高质量发展战略背景的质量共治：要素及完善

刘晓婕 刘畅

摘  要：高质量发展体现了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，意味着商品和服务质量普遍持续提高。面对我国目前质量安全和质量供给方面存在的不足，质量共治是破除质量提升瓶颈的有效路径。构建市场主体自治、行业自律、社会参与及监督、政府监管的质量共治格局，有利于激发企业的活力及全社会质量强国意识，为经济向高质量发展转型提供动力。在质量共治格局中，质量技术、实体经济、法律基础、质量文化等居于重要地位，成为核心要素。针对现实条件及存在问题，进一步完善质量共治的基本要素，应推动质量技术创新、大力发展实体经济、强化法律意识、培育质量文化。

关键词：高质量发展;质量共治;实体经济;质量文化

中图分类号：F204     文献标识码：A

Abstract：High-quality development embodies the innovative，coordinated，green，open and shared development concept，which means that the quality of goods and services generally continues to improve. Faced with the deficiencies in my country's current quality safety and quality supply，quality co-governance is an effective way to eliminate the bottleneck of quality improvement. Constructing a quality co-governance pattern of market subject autonomy，industry self-discipline，social participation and supervision，and government supervision is conducive to inspiring the vitality of enterprises and the awareness of quality and power in the whole society，and provides a driving force for the transformation of the economy to high-quality development. In the pattern of quality co-governance，quality technology，real economy，legal basis，quality culture，etc. occupy an important position and become the core elements.

Key words：High-quality development; Quality co-governance;Real economy; Quality culture

歷经40余年改革开放，中国经济已进入新常态，由高速增长向中速增长转型，高质量发展成为社会经济发展的重大抉择。2011年，中央提出质量强国战略，高质量发展是为解决我国新的社会矛盾而提出的战略目标。十九大报告提出建设社会主义强国目标的重要内容，实现高质量发展必须坚持质量第一、效益优先，推动经济发展质量改革、效率变革、动力变革。高质量发展是“生产要素投入低、资源配置效率高、资源环境成本低、经济社会效益好的质量型发展水平” [1]。提高产品和服务的质量，能促进社会经济持续稳定增长，带来政治、社会、生态环境的良性向好发展。国家治理现代化核心在于多元共治，高质量发展战略催生质量共治，“注重社会各方参与，健全社会监督机制，推进以法治为基础的社会多元治理，构建市场主体自治、行业自律、社会监督、政府监管的质量共治格局”[2]。在质量共治格局中，质量技术、实体经济、法律基础、质量文化是服务于高质量发展战略、实现治理权能的分化和转移的核心因素。

一、技术基础：铸造质量共治的标尺

（一）质量技术的内涵与内容

质量技术体系包括计量、标准、认证认可和检验检测。其中，计量控制质量尺度，标准规范质量量值，认证认可和检验检测推动计量溯源和标准实施。以质量为核心，用计量准确测量，用标准确定范围，用认证认可和检验检测来判定执行效果，各要素互相作用与促进，形成闭环和完整的技术链条。

一是计量。计量主要解决量的准确性和一致性问题。经济全球化时代，计量的基础和准确度随着科技的进步发生着重大变革。同时，计量技术也是科技进步的基础，三次工业革命都伴随着测量技术的进步和计量的重大变革。中国制造要走向中高端，必须计量先行，加快测量标准的确定。

二是标准。标准是经济和社会活动的技术依据，制定、发布及实施标准的过程，解决统一性的问题，是能共同使用并能重复使用的规范，保证市场竞争的有序性。标准为企业提供生产标准，为消费者提供基本的消费质量保障，为政府提供明确的管理规则。标准的制定权已逐渐成为跨国公司争夺国际市场话语权的重要手段。

三是认证认可、检验检测。认证认可和检验检测统称“合格评定”，是一种符合性评价，是工业化现代化的产物。检验检测指对产品质量、功能等参数进行分析、测试、检验，进行符合性判断的活动，是保证产品、服务质量安全的重要技术基础。检验检测解决产品、服务质量的符合性问题，认证认可解决活动主体的公允性问题，两者是传递质量信任的基本手段。随着全球经济一体化程度的加深，认证认可和检验检测已经成为各国企业进军国际市场的“通行证”，逐渐发展成为市场监管体系乃至公共治理体系的重要工具。

