国土空间规划背景下村庄规划编制探讨

徐文洁

摘要：《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）的印发，标志着“多规合一”的国土空间规划体系正式建立。本文以山东省村庄规划实践为例，结合乡村振兴战略的要求，分析现阶段山东省村庄规划存在的问题，提出了国土空间规划体系下村庄规划编制的新要求，结合《山东省村庄规划编制导则（试行）》的要求，在城乡融合发展阶段，把村庄规划纳入国土空间规划体系中谋划、安排和部署，从村庄布局、土地整治、产业引导、设施支撑、特色发展、乡村治理六个方面，总结分析了国土空间规划背景下的村庄规划编制要点，为村庄规划的应编尽编提供新的思路和参考。

关键词：国土空间规划；村庄规划；多规合一；城乡融合；山东省

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.07.006 中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2020）07-0036-05 文献标识码：A

Discussion on Village Planning under Territorial Spatial Planning： A Case Study of Shandong Province

XU Wenjie

[Abstract] The publication of "Several Opinions on Establishing Territorial Spatial Planning System and Supervising its Implementation" is a milestone of the establishment of territorial spatial planning system with multiple planning integration. Guided by the requirements of the rural vitalization strategy， this paper analyzed the problems in village planning of Shandong on the basis of village planning practice， and proposed new requirements of village planning within the territorial spatial planning system. In the stage of urban-rural integrated development， combing rules of the "Villages Planning Guidelines in Shandong Province （draft）"， village planning should be integrated into the territorial spatial planning system， and deployed from six aspects of location and layout， land consolidation， industry guidance， facilities supporting， characteristic development and rural governance. Key points of village planning are generalized to provide ideas and reference to all villages planning.

[Keywords] territorial spatial planning； village planning； multiple planning integration； urban-rural integration； Shandong Province

1背景及文件要求

習近平总书记在参加2019年河南代表团审议时谈到乡村振兴，要求“按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制多规合一的实用性村庄规划”[1]。2019年1月，中央农办、农业农村部等五部委联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》。2019年5月，自然资源部下发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，强调了村庄规划的法定地位和重要性，并对具体工作进行了部署，要求2019年底基本完成村庄分类，2020年底在县域层面基本完成村庄布局工作。在此基础上，山东省自然资源厅于2019年9月印发了《山东省村庄规划编制导则（试行）》，明确了山东省村庄规划编制内容和要求，编制“多规合一”的村庄规划成为现阶段农村工作的重要任务。

2山东省村庄现状情况和规划存在问题

2.1 山东省村庄发展现状

2.1.1村庄数量多、规模小、密度大

山东省2018年常住人口10047万，农村常住人口4962万，平均村庄人口740人，低于江苏2469人、广东2161人、浙江898人的平均人口规模。与广东、浙江、江苏等省份相比，山东省农村人口多，村庄规模小、密度大，分布较为均衡，形态较为规整。

2.1.2 村庄老龄化、空心化现象严重

全省自然村呈现“空心化”的占20%至30%。农村老龄化比全国水平高，乡村地区更明显。山东省65岁及以上人口占比15.04%，高于全国11.9%的平均水平；老年抚养比18.64%，高于全国15.90%的平均水平。

2.1.3 村庄建设用地面积过大，浪费严重

2018年全省村庄建设用地145.45万公顷，较2013年增加了4.44万公顷。乡村常住人口人均村庄建设用地面积368.78平方米，远超国家和省标准要求。

2.1.4集体经济薄弱、产业单一，村庄发展动力不足

2018年山东村集体收入5万元以下的村庄占30%。部分村庄即使有集体经济，但大多是靠资源吃饭，资产资源的简单发包租赁和财政转移支付是村集体经济收入的主要来源，增收渠道单一，发展后劲不足。

2.1.5历史欠账多，公共服务和基础设施配套不足

山东现状村庄布局比较分散，村庄教育、文化、体育、医疗等各类公共设施投入不足，加上农村村级经费较为短缺，村庄基础设施建成后后期管理维护资金不足，部分地区村庄环境存在“脏、乱、差”现象。

2.2 现行村庄规划存在问题

在本轮机构改革前，原国土资源、住房与城乡建设、农业农村、文化旅游等部门在村域内分别部署开展了不同类型、各有侧重的规划。但受诸多因素影响，村庄规划的编制技术方法、内容和管理方面与多规合一的实用性村庄规划要求还存在一定程度的差距和问题。

2.2.1村庄规划标准不统一

现有各类规划的规划内容、编制方法、编制路线存在差异，缺乏对村庄综合性的规划指导。在当前国土空间规划体系背景下，这些规划与“编制多规合一的实用性村庄规划”要求相比，还存在较大的差距。

