可以取代学历证书等观点均未能精准认识职业教育和职业院校的本质属性。

（三）关于职业技能等级证书

职业院校1+X证书制度中的“X”表示的是若干职业技能等级证书，那些将“X”仅理解为职业技能等级证书、未能反映其“若干”及“多类”特征的认识都是片面的。此外，部分高职院校对职业技能等级证书的开发主体也存在错误认知。如河南某职业技术学院决定由其内设的二级院系开发职业技能等级证书，其权威性和认可度引发了社会的广泛质疑，也不符合教育部等四部门印发的《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》中明确的开发主体的要求[10]。

（四）关于学历证书的经济价值

学历证书一方面证明一个人的学习经历，另一方面也蕴含着一定的社会经济价值。改革开放初期，凡持有大中专毕业证书的人才可能被归于知识分子行列，所持学历证书具有較高的社会经济价值。随着高等教育大众化、职业教育规模化、中等教育普及化，职业院校毕业证书的社会经济价值逐步降低。相对而言，随着国家就业准入制度的实施，职业技能等级证书的社会经济价值逐步提高，得到就业市场的广泛认可。特别是在经济发达地区，月薪5 000元的普通焊工、月薪过万的高级焊工已经屡见不鲜。在这种情况下，部分民众对职业院校学历证书的认可度逐步降低，职业培训机构吸引了更多的学习者。实际上，职业院校毕业生具有较为系统的知识基础，更容易实现由初级技术技能人才向中级、乃至高级职业技术技能人才的转变。

三、职业院校1+X证书制度建设的实践困境

《方案》提出职业院校建设1+X证书制度之后，立即得到了各级各类职业院校的积极响应。然而，职业院校在建设1+X证书制度实践过程中也感到存在许多方面的实践困境。从部分试点院校的情况来看，建设1+X证书制度遇到的困难大多来自于学校外部，主要体现在制度建设成本、课程政策、专业师资队伍建设以及技能等级认定等方面。

（一）制度建设成本“谁来付”

职业教育成本高于普通教育已成社会共识。在生均拨款额度与普通院校等额的情况下，职业院校之所以能够维持正常运转，主要是在学生去企业顶岗实习从而降低了教育成本的前提下实现的。建设1+X证书制度，职业院校必然要考虑制度建设成本“谁来付”的问题，特别是对于设置工科专业较多的职业院校来说，其办学成本必然会增加。教育部等四部门印发的《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》提出，中央财政建立奖补机制对全国1+X证书制度试点院校予以奖补，要求各省（区、市）也要加大资金投入支持1+X证书制度试点工作[10]。但实际上，多数地方政府的财政支持政策并未落实到位，即使是推行“双证制”较早的中职学校，由于考取职业技能等级证书学生需要自己缴费，因此，他们也必然会考虑考取若干职业技能等级证书的费用问题，这直接影响了学生参与1+X证书制度建设的积极性。

（二）专业课程内容“谁来定”

课程是职业院校实施教育教学的载体，课程内容决定了职业院校学生知识与技能学习的具体内容，也决定了学生获得职业技能等级证书的可能性。《方案》提出，积极推进职业院校课程改革，实现课程内容与职业标准的对接，为职业院校课程改革指明了方向。目前，国家人力资源和社会保障部门已经制定了系列国家职业标准，较为详细地阐释了职业概况、基本要求、工作要求等，其中工作要求作为职业标准的主体部分，具体分解和细化了职业活动内容，描述了职业工作所需的技能和知识，理应作为职业院校课程内容的对接依据。然而，当下各地职业教育行政部门推行的“统编教材”却与职业标准存在较大的差异。刘晶晶（2018）分析了河北省某中职学校会计电算化“统编教材”内容与职业标准的对接状况，发现二者的知识点存在较大差异，课程内容知识点缺失部分达16.23%、冗余部分达46.07%[11]。可见，职业院校并没有专业课程内容的决定权。深化职业院校专业课程改革的关键在于教育行政部门下放课程权力，将专业课程内容交由职业院校及合作企业共同决定，既能满足学生“考证”的需要，也能满足企业“用人”的需求。

（三）技术技能课程“谁来教”

人们关于“考证”背景下的职业院校技术技能课程“谁来教”的问题形成了“分类观”和“统一观”两种观点。“分类观”认为，职业院校技术技能课程可分为“学历课程”和“证书课程”两类，前者由职业院校专业教师实施，贯彻“部颁标准”（教育部和省教育行政部门）;后者由校外培训机构完成，落实职业技能等级证书的考试标准。“统一观”认为，按照《方案》规定要求，职业院校理应贯彻“育训结合”的方针，将专业课程内容对接职业技能等级考试内容，由校内外教师“统一”完成技术技能课程教学工作。部分行业企业的负责人认为，职业院校的“双师型”教师为教育系统甚至学校自己认定，缺乏社会认可度，他们教出来的学生即使获得了职业技能等级证书，也是应试教育的翻版。显然，为确保1+X证书制度建设的顺利实施，急需按照教育部等四部门《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》的要求，突出“双师型”教师个体成长和“双师型”教学团队建设相结合[12]，明确“双师型”教师队伍建设“个体”与“群体”的二维指向[13]。

（四）技能等级证书“谁来发”

我国职业院校自2002年起开始推行“双证书（学历证书+职业资格证书）”制度，特别是随着职业院校毕业证书社会经济价值的“贬值”，职业资格证书越来越“抢手”。1+X证书制度将“双证书”制度中的职业资格证书变更为职业技能等级证书，并明确了其“若干”的数量要求，是对“双证书”制度的发展和完善。然而，职业资格证书是国家证书制度体系的重要组成部分，本身也包括了职业技能等级，其证书开发与资格认定由政府相关部门确定的职业技能鉴定中心负责。而教育部等四部门（无人力资源和社会保障部门）提出，以社会化机制招募职业教育培训评价组织，开发若干职业技能等级标准和证书[10]。同期，人力资源和社会保障部职业技能鉴定中心制定的《職业技能等级证书参考样式》，将职业技能等级设置为五个级别[9]。在这种情况下，多数试点院校对“职业技能等级证书谁来发”产生了疑问，这也涉及到让学生考哪个证的问题。