（二）质量技术对质量共治的作用

质量技术是质量共治的标尺，主要表现为质量技术的基础性、引导性、规范性和标准性。质量技术基础事关企业生存、国计民生、国家核心利益，加强国家质量技术基础建设，应从战略上高度重视，摆到突出位置，对质量技术基础的相关要素统一规划。《质量发展纲要（2011—2020年）》明确指出：“质量发展是兴国之道、强国之策。”质量强国战略，是我国由制造大国向制造强国转变的必然选择。但目前我国产品质量面临的难题在于产品质量总体水平不高，部分产品档次较低，中高端产品国际竞争力不足，品牌建设差距较大。那么如何提升质量，明确质量技术基础则是其中关键的环节和重要的工具手段。技术是质量发展的基础，技术水平的质量直接影响质量的发展水平。2019年年末，全国共有国家质检中心835家，较去年增长44家，共有产品质量、体系和服务认证机构596个，增长率为23%左右，共完成对72万家企业的认证，制定、修订国家标准2021项。不难看出，我国国家质量技术基础建设已初具雏形，但与世界上制造强国、质量强国相比仍存在明显差距。从国际经验看，质量技术基础不完善，经济高质量发展就缺乏强有力的技术支撑。

（三）质量技术发展及存在问题

世界主要发达国家早已将质量技术基础的构建纳入国家战略层面，且不断加强投入，主要发达国家相继出台了专门的战略计划和政策法规，并致力于建立全球的质量技术基础组织，进而抢占国际话语权。例如，美国国会20世纪80年代颁布《质量提高促进法》，21世纪的制造业系列法案和《国家技术转让和促进法案》，将计量、标准列入国家全球战略并给予了充分的法律和资金保障;日本实施“质量救国”政策，运用全面质量管理（TQM），将标准、计量作为国家公共财产，积极参与国际标准制定。2005年，联合国贸易发展组织（UNCTAD）和世界贸易组织（WTO）首次提出“国家质量基础（National Quality Infrastructure，简称NQI）”概念。2006年，联合国工业发展组织（UNIDO）和国际标准化组织（ISO）根据多年质量标准化管理的经验，提出建立由计量、标准化、合格评定共同构成的国家质量基础。

我国也十分重视NQI技术研发。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》提出制定计量标准，确立了我国国家质量发展的战略目标;2012年1月，国务院研究部署进一步明确标准、计量、认证认可和检验检测是质量基础工作;2015年5月《中国制造2025》强调质量为先;《国家创新驱动发展战略纲要》明确要求加强NQI建设，更加凸显质量技术基础的重要作用;《质量监督检验检疫事业发展“十三五”规划》等一系列计划指南，推动建设国家质量技术基础支撑体系。但与发达国家相比，我国质量技术基础建设工作仍显不足，不能满足目前国家经济高质量发展的现实需要，主要问题表现在：一是质量技术基础理念认知不足。地方政府缺乏全局意识，未将质量技术基础建设工作上升到战略高度，企业与社会参与质量技术基础建设的动力和能力不足，社会监管不到位，还未形成质量技术基础多元共治的局面;二是技术水平落后，新兴产业、新兴技术的标准制定权大部分由西方发达国家掌控，尚未建设一套完备的标准体系;三是缺乏系统的配套机制建设。我国真正重视质量技术基础建设是在2016年后，三大技术基础要素的匹配还有待磨合，要素内部和要素之间的聚合效应尚未充分发挥，质量技术专业人才的培养有待加强。

二、实体经济：夯实质量共治的根基

实体经济是国民经济之基。2008年美国次贷危机引发的经济泡沫破灭，世界各国开始反思脱实向虚的发展趋势，重新聚焦制造业发展，推动“再工业化”战略，打造新的“世界工厂”。党的十九大报告提出把发展经济的着力点放在实体经济上，遏制虚拟经济市场泡沫扩大，推进制造技术质量体系建设。从现代工业发展史看，人类的生存和发展离不开实体经济的支撑，改革开放40余年，中国面临发展转型的难题，实体经济的平稳发展对于维护社会经济秩序尤为重要。制造业是实体经济的主要构成部分，在供给侧结构性改革中具有举足轻重的地位。后金融危机时代，世界經济复苏缓慢、增长动能不足，发展进入重构期，大数据、共享经济、区块链等新技术正在重塑传统实体经济形态。

