研究与试验发展投入统计：经验与启示

牛桂千，王祥兵

（1.宁波财经学院金融与信息学院，浙江 宁波 315175；2.贵州工程应用技术学院经济与管理学院，贵州 毕节 551700）

十九大首次提出“高质量发展”。科技创新是高质量发展的源泉，研究与试验发展是创新的重要部分，研究与试验发展投入的统计活动受到国家的高度重视。贵州省作为研究与试验发展相对落后地区，政府高度重视创新型省份建设，落实高质量发展战略。当前，研究与试验发展投入统计都是以年度为基础的，为准确反映研究与试验发展投入的短期发展情况，及时分析研究与试验发展投入统计过程中存在的问题，尽快为政府和相关研究与试验发展部门研究和制定科技创新政策提供依据，迫切需要建立分季度的研究与试验发展投入统计数据。因此，深入了解国内外研究与试验发展投入的统计体制、运行机制和管理政策，合理借鉴国内外的科学先进的地方，有助于更好地建立和完善贵州省研究与试验发展投入统计体制，提升统计数据的质量，为贵州省制定科技创新政策和评价科技创新活动提供重要数据支撑。

一、国内外研究与试验发展投入的统计体制及运行机制的特点

历史原因，我国科技统计工作起步较晚，直到20世纪80年代初期，我国才开始进行科技统计工作。经过几代统计人员的不懈努力，我国基本形成了“统一领导，分级负责”的统计体制。与统计体制相适应，我国研究与试验发展投入运行体制形成了相对完善的统计调查方法体系和制度、相对全面的统计数据发布体系以及相对专业的统计从业人员。[1]

（一）国内研究与试验发展投入的统计体制及运行机制特点

1.综合统计与部门统计并行的组织体系

我国研究与试验发展统计组织由综合统计与部门统计组成。综合统计即政府自上而下组建的统计机构和配备的统计人员。综合统计由国家统计局统一领导，政府部门和地方统计组织分级负责统计管理，主要完成工业及其他企业单位的研究与试验发展投入统计和各部门协调及数据汇总。政府部门统计由科技部、教育部、国防科技工业局及它们的一些下属部门组成。截至2017年7月，教育部在研发统计工作中主要负责高等学校的研发投入统计工作，如论文数量、高级人才数量等统计工作。国防科技工业局由中华人民共和国工业和信息化部管理的国家局，在研发投入统计工作中主要负责国家战略性高技术产业，如核工业、航天、航空、兵器、船舶、电子行业的研发投入统计工作。科学技术部是国务院组成部门，负责贯彻落实党中央关于科技创新工作的方针政策和决策部署，在研发投入统计工作中主要负责民营科研机构的研发投入统计工作。

研究与试验发展投入统计工作由科学技术部、教育部、国防科技工业局、国家统计局等部门分工负责组织实施。科学技术部负责组织实施非国防科技工业系统政府属独立法人科学研究与技术开发机构、科技信息与文献机构等单位及科学研究和技术服务业其他非企业法人单位的研究与试验发展投入统计活动情况调查。教育部主要负责组织实施全日制普通高等学校及附属医院的研究与试验发展投入的统计活动。国家国防科技工业局主要负责组织实施国防科技工业系统的科学研究与技术开发机构及科技信息与文献机构的研究与试验发展投入统计活动。国家统计局主要负责组织实施农、林、牧、渔业，采矿业，制造业，电力、热力、燃气及水生产和供应业，建筑业，交通运输、仓储和邮政业，信息传输、软件和信息技术服务业，金融业，租赁和商务服务业，水利、环境和公共设施管理业，卫生和社会工作，文化、体育和娱乐业等行业门类企事业法人单位及科学研究和技术服务业企业法人单位的研究与试验发展投入统计活动。

国家统计局作为政府综合统计部门，负责管理和协调其他部门的研究与试验发展投入统计工作，制订《科技综合统计报表制度》和相关调查方案，结合其他部门研究与试验发展投入统计活动情况调查结果，汇总并发布全社会研究与试验发展投入统计数据。

2.统计机构上的双重领导

根据我国统计法规，在业务上，县级以上地方统计机构由上级统计机构领导，在人事、经费及组织实施上由地方政府领导。职权上业务领导和行政领导平行，互相协同。但实际操作中，双重领导导致统计部门会对所需统计数据有所侧重，地方政府会侧重于反映地方业绩的统计数据，上级统计机构会侧重于本行业综合信息数据的统计。