2.2.2 村庄规划内容不全面

目前的规划大多是建设规划，没有通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护、历史文化传承和注重保持乡土风貌的问题[1]。主要原因是由于不同部门主导，村庄建设内容侧重点不同，有的侧重于土地整理，有的侧重于旅游，有的侧重于房屋建设，没有统筹考虑基础设施布局、“三生”空间等内容，不符合现行村庄规划的内容要求。

2.2.3村庄规划实施性差

传统的村庄规划理想化、城市化，从一定程度上没有充分体现农民的意愿，基本按照城市规划模式进行设计，宽广的水泥道路、空旷的水泥广场、6层以上的楼房，楼与楼之间绿化面积较少，缺乏乡村田园宁静和舒适的感觉。

2.2.4村庄规划特色不明显

有些村庄虽然编制了规划，但编制时间较早，与村庄实际情况出入较大，不能适应当前村庄经济发展需求，无法发挥村庄规划的指导引领作用。有些偏远山区的村庄自然风光特色突出，景色优美，但村内房屋建设无序、风格不一，浪费了自身优势。

3新时期村庄规划的新要求

国土空间背景下的村庄规划体现实用为先的原则，兼顾服务村民和服务管理，更加注重全域规划、底线管控、尊重民意，对村庄规划的编制提出了新的要求。

3.1推行多规合一

村庄规划是实施国土空间开发保护、实施用途管制和指导村庄建设的法定依据[2]，要把产业、旅游、农房建设、生态环境及农村公共服务设施建设统一纳入村庄规划，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，形成村庄发展一张蓝图，推动各类规划在村域层面的多规合一。

3.2服务乡村振兴

从规划内容上，需要全面对接乡村振兴战略的内容，推动乡村振兴战略的实施落地。通过科学的规划布局，引导城镇服务设施向农村延伸，促进城乡融合发展。新一轮村庄规划编制完成后，将在未来较长一段时间稳定实施，因此新一轮村庄规划是否科学合理将直接影响乡村振兴的进程。

3.3坚守保护底线

多规合一的村莊规划要确立底线思维，落实村域层面的国土用途管制，落实生态保护红线、永久基本农田和永久基本农田储备区划定成果[1]，加强对各类生态保护地、水源涵养地和耕地的统筹保护，整体推进山水林田湖草综合整治和生态修复，实现绿色发展、高质量发展。

3.4统筹全域全要素

多规合一的村庄规划范围由侧重村庄转向全域，由乡村建设规划转为管控规划，对村域内的国土空间进行统筹安排，细化村域土地各类空间用途，统筹农房、产业、道路、基础设施和公共服务设施、生态修复和土地整治、防灾减灾及历史文化内容，并制定村庄国土空间的用途管制规则。

3.5预留弹性空间

村庄规划由增量规划向减量规划转变，重点关注闲置用地、存量建设用地的挖潜。为应对未来农村发展的不确定性，探索在用地布局和政策管理机制上的弹性机制，预留不超过5%的建设用地机动指标，作为居住用地、村庄公共设施及散布的乡村文旅设施等乡村新兴业态用地的弹性发展区 [1]。

3.6充分尊重农民意愿

切实发挥好村民主体作用，重视村民的参与地位，把村民由村庄规划的旁观者变为参与者、决策者、监督者。规划阶段引导规划师深入田间村头，做出接足地气的乡村规划，营建乡土景观、乡土建筑。规划成果应充分征求群众意见，发挥村民主体作用，保障村民的知情权、参与权和监督权，编制让人民群众满意的规划，提高人民群众的幸福感和获得感[3]。

4山东省试点村庄规划实践情况和经验

根据五部委联合下发的《关于统筹推进村庄规划工作的意见》要求，山东省对编制“多规合一”的村庄规划作出部署，并完成了全省1391个试点的村庄规划编制工作，以点带面进行了多规合一村庄规划编制方法探索和经验总结。

4.1 全域统筹，实施土地综合整合和生态修复

试点村庄规划按照控制总量、优化增量、盘活存量、释放流量、实现减量的要求，对村域范围内的土地进行综合整治，进行自然资源的整体保护、系统修复和综合治理。通过土地流转，提高土地规模化、集约化利用水平，系统加强农田基础设施建设。盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补充耕地，实现乡村土地的高效流转和村庄建设用地整体减量发展。

4.2 底线控制，落实三条控制线管控

试点村庄规划严格落实三条控制线的划定成果和管控要求，确保规划范围内耕地保有量不减少，基本农田保护面积不减少，生态红线保护好。进一步明确了永久基本农田和生态保护红线的保护要求和管控措施。

4.3做强产业，保障乡村振兴产业落地

结合村庄资源禀赋和区位条件，按照宜农、生态、绿色、低碳的原则，提出村庄产业发展思路和对策，以特色农业为基础，积极推动文化休闲、旅游度假，打造三产融合发展的产业体系。