（一）我国实体经济发展存在的问题

与制造强国相比，我国实体经济在技术创新、品牌建设、营商环境改善等方面还有差距，并面临结构性供需失衡的矛盾。实体经济发展存在着制造业技术水平不高、结构不优、动力不足、劳动力成本持续上升等问题。此外，我国实体经济的发展存在以下两个不均衡：一是虚拟经济发展过热。大量的社会资金和劳动力纷纷从制造业领域抽离，流向房地产等泡沫严重的市场，虚拟经济的过分膨胀挤压了实体经济的发展空间。二是实体经济产业结构存在严重不均衡。实体经济内需不足，外需减少，低端产能过剩而且高端产品供给不足。企业创新能力不足，核心零部件、关键生产技术仍依赖进口，生产模式粗放，资源利用率低，这些问题成为遏制制造业发展的瓶颈。面临技术和成本双重挤压，我国制造业升级转型压力大，亟须进行需求结构的调整和产业结构的升级，提升质量水平，满足市场多层次需求。

（二）质量监管对实体经济发展的促进引导作用

政府及社会对商品质量进行监管是质量共治的内在要求。推进实体经济的发展首先要正确处理政府和市场关系，政府在质量监管方面的举措对于促进企业生产技术的升级改造、降低运营成本、激发生产活力、推动企业转型升级方面有重要作用。质量监管主要发挥四个方面的作用：一是质量监管降低实体经济的综合运营成本。政府全面推动营改增，合理降低企业税负，逐步降低贷款和发债利息负担，降低企业融资门槛和成本，放管结合、优化服务，改善营商环境，降低制度性交易成本，保持工资水平的合理增长。二是质量监管推动实体经济的良性竞争。通过扶持政策和监管结合的方式，政府运用市场准入、价格监管、质量监控、社会责任等监管手段，加大创新相关政策扶持，引导企业良性竞争和规范经营，为实体经济的发展创造良好的市场经营氛围，提供更多合作机会，从源头夯实质量基础。三是质量监管提升实体经济的技术水平。遵循市场经济规律，促进落后产能退出，引导企业对标国际先进水平，质量优先，提高自身技术创新能力，为产业转型升级提供新动力和基础。四是质量监管发挥了实体经济的联动效应。通过国家级、省级出口质量安全示范区的建设，有利于发挥大型企业的示范引领作用，激发中小企业的创新活力，突出市场的决定作用和企业的质量主体作用，使实体经济发展的生产要素和创新要素得到合理配置。广东是以实体经济为主的出口贸易大省，地方政府加快“放管服”深度改革，监管举措创新得当，原广东检验检疫局（现广东海关分署）不断创新、与时俱进，充分发挥检验检疫职能及其技术和人才优势，融入地方经济发展，促进企业全过程、全产业链质量提升，推动广东实体经济发展质量向中高端跃进。

三、法治环境：强化质量共治的保障

法治化的营商环境是质量共治的保障条件。十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》，标志着我国依法治国的思想意识上升了一个新台阶。质量作为反映国家综合实力的重要指标，是企业和产业核心竞争力的体现，也是国家文明程度的体现[3]，法律法规的制定和完善，是质量共治必备的保障。《中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见》的发布为质量强国目标的实现提供了战略指导，不断优化质量法治环境，是实现质量共治的必要法律保障。质量法规政策体系包括《产品质量法》《计量法》《标准化法》《食品安全法》《产品责任法》等，为我国产品质量监管、质量发展提供了基本的法治保障。

（一）我国制造业产品质量立法的现状

质量共治涉及一系列关联主体，调节它们之间关系有效规范的手段是法治，尤其对实体经济，产品质量立法是确保产品质量及其有效监管的基本条件和法治依据。改革开放以来我国通过立法修订工作不断完善制造业产品质量立法体系。截至2017年，我国已拥有由9部法律、13部行政法规、181部部门规章以及298部地方性法规组成的质量法律法规体系。在法律法规的制定方面，自1993年至2018年相继颁布了《产品质量法》《特种设备安全法》《侵权责任法》《电子商务法》等间接相关法律。在法律法规的修订方面，自2000年至2019年相继修订了《产品质量法》《标准化法》《计量法》《反不正当竞争法》等相关法律。这些法律颁布实施为质量共治奠定了基础。

（二）我国产品质量法治过程存在的问题

一是产品质量法律体系内容分散且重叠。各单行法律对相同内容的表达存在重叠甚至矛盾。不同法律对不合格产品的处罚标准不一致，《民法》《刑法》及各种处罚条例均有规定，应统一对不合格产品的处罚标准。