3.统计人员和统计经费的倒“金字塔”结构

在统计资源配置方面，统计人员及统计经费都呈现国家级统计资源优于省级，省级好于县级的倒“金字塔”结构，这种状况既有优点，又有缺点：优点是国家便于统筹安排，上级便于对下级的指导；缺点是基层统计力量显得较薄弱，统计工作的开展受到一定制约。

4.较为完善的统计调查体系

脱胎于科技统计调查，当前我国研究与试验发展投入统计调查已经基本形成了较为完善的体系。主要表现为：

（1）年度统计报表制度

科学技术部、教育部、统计局及国防科技工业局等部门分别建立了年度统计报表制度，作为定期性、经常性调查，目的是获取全面、准确的年度研究与试验发展投入统计数据，它是按照国家的统计法律规定，在规定时间内，以统一报表形式，逐级提供统一调查内容的调查方式。

（2）滚动调查制度

鉴于年度统计报表制度覆盖面窄、机械单一的缺点，以及研究与试验发展多元活动主体的参与，我国在建筑业、软件开发、交通运输等企事业单位逐步建立了5年1次的滚动调查制度。[2]此项调查拓宽了我国研究与试验发展投入统计的调查对象，为研究与试验发展活动提供了更加全面的统计数据。

（3）不定期的其他多种调查方法为补充

我国还建立了不定期的专项调查、抽样调查和重点调查等多种调查方法为补充的调查体系。专项调查与综合科技统计调查相对，目的是取得宏观经济数据和掌握某方面具体数据。如我国在2000年和2009年分别开展两次全国性研究与试验发展资源清查。抽样调查主要由国家统计局直属的各级研究与试验发展调查队负责，具有独立性高、成本低的特点。抽样调查和重点调查主要用于未被常规调查覆盖的小微型企业、服务业等企事业单位。

（二）国外研究与试验发展投入的统计体制及运行机制特点

西方发达国家早在20世纪50年代便开始了对研究与试验发展投入统计活动的探索，并相继建立起较为规范、成熟的研究与试验发展投入统计制度。目前经济合作与发展组织研究与试验发展活动强国中，美国是世界上最早进行研究与试验发展投入统计活动的国家，也是世界上研究与试验发展投入经费最多的国家，其次为德国、法国。[3]所以选取这三个国家进行研究与试验发展投入的统计体制及运行机制作对比分析。

1.美国

（1）既独立又协作的分散型组织体系

美国是一种高度分散型的研究与试验发展统计体制，其主要特征是联邦统计局对研究与试验发展投入统计部门进行较为松散的管理，主要起协调作用。联邦政府统计部门与各州政府统计部门之间职责明确，构成相互独立、相互协助的合作关系。美国的研究与试验发展活动统计工作由美国国家科学基金会承担。但国家科学基金会并不主管研究与试验发展统计的全面工作，但却需要协调研究与试验发展统计工作面临的各种问题。联邦预算管理办公室是协调各部门统计工作的机构。根据美国统计法律，联邦预算管理办公室无权干预各统计部门的具体工作或要求各统计部门更改其统计方案，但其掌握各统计部门的财政审批权。当各统计部门出现统计项目重复时，联邦预算管理办公室会建议其协商解决；当各统计部门协商成功后，联邦预算管理办公室才会批准相关预算。由于联邦预算管理办公室不承担具体的统计工作，主要承担统计协调和审查工作，这一定程度上保证统计工作的客观公正和良好的合作。

（2）高质量的统计数据获取方式

根据美国统计法律，联邦政府不能垄断掌握的资料，必须提供给有公共研究目的的部门。国家科学基金会可免费从联邦政府部门获取统计信息资料，但实际运作中国家科学基金会通过有偿的方式从联邦政府获取统计数据。[4]国家科学基金会从私人部门获取数据主要通过法律保障、信息保密制度、成果反馈制度、现代技术引用手段等措施来保障统计数据的质量。如：企业必须填报法律规定的研究与试验发展投入统计项目；所有从企业或个人获取的信息不会被用于任何商业用途；在发布研究与试验发展投入统计信息时，不得出现具体企业和个人的信息；把针对企业的研究与试验发展调查统计形成的报告赠送给企业；采用互联网技术展开网上调查等。