四、职业院校1+X证书制度建设的策略

建设1+X证书制度体现了职业教育的类型特征，是职业院校落实立德树人根本任务、深化产教融合以及实现高质量发展和可持续发展的必要途径，也是职业院校更好地服务我国经济社会发展、兴办“人民满意的职业教育”的重要措施。1+X证书制度建设的实践困境是发展中的困境，需要我们保持定力，制定相应的策略克服所面临的各种困难，确保制度建设达到预期效果。

（一）广泛宣传，促进社会各界形成共识

职业院校1+X证书制度建设的目标在于培养复合型技术技能人才，对推进社会经济发展必将产生较大的作用。然而，职业院校1+X证书制度建设是一项社会系统工程，仅依靠教育行政部门和职业院校难以取得预期成效，必须动员全社会力量，实现广泛参与。针对目前社会各界对1+X制度建设的认识误区，各级教育行政部门应会同宣传舆论机构，广泛宣传职业院校1+X证书制度建设的重大意义，进而凝聚社会各界达成共识，形成推进1+X证书制度建设的强大力量;及时总结报道职业院校1+X证书制度建设的先进典型经验，持续观察和判断制度建设的社会价值和经济价值，明确其对促进就业创业以及推进经济社会发展的具体效能，充分调动职业院校学生“考证”的积极性;引导行业企业积极参与到各级各类职业技能等级证书标准的制定活动中来，不断强化行业企业参与职业教育的主动权和话语权，形成全社会推动职业院校1+X证书制度建设的崭新局面。

（二）更新观念，推进职业教育合作治理

职业院校1+X证书制度建设涉及要素众多，必须以追求投资效益（包括经济效益和社会效益）的最大化为目标，积极推进传统职业教育管理转向现代职业教育治理，实现治理主体的多元化;逐步完善职业教育发展机制，加强治理主体之间的相互配合与协调，妥善解决诸如教育系统对口升学对持有职业技能等级证书的考生重复进行技能考试、取得职业院校毕业证书的学生参加相应的职业技能等级证书考试时免试部分内容等问题。职业教育行政管理部门应精准把握职业教育发展趋势，把制度建设和治理能力现代化建设摆在更加突出的位置，不仅要发挥监督、管理作用，更要发挥协调、服务功能。各级各部门要全面落实《方案》要求，不断完善合作治理体制与机制，持续提高合作治理效率与效益。

（三）加强协调，逐步完善制度顶层设计

用改革的办法逐步完善1+X证书制度，并建立相应的配套制度。目前，受教育部职业教育与成人教育司委托，教育部职业技术教育中心研究所已确定了首批参与1+X证书制度试点的五家职业教育培训评价组织，明确了部分职业技能等级证书及其具体标准，妥善解决了职业技能等级证书“谁来发”的问题。但是，此类职业技能等级证书与国家职业技能鉴定机构颁发的职业技能等级证书是否一致，仍需以政策的方式给予明确。同时，不同职业技能等级证书的培训鉴定成本不一，改革职业教育财政拨款支持方式，妥善解决制度建设成本“谁来付”的问题仍需深入研究。职业教育行政管理部门应组织行业企业专家、培训评价专家，分专业审查目前推行的“统编教材”内容，采取新型活页式、工作手册式等方法重组教材内容;进一步活化职业院校自主聘任专业课教师机制，破解企业专业人才和职业院校专业教师“双向流动”面临的身份、编制等障碍，妥善解决职业技术技能课程“谁来教”的问题。

（四）科学实施，制定制度建设技术路线

制度建设存在两条技术路线，一是国家实施顶层设计，在明确相关部门具体职责的基础上，列出时间表和路线图，要求责任主体贯彻执行;二是由相关主体围绕制度建设目标实施自主创新，逐步推广。当前，1+X证书制度建设面临的重大问题都是职业院校自身难以解决的问题，必须采取以国家教育行政管理部门顶层设计为主、职业院校创新为辅的办法。国家教育行政管理部门应以现行职业教育法律法规为依据，从职业院校实际出发，明确1+X证书制度建设的工作顺序、主要手段、基本方法和具体步骤，明确各级各类建设主体及其具体责任，确保制度建设技术路线科学有效，具有较强的操作性;改革现行教育制度中与1+X证书制度建设不尽配套的部分，科学把握制度建设的关键环节，持续优化技术手段，确保1+X证书制度建设的顺利实施。

（五）合理分工，落实制度建设主体责任

毋庸讳言，目前，我国部分地区的地方政府对职业教育发展存在“口头上重视，行动上忽视”的现象，领导重视不够、经费投入不足成为职业院校1+X证书制度建设的最大障碍。推进职业院校1+X证书制度建设，需要明确地方政府及其相关部门的具体责任，该谁办的事情就交给谁。如：发展改革部门应制定行业企业参与1+X证书制度建设的激励政策，财政部门应制定保障1+X证书制度建设的资金投入方案，教育部门应确定推进课程内容与职业标准对接的具体方法等。建议国家教育督导委员会将1+X证书制度建设纳入地方政府推进职业教育发展的督导内容，建立约谈、限期整改、奖惩等制度，实行定期督导评估和专项督导评估，落实地方政府及其相关部门的责任，确保1+X证书制度建设取得预期的效果。