二是产品质量法律体系不够完整。根据发达国家经验来看，质量法规不仅要对产品质量进行规范，而且对质量工作定位、质量监管部门运行机制等都进行了明确的法律界定。完善的产品质量法律体系应当包含质量责任法、质量促进法、质量监管法三种法律。我国法治理念应用于质量法律体制机制的设计少之又少，没有缺陷产品召回、产品质量标准制度、惩罚性赔偿制度等相关配套法律制度，使得质量法律的落实与执行出现不明确、不彻底、无法落实等问题。

三是产品质量法律体系缺乏国际化视野。我国发展市场经济时间不长，长期以来产业发展主要集中在中低端制造领域。法律体系的建设和发展缺乏完善的市场经济基础，产品质量标准化不高，无法与发达市场国家的标准对接。全球经济一体化、国内经济增速放缓，都强调发展出口贸易的重要性和紧迫性，国内的低标准已成为我国产品出口的技术障碍。国务院相继印发《质量发展纲要（2011—2020年）》《质量工作考核办法》《计量发展规划（2013—2020年）》等文件对我国质量发展做出了阶段性部署和长远规划，但依然较大程度地停留在政策层面，难以给质量发展和质量促进提供足够的质量法律制度支持。

四、质量文化：营造质量共治的氛围

质量文化是质量共治的土壤。新时代人民对美好生活的需求意味着对高质量发展提出了更高要求。文化是经济发展的内在动力和社会进步的根本力量，是一个企业、一个行业，乃至一个国家的灵魂，是推动经济增长的关键性因素。随着全球化逐渐深入，文化与经济间的相互影响也不断深化，高质量文化氛围的形成有助于在产品市场上“良币驱逐劣币”，满足人民日益增长的物质文化和精神文化需要、增强我国产品的竞争力、塑造国产品牌，对促进国民经济持续稳定发展具有重要作用。

（一）质量文化的内涵和外延

质量包括产品或服务的固有质量、感知质量和损失质量，“是一个国家和地区经济实力、文明程度的综合反映，是产业和企业核心竞争力的集中体现”[4]。文化是指導企业从事经营活动的思维方式、价值观念或行为规范。质量文化是企业等社会主体所共有的关于质量的理念与价值观[5]。Schein（1992）运用文化领域中的三层文化概念定义质量文化，Forthes Insights&ASQ（2015）将质量文化定义为一种共同语言，伊丽莎白（2018）认为质量文化是一种价值观。国内学者研究质量文化起步较晚，对于质量文化的认识主要从实际调研中获得。

质量文化是企业、政府、社会等社会主体通过生产经营、市场监督等活动，经过长期相互影响形成的关于产品和服务的认知、态度和行为准则，用以指导企业产品质量管理的思想和价值观，进而指导社会主体的具体行为。质量文化具有客观性、独特性、嬗变性和社会性，它与所处的特定历史时期和特定的地域紧密相关。培育质量文化能够减少企业逆向选择的可能性和道德风险问题，促进企业与大众消费者的权益形成互动和共鸣，在生产、销售的全过程形成对企业的舆论监督，提高公众的产品生产、监督参与度。后金融危机时代，中国主动建设自身的质量文化是参与、适应世界经济形势变革的需要，不断拓展中国经济国际融合的深度和广度，展示大国工业产品新形象。

（二）我国企业质量文化培育现状

根据雷纳德·桑德霍姆对企业质量文化的阶段划分，我国质量文化尚处于第二阶段（唤醒阶段）和第三阶段（成长阶段）之间，缺乏品牌意识，这导致在全球化竞争中出口企业竞争优势不足。究其原因，我国市场经济基础较弱，重农轻商文化的基因缺陷、现代企业制度发展不完善、组织结构不合理，背后与政府引导鼓励缺位密切相关。首先，缺少合理有效的顶层设计、政府职能界定不清。政府的特殊地位，使得政府和市场的关系界定、政府的职能范围不清等，成为制约我国高质量文化培育的主要因素。按照新结构经济学的观点，政府应在推动“有效市场”建设的同时发挥“有为政府”的作用（林毅夫）。其次，企业缺乏信用体系和激励机制。改革开放以来，中国企业凭借廉价的劳动力成本、优惠的土地政策和税收政策，靠加工生产占领市场，但在此基础上建立的低廉的产品价格和参差不齐的产品质量使得中国企业频繁遭受双反调查，低附加值的生产方式也随着人口红利的消失逐渐难以为继。再次，质量管理体制不健全、缺乏高效的社会监督机制。质量文化培育在具体实践层面上离不开消费者的共同参与，在产品的生产、分配、交换、消费的各个环节都需要建立监督机制，形成健全的质量管理体制。最后，颁布相关产品质量的法律法规尚未完全覆盖市场经济活动的各领域，并且这些有限的法律法规还没有得到真正完全的落实。