（3）严格的统计人员管理制度

美国研究与试验发展统计机构工作人员实行公务员编制，待遇丰厚，岗位竞争异常激烈，具有严格的管理制度。美国的研究与试验发展统计工作人员依法履行各自职责，客观开展统计工作。美国国家统计人员与地方统计人员相互独立，合理分工，充分调动统计部门工作人员的业务热情，确保各部门及时、准确获取全面统计数据，为科技政策制定提供了科学有力的信息支持。[4]

2.德国

（1）专业集中，地方分散型组织体系

德国的国家统计局是德国中央政府唯一行使统计职能包括研究与试验发展投入统计的机构，它集中了德国全国的研究与试验发展投入统计信息系统，专业管理全国研究与试验发展投入的统计工作。德国国家统计局和地方统计局之间是协作关系，不是上下级隶属关系，国家统计局对地方统计局的管理较为松散，地方统计局的人事、经费和组织费用均由地方统计局管理和负责。国家统计局和地方统计局分工明确，国家统计局负责研究与试验发展投入统计方法和技术标准的制定，地方统计局则按照规定完成统计任务。

（2）重视研究与试验发展投入统计调查方法

调查统计对象与内容会呈现不同形态，因此，德国针对不同调查对象采用不同的研究与试验发展投入统计调查表。如下表1所示：

表1 德国针对不同调查对象采用不同统计调查表情况

其中，对所有开展研究与试验发展投入统计的企业，奇数年采用完整版调查，偶数年采用简化版调查。德国在研究与试验发展投入统计调查方法中，直接调查方法有抽样调查和普查，间接调查方法有行政记录和名录库资料。

3.法国

（1）专业分散、地方集中型组织体系

法国统计机构是法国国家统计及经济研究所及其地方分支机构，主要负责宏观统计工作和统计系统的协调管理工作。地方上，法国国家统计及经济研究所在大区设有24个服务办事处，省级以下不设分支机构。地方统计机构的人事、经费和任务安排均由国家统计及经济研究所管理。政府各部门设有专门的研究与试验发展投入统计机构，负责本部门本行业的研究与试验发展统计工作，部门间的统计机构具有一定的独立性。

（2）务实而高效的统计调查方法

为了避免统计调查的重复、遗漏，1984年，法国国家统计及经济研究所成立国家统计信息委员会，通过统计调查许可证制度来协调统计工作。只有具有统计许可证的统计调查表，方可报送。在开展研究与试验发展投入统计调查中，法国对不同的执行部门采用不同调查方法，形成了以抽样调查为主，普查为辅，多种调查方法灵活运用的调查体系。

（三）国内外研究与试验投入活动的会计处理方法

为提高研究与试验发展投入的统计数据生成的准确性并推进研究与试验发展投入的统计数据的应用，有必要从财务管理角度对国内外研究与试验发展投入的统计进行对比分析。

世界各国研究与试验发展投入费用的会计科目大同小异，主要归集以下费用：研究与试验发展投入人员的工资、津贴、奖金、福利费及与其任职或者受雇有关的其他支出；从事研究与试验发展活动所消耗的材料、设备和设施；折旧费；无形资产摊销；委外投入等其他费用。我国的研发类会计科目明细比较具体，大中型企业会计人员专业知识一般较高，不会发生研发费用归类错误，小型研发企业及高科技类企业为享受更多的税收优惠等福利，会将不属于研发费类的费用错误归集，导致研发费用虚高。[5]为此，需要进一步提高会计从业人员专业知识及素质，从严处罚会计处理错误的力度。和国内相比，国外研发类的会计科目明细比较自由，而且费用较小的会计科目可以不必列出。

从会计实践看，世界各国对投入费用的会计处理方法存在较大的差异，概括起来如下表2所示：

表2 国际上对研究与试验发展投入费用会计处理的方法比较

1.全部费用化

将研究与试验发展投入费用（特殊规定的项目支出除外）在其发生时全部记为费用，计入当期损益，代表性国家如美国、德国等。将研究与试验发展投入费用全部费用化处理，可以降低企业纳税额，客观上提高了企业从事研究与试验发展投入活动的积极性，而且会计核算简单[6]，会计人员易于操作。但企业研究与试验发展活动投入越多，当期利润下降越多，导致财务报表悲观，企业管理层为提高经营效益，可能会降低研究与试验发展投入活动经费以提高利润，这种短期行为将导致企业发展后劲不足。巨额研发支出全部费用化，导致财务报表数据比实际减少较多，影响企业从银行或金融市场融资的能力和机会。此外，未来可发挥企业效益的众多研究与试验发展投入支出被排斥在资产之外，使得财务报表不能真实反映企业拥有的资产价值。