4.4公众参与，发挥村民主体作用

为了促进相关政策和资源有效注入乡村振兴，建立由县级领导挂帅，各主要职能部门全程参与，由比较熟悉村庄基层情况的镇政府负责规划编制。规划编制充分尊重村级两委意见，发挥村委在协调统一村民意见、了解民俗民风和生活居住特点中的核心作用，通过多次征询村级两委和村民代表大会意见，保障规划务实可行[4]。

5 新时期山东省村庄规划编制要点的思考

在城乡融合发展阶段，为了推动农村的高质量发展，需要把农村放入城镇化发展进程当中，将乡村规划纳入国土空间规划体系中去谋划、安排和部署，结合山东省1391个试点的村庄规划探索实践，笔者对新时期山东省村庄规划编制要点进行了思考总结。

5.1 坚持分类指导，优化布局形态

根据打造“乡村振兴齐鲁样板”的战略要求，将村庄分为5类，分别为城郊融合类、集聚提升类、特色保护类、搬迁撤并类和其他类。其中，其他类为目前看不准、前景发展不明朗的村庄，等充分观察论证后，根据村庄发展趋势，再确定村庄分类[4]。坚持分类施策，对集聚提升型村庄，明确农房建设方式、预留宅基地、推进公共服务设施和基础设施建设；对城郊融合型并已完成社区建设的村庄提出环境整治改善的措施；对于将要撤并或保留现状的其他类村庄，如村庄规模较小，但短期仍将存在且不再有空间发展需求或潜力的村庄，可以不再编制规划或编制相对简洁的规划，编制管理公约作为村庄规划，能满足其村庄管理即可。而对于具有强烈发展需求及文化保护较为迫切的村庄，优先编制村庄规划。

村庄空间布局采取聚合型农村社区和分散型农村社区建设两种模式，引导人口向城镇和农村社区集中。聚合型农村社区将周边几个村庄整村迁建，引导人口向社区集中，土地规模化经营，配套建设完善的社区服务中心，实现居住集中化、环境生态化、设施城镇化、管理社区化、生活现代化。分散型农村社区空间组织上呈现中心村、基层村的布点模式，依托社区内集聚提升类村庄，建设社区服务中心，服务周边的基层村。

5.2 坚持土地综合整治，解决农村土地碎片化

以生态文明思想为统领，提高土地综合整治的系统性、整体性、综合性。通过整体保护、系统修复、综合治理，生物措施、农艺措施与工程措施等多措施并举。将“山水路林村”的整理开发复垦，提升到“山水林田湖草村生命共同体”的国土空间综合整治。

按照耕地保有量不减少质量不降低、自然生态不破坏、建设用地规模不增加的原则，落实农田整治、拆旧复垦等补充耕地任务，统筹安排农、林、牧、副、渔等农业发展空间。制定农用地整理、土地复垦、未利用地开发等方案，对田、水、路、林、村、矿区等低效利用、不合理利用、未利用地盘活整治，提高土地利用效率；整合各类涉地涉农资金，建立土地整治平台，促进农业适度规模化经营、修复乡村生态、整治村容村貌、提升乡村景观。对村庄规划范围内的建设用地进行精细控制，明确农村居民点建设用地标准、宅基地标准和建筑层数要求。积极推进存量建设用地整治利用，制定农村建设用地整理方案，有计划开展农村宅基地、闲散存量建设用地的复垦，充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，为城乡统筹发展和农村新型业态提供土地要素保障，解决一部分农村发展的资金来源。

5.3 强化产业支撑，提高农村自身造血能力

以社区为单元的村庄规划，结合村庄資源禀赋和区位条件，按照“宜农则农，宜工则工，宜商则商，宜游则游”的原则，根据上位规划的要求，提出村庄产业发展思路和方向。以农业为主的村庄，加快土地流转促进农村土地规模化经营，发展现代农业，提高农业生产效率，培育新型职业农民。合理发展农产品延伸产业，以农产品初加工、储存和运输为主，构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，增加村民收入。对于特色保留村庄，融合休闲度假、农业观光、乡村体验等元素，积极发展农村电商、乡村旅游、田园综合体等新产业新业态。

适应现代农业和农村产业融合发展的需求，探索留白机制，保障一定比例的村庄产业用地，专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。规划整合闲置的建设用地进行农产品加工、农产品冷链物流、仓储批发、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农业新六产项目。通过留白用地和闲置用地的整理为农村产业用地布局提供保障。