五、对策建议：完善质量共治的思路思考

从某种意义上说，质量是社会经济发展的灵魂，也是检验国家治理、政府治理、社会治理成效的重要指标。依据我国实际情况，强化质量共治格局，应着眼于以下四个方面：

一是夯实质量技术基础。在政府层面，无论中央政府还是地方政府，战略部署需强调质量发展，坚持系统整体联动，加大对公共部门质量技术基础资源投入，加强对企业的质量技术基础建设的引导。同时，质量技术基础中的技术机构要充分发挥自身优势，加强理论研究和实践应用，夯实质量管理基础、技术支撑基础、人才培养基础，推进计量检测能力建设，强化质量发展的基础保障。在企业层面，我国企业尤其中小企业的质量技术基础建设的内生动力不足，政府应适当鼓励和加以引导，企业要增加自身研发投入、技术创新、开发生产新产品，加强品牌建设，同时提升产品、服务质量水平，弘扬工匠精神，加强市场竞争力，推动自身质量技术基础建设。

二是振兴实体经济。振兴实体经济是应对内需结构性失调、外需动力不足、生产成本上涨等一系列问题的必要手段。新一轮科技革命背景下，企业应积极转变经济发展方式、深化供给侧结构体制改革、促进产业结构调整、加快新旧动能转换;政府应加强质量监管、创新监管方式和手段、增强实体经济的可持续发展能力，扩大经济新常态下我国的质量优势，为富国强民奠定基础。

三是完善我国产品质量法律体系。其一，完善单项法律相关条例，统一概念和标准，消除矛盾。根据依法治国指导思想，深入解决质量监管、质量责任、质量促进等方面的问题。其二，建立健全质量相关法律体系。在完善质量相关的单项法律法规的基础上，解决产品质量相关法律之间的矛盾，推动产品质量法律与《刑法》《民法》等其他相关法律之间的衔接，形成有效的社会共治。其三，推动我国产品质量法律法规与国际法律接轨。应全面清理和整合國家、行业、地方、协会、企业等不同主体的标准，对标国际标准，鼓励各行业专家积极参与到国际标准的制定中。

四是加强培育质量文化。首先，明确政府与市场边界，实现“有效市场”和“有为政府”的结合。按照国际市场认定的质量标准落实，坚持“三去一降一补”，淘汰或转移过剩产能，优化资源配置，积极完善质量生产体系。其次，引导企业建立质量文化观，加大研发投入、增强自主创新实力，使质量文化成为企业长远留存的基因和血液，优化制造业企业的生产技术，做到质量文化从精神到行为层面的贯彻落实。最后，加强舆论宣传和监督。质量文化的培育要求政府、企业、公众的共同参与。政府履行职能，营造重视质量的社会氛围，有效引导舆论方向，广泛宣传中国知名品牌或企业、业内优秀企业、优秀员工先进事迹，推动质量至上文化的形成。设置产品质量奖励专项基金，鼓励企业加大研发投入和产出，主动创新，创立并维护运营自主品牌。

总之，推动高质量发展需要政府、企业、社会组织三大主体的质量共治，充分发挥政府主导作用和市场的决定性作用，增强企业“工匠精神”推动企业质量文化建设，促进社会组织参与实施第三方评价监督机制的形成。从计量、标准、合格评定的维度增强质量技术基础建设，重视以制造业为主体的实体经济发展，为高质量发展提供最基本的经济基础，加强法律基础建设，完善质量法律体制建设，弘扬质量文化在全社会领域的贯彻传播。实现工业文明中的质量文化与现代科学技术的创新性结合，弘扬工匠精神，在全社会的公民教育中实现质量文化的道德教化，促使质量文化融入中国发展。

参考文献：

[1] 任保平，文丰安.新时代中国高质量发展的判断标准、决定因素与实现途径[J].改革，2018（04）：5-16.

[2]中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见[N]. 人民日报，2017-09-13（001）.

[3] 张凤凉，涂静.质量优先背景下我国产品质量法律体系的完善[J].华南理工大学学报（社会科学版），2018（02）：48-55.

[4] 欧志葵. 广东坚定不移走“质量强省之路”实现中国梦[N]. 南方日报，2013-11-15（A09）.

[5] 李旭辉，文兆壁.新时代质量文化培育中的政府作为[J].华南理工大学学报（社会科学版），2018（02）：56-63.