2.全部资本化

将研究与试验发展投入费用在其发生时全部记为资产，在研发活动成功取得收益时开始进行摊销，代表性国家如荷兰、巴西、瑞士等。研究与试验发展投入费用全部资本化处理避免了研究与试验发展投入全部费用化处理带来当期利润大幅下降的财务困境，有利于增强企业技术创新能力[7]，有助于企业追求长期稳定发展。但研究与试验发展活动未来收益具有不确定性，研发费用中有一些费用不能给企业带来未来收益，将其全部资本化会导致企业资产价值虚增，粉饰企业的财务数据，不利于投资者防范风险。

3.有条件的资本化

将研究与试验发展投入活动分为研究活动和开发活动两个阶段，研究阶段和开发阶段的费用分开计量。研究阶段的费用支出并不必然带来企业的未来经济利益，因此，将研究阶段的支出确认为当期费用。开发阶段，满足某些条件，可将支出确认为无形资产。有条件的资本化相比前两者更加合理，既可以避免全部费用化下的资产低估，也可以最大程度降低全部资本化下资产虚高的风险[8]。但有条件的资本化由于无法明确划分研究阶段和开发阶段，在判断企业开发阶段成功的条件时具有较大的主观性，也给企业管理者操纵利润埋下了隐患。

二、国内外研究与试验发展投入统计体制及运行机制的共性和发展趋势

由于各个国家政治、经济、社会与文化的不同，统计体制存在较大差别，但是统计工作职能使得各国统计体制具有某些共性和发展趋势。

（一）国内外研究与试验发展投入统计体制及运行机制的共性

1.研究与试验发展投入统计的独立性、中立性和透明性

各国研究与试验发展投入统计机构的行政归属各异，如：法国国家统计及经济研究所隶属于经济、财政及工业部，美国国家科学基金会隶属其他机构，德国国家统计局研究与试验发展投入统计机构归属于联邦内政部。但法律规定，国家统计机构开展统计业务时，具有独立性，任何政府部门不得干预，从而保证统计数据客观、公正。在法国，各部门统计机构的存在不受政党更迭和政府机构撤并的影响，始终保留。在德国，联邦统计局在开展统计业务时，遵循科学独立性、中立性和客观性原则，避免统计业务受外界因素干扰。

我国《统计法》第六条明确规定，统计机构和人员独立行使统计调查、统计报告、统计监督的职权，不受侵犯。国家统计局直属调查队，独立开展统计调查，独立上报统计信息，极大提高了统计调查的独立性、中立性和透明性。同时，研究与试验发展投入统计应客观反映社会经济研发活动的情况，不代表某党派或某团体的利益倾向，研究与试验发展投入机构必须向社会公开数据的可信程度、统计调查方法、数据公布时间和渠道等，以保证研究与试验发展投入统计的中立性和透明性。

2.研究与试验发展投入统计法律体系比较完备

国外大都形成了较为成熟的统计法律体系，为研究与试验发展投入统计工作提供支撑。概言之，统计法律体系有两类：其一，与统计机构组织体系相关的法律，如统计机构的设置、职能、权利、义务，各统计机构之间的关系，统计部门领导的任命，统计计划的制定和执行等等；其二，与统计工作相关的法律，如统计调查方法制度，统计报表的填报义务，数据回收、分析、发布规定，报表填报单位的保密原则等等。

我国已建立以《统计法》为基础的统计法律、行政统计法规、规则及规范性文件、地方性统计法规组成的较为完善的研究与试验发展投入统计法律体系，使得我国的研究与试验发展投入统计工作基本步入法制轨道。