5.4 强化设施支撑，提升村庄便利水平

以社区为单元的村庄规划要高度重视村庄交通系统的规划，加强对外交通与周边路网的衔接，明确村庄内部各类交通道路的等级、宽度和面积，并对主要交通附属设施进行规划安排[3]。同时对公共交通线路、站点及大型停车设施做出统筹安排。完善基础设施，确定供水、污水、垃圾治理、电力、通讯、防灾等设施的规模和建设标准。位于城市郊区的村庄，建立城乡一体化的基础设施网络，实现城乡基础设施共建共享[5]。对于特色保护及保留的村庄，补齐基础设施、公共服务的短板，进行卫生改厕、道路硬化、村庄美化与绿化等人居环境整治。

社区规划建设要配建农村社区服务中心，同时结合农村人口年龄结构特点，增设面向老年与儿童需求的老年儿童友好型公共服务设施，打造让群众满意的美丽宜居乡村。

5.5 突出乡土特色，留住村庄自然风貌

从村庄实际条件出发，保留村庄特色[6]，挖掘每个乡村的文化特征与个性差异，寻味每个乡村独特的乡愁记忆，充分考虑“乡土性”的基础上，提炼当地村庄特色，塑造多元化的文化价值观，运用多形式的文化呈现与传播方式，对村庄进行有针对性的制度创新和政策支持，让村庄规划入村随土、接足地气，塑造出各个村庄的“魂”和特色。

乡村作为城市休闲、文化或公共活动空间的重要补充，村庄规划要充分体现不同地域特色的自然风貌。针对平原、丘陵、山区、滨湖、海岛等地形地貌和产业基础，优化住宅和公共建筑的外观设计。特色保护的村庄，要提取传统建筑符号，创新传统建筑形式，融合乡村人文山水。水系发达的乡村，规划要体现水乡韵味；平原地区的乡村，要营造田成方、林成网的平原美景；丘陵地区的乡村，要打造山村风貌；沿海地区的乡村，要表现海洋风情。建设立足乡土社会、富有地域特色、承载田园乡愁、体现现代文明的美丽宜居乡村。

5.6 创新体制机制，完善乡村治理体系

新时期的村庄规划强调实用性和实施性，规划编制人员要参与到规划、策划、施工、运营等阶段，指导村庄规划的实施。制定符合地方实际的农村土地流转政策，促进农业适度规模经营和农业人口身份的转换；探索集体经营性建设用地入市政策，建立农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能的实施细则，指导农民分享土地增值收益。积极研究农村宅基地退出政策，明确宅基地退出补偿标准及农村进城落户购房的优惠政策；健全农民社会保障等配套制度，消除退地农民的后顾之忧。深化农村集体经济产权制度改革，夯实农村集体资产清产核资工作，建立土地增值收益分配机制，不断增加农民的财产性收入，激活农村各类生产要素潜能。

围绕乡村振兴战略目标，强化党组织统领，建立以社区党组织为核心、村自治组织为纽带、各类经济社会组织为补充的农村基层组织新体系。加快人才队伍建设，加大基层党组织带头人队伍建设力度。整合 “人、地、钱、房、社会保障”等方面的涉农政策形成合力，构建实现乡村振兴的长效机制。

6结论与讨论

国土空间规划体系新背景下的村庄规划处于城乡融合发展进程中，应坚持以人民為中心，不仅研究村庄空间布局、耕地保护、生态修复，更要关注农业产业发展，提高农民收入，保障群众生活的基础。村庄规划编制正在探索阶段，村庄规划的编制内容还有待进一步深化研究，包括村庄建设用地控制边界如何划定、村庄土地用地分类分级的深度、村庄各类用地比例如何控制、集体经营性建设用地的比例确定、村庄规划是否可以对基本农田和生态红线进行反馈调整等。

参考文献：

[1] 自然资源部.自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知[Z]，2019.

[2] 张国雄，嵇岚，沈俊超.基于城乡融合的“多规合一”村庄规划策略探索——以江苏省武进区为例[C]//中国城市规划学会，重庆市人民政府.活力城乡 美好人居——2019中国城市规划年会论文集（18乡村规划）.北京：中国城市规划学会， 2019：2928-2937.

[3] 苏志军.乡村振兴战略下村庄规划编制的思路及方法[J].南方国土资源，2018（9）：21-24.

[4] 中央农办，农业农村部，自然资源部，等.中央农办 农业农村部 自然资源部 国家发展改革委 财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见[Z]，2019.

[5] 张海畅，郑斌全，罗鹏飞，等.构建地方特色的村庄规划技术体系实践探索——新版《浙江省村庄规划导则》解析[C]//中国城市规划学会，沈阳市人民政府.规划60年：成就与挑战——2016中国城市规划年会论文集（15乡村规划）.北京：中国城市规划学会，2016：58-67.

[6] 安国强，何欢乐，曲卫东.新形势下的中国农村翻新整治理论框架和案例分析[J].山东国土资源，2018，34（11）：91-96.