3.研究与试验发展投入统计调查内容基本一致

遵循经济合作与发展组织有关研究与试验发展投入测度的规定[9]，各国对研究与试验发展投入活动内容的界定基本相同。研究与试验发展投入统计的调查内容都包含人员和经费支出两大体系。研究与试验发展投入统计中的人员主要指报告期内，研究与试验发展投入活动单位中从事基础研究、应用研究和试验发展活动的人员，并不等同于科技活动的人员。研究与试验发展投入经费支出是指报告期为实施研究与试验发展投入活动而实际发生的全部经费支出，即只要报告期发生的经费支出均应统计，同时研究与试验发展投入经费支出以当年价格进行统计。研究与试验发展投入经费支出按经费使用主体分为内部支出和外部支出；研究与试验发展投入经费内部支出按支出性质分为日常性支出和资产性支出。

4.研究与试验发展投入统计数据采集方式的多样化和统计服务对象的广泛性

美国等发达国家均采用全面调查、重点调查、抽样调查、推算及行政记录等多种方式取得相关统计数据。为节约调查成本，提高调查效率，各国均建立各种协调机构，统筹各部门的任务，以减少不合理的人财物资源浪费。[10]如美国直接从联邦政府部门以往工作积累的数据提取调查数据，联合其他联邦部门共同开展统计调查等。各国积极履行统计工作的职能，为政府、公众、各行业、各部门及国外相关组织及时准确地提供研发统计信息，让社会各界了解研究与试验发展投入的实际情况，让当局能够依据精准统计数据做出科学的决策。[11]

（二）国内外研究与试验发展投入统计体制及运行机制的发展趋势

研究与试验发展投入统计体制及运行机制作为统计体制及运行机制的一部分，其发展趋势和统计体制及运行机制相同，向着及时、高效、现代、专业、独立的方向发展。基于此原则，结合研究与试验发展投入统计的最新进展和当今社会信息技术的发展，国内外研究与试验发展投入统计体制及运行机制的发展趋势如下：

1.多元化创新活动的测度

作为测度研究与试验发展投入统计的国际标准，《弗拉斯卡蒂手册》第7版的发布展示了研究与试验发展投入统计活动的最新动态，即呈现出全球化趋势、研究与试验发展投入资本化趋势及政府支持研究与试验发展投入活动的全面测度趋势。对这些问题的测度，《弗拉斯卡蒂手册》第7版已经提供了指导性建议和技术性原则，但当今研究与试验发展投入活动日趋复杂，各国统计体制及运行机制千差万别，准确识别、调查及数据生成成为各国面临的挑战和长期需要解决的问题。

2.研究与试验发展投入统计调查和数据生成的优化

随着经济发展和科技进步，各部门对研究与试验发展投入统计数据的需求具有及时有效的特点，通过尽快获取准确可靠的数据，预测行业走势，及时调整部门发展方案，制定科学合理的管理策略。传统的数据调查、采集、整理、储存、传输和发布方式，周期长、成本高、效率低，已经无法满足社会各界对研究与试验发展投入统计数据的需求。大数据、物联网、云计算、人工智能、区块链等新一代信息技术为建设现代研究与试验发展投入统计提供了发展机遇。张亮亮、辛金国指出，大数据背景下，统计数据的特征为：数据生产周期和利用时间极大缩短；利用网络系统共享平台数据，提升统计数据质量；运用大数据技术最大化挖掘、加工和整理数据；网络数据库和分布式存储技术提升了数据存储的质量；数据搜集方式也将受益于信息化手段得到提升。[12]大数据背景下，统计数据质量基本内涵有：时效性、相关性、适用性、可解释性、可比性、衔接性、可取得性及准确性。利用大数据等新兴技术优化研究与试验发展投入统计调查和数据生成体系成为必然趋势。[13]

三、国内外研究与试验发展投入的统计体制及运行机制对贵州省的启示

发达国家的研究与试验发展投入统计制度较为规范成熟，因此，借鉴发达国家研究与试验发展投入统计制度经验，对贵州研究与试验发展投入统计制度的完善和统计工作的开展，有一定借鉴价值。

（一）提高贵州省研究与试验发展投入统计工作的独立性、中立性和透明性

贵州省研究与试验发展投入统计执行部门是省统计局、省教育厅、省科学技术厅及省工业和信息化厅4个部门。在研究与试验发展投入统计业务上，以上级统计机构管理为主，在行政上以地方政府领导为主，各部门人员、机构设置、业务经费主要由当地政府或各部门为主。[14]同时，研究与试验发展投入统计活动涉及环节较多，涉及相关参与主体的利益较多，因而导致研究与试验发展投入统计数据易受到干扰，研究与试验发展投入统计工作的独立性、中立性和透明性欠佳。为此，要加大对贵州省研究与试验发展投入统计机构的协调和管理，提高其独立性，统计数据、统计方法及统计内容等要尽可能在各种信息平台公开、通过各种渠道发布，接受社会公众的监督，提高数据的透明性。

（二）强化依法开展贵州省研究与试验发展投入统计工作

贵州省研究与试验发展投入统计工作的开展主要依据《统计法》、《研究与试验发展投入统计规范（试行）》、《贵州省统计管理条例》及其他部门规章。《统计法》是我国开展统计活动的基本法规，内容较为宏观，操作性有所欠缺，各部门需要根据统计项目的特征，制定相关统计管理措施和实施方案。这在一定程度上制约了科技管理部门关于研究与试验发展投入统计工作的协调与监督。随着我国经济发展进入新常态，经济增长从过去注重数量、规模型转变为注重发展质量、效益型。这一重大而深刻的变化客观要求我省必须对现有研究与试验发展投入统计的体制机制进行改革和创新，特别是我省研究与试验发展投入统计的相关法律法规进行完善，使我省研究与试验发展投入统计的体制机制更能动、更积极、更全面、更深入地反映经济高质量发展阶段的信息，反映我省研究与试验发展投入的规模、结构和布局。同时，也要进一步加大研究与试验发展投入统计相关法律法规的宣传力度，提高研究与试验发展投入统计工作的执法力度[15]，做到研究与试验发展投入统计活动有法可依、有法必依、违法必究，从而实现研究与试验发展投入统计的应统尽统，保障研究与试验发展投入统计数据质量。

（三）注重多元化创新活动的测度

创新驱动强省战略下，贵州省内“三新经济”（即新业务态、新产业、新商业模式）不断涌现，研究与试验发展活动呈现出全球化趋势、研究与试验发展投入资本化趋势及政府支持研究与试验发展投入活动的全面测度趋势。针对这些多元化创新活动，应加快对研究与试验发展投入统计指标、统计数据标准和统计方法的研究，不断统一研究与试验发展投入统计指标定义及分类标准，有效识别和分类，将最新的理论研究应用于统计实践。

（四）构建现代化研究与试验发展投入统计调查体系

大数据以其实时化、海量、非结构化、多元和电子化处理等特征展示巨大的优越性。当前社会各界对研究与试验发展投入统计数据的需求经历了准确性、单一需求向准确性、适用性、及时性、可取得性、可比性、客观性和可解释性等多维度需求转变。大数据和人们对研究与试验发展投入统计数据的多维度需求具有天然的耦合性。贵州省早在2014年将大数据产业上升为省级战略，在大数据产业发展中走在全国前列，具备利用大数据构建现代化研究与试验发展投入统计调查体系的优势。我省可利用现有区块链、云计算、机器学习和人工智能等技术改造研究与试验发展投入联网直报统计体系，实现研究与试验发展投入统计数据真实可信、安全存储、合理共享、便捷分析，提高了我省研究与试验发展投入统计部门的工作效率，保证我省研究与试验发展投入统计数据的安全可追溯。

综上，如何科学设计和有效安排研究与试验发展投入和资助政策、提升研究与试验发展投入效果对推动我国创新驱动发展战略实施和促进经济高质量发展，具有重要的意义。但科学设计和有效安排研究与试验发展投入和资助政策，离不开高质量的研究与试验发展投入统计数据所提供的决策支撑。本文从研究与试验发展投入统计机构设置、相关法律法规、统计经费来源、统计调查内容、统计调查方法体系、统计从业人员和项目管理制度、统计数据发布体系、企业研发费用会计处理方法等方面对国内外研究与试验发展投入统计体制和运行机制进行了比较分析。表明国内外研究与试验发展投入统计具有以下趋势：研究与试验发展活动呈现出全球化、研究与试验发展投入费用资本化、研究与试验发展投入统计测度全面化、研究与试验发展投入统计调查和数据生成更加技术化等。针对研究与试验发展投入统计工作的趋势，提出进一步完善贵州研究与试验发展投入统计制度和运行机制的政策建议。