国家治理现代化的法治保障及其路径

宋才发

内容摘要：成熟定型的制度体系是国家治理现代化的基础，国家推进国家治理现代化意味着要实现国家治理的法治化，提供相匹配的法治保障体系。国家治理现代化由治理体系和治理能力现代化共同构成。一旦离开“法治化”這个评判尺度和衡量标准，不管是国家“治理体系”还是“治理能力”的现代化，都是毫无意义的空谈。新时代完善国家治理现代化的法治保障，必须在党的领导下，坚持法治建设与德治建设相结合，凸显政府在国家治理中的主体责任，提升社会治理法治水平，深化国家治理体制机制改革，实现国家监察督察常态化。

关键词：治理现代化 法治国家 法治政府 法治路径 治理能力 治理效能

中图分类号：DF0 文献标识码：A 文章编号：1674-4039-（2020）05-0075-83

一、国家治理现代化的本质及其法治保障要求

成熟定型的制度体系是国家治理现代化的基础。资本主义世界整整用了数百年时间，才形成了当下的资本主义国家制度体系，而中国仅仅用了70年的时间，就构建了一套全面完整的特色社会主义制度体系。这说明中国执政党对社会主义建设规律、人类社会发展规律的洞察和把握能力，已经上升到了一个全新的理论与实践高度。当下，中华人民共和国在经历了“站起来”“富起来”的历史嬗变之后，已开始向“强起来”而努力。面对新时代提出的新挑战、新要求，党的十九届三中全会提出了，建设“更加定型的中国特色社会主义制度”的任务。〔1 〕社会主义制度是人类历史上新近的社会制度，为人的自由全面发展和生产力高度发达开辟了新的道路。早在1957年社会主义制度刚刚建立的时候，毛泽东同志就指出：“我国的社会主义制度还刚刚建立，还没有完全建成，还不完全巩固。” 〔2 〕邓小平同志1992年在南方谈话中也指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。” 〔3 〕

制度是国家管根本、管长远的大事，建设具有全局性、稳定性的社会制度，是执政党治国理政的根本。“天下之势不盛则衰，天下之治不进则退。” 〔4 〕党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求。我国现阶段应当紧扣新时代改革开放推向前进的根本要求，准确把握国家治理体系的演进规律，抓住国家治理体系和治理能力现代化这一关键，推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。习近平总书记在2019年11月26日主持召开的中央全面深化改革委员会第十一次会议上讲话强调：“要以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，增强以改革推进国家制度和国家治理体系建设的自觉性。” 〔5 〕

国家治理现代化不仅是社会主义制度优越性的集中体现，更是中国特色社会主义制度优越性的试金石。中国当下正处在爬坡过坎的关键时期，诸多改革、建设和发展问题彼此交织、相互叠加，更加重了国家治理和社会治理的复杂性和艰巨性。经国序民，正其制度。〔6 〕为了确保中国航船行稳致远，执政党务必在治国理政的各个层面，形成一套比过去“更加成熟、更加定型”的制度体系。国家的一切治理活动和社会事务治理活动，都必须依据和按照中国特色社会主义制度展开。例如，执政党提出并实施制度治党的重大举措，就是把现代社会治理的理念和方法自觉融入党的组织建设、思想建设和作风建设之中的实践过程。在此，制度设计是制度治党的基础，制度执行是制度治党的关键，而制度监督是制度治党的保障。这套治理方法不仅增强了执政党制度建设的科学性和严密性，而且促使制度治党走向了规范化和系统化。

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”， 〔7 〕这是第一次以中央文件的形式把国家治理体系和治理能力与国家现代化联系在一起，从而赋予并加强了现代化与国家治理的内在关联。早在20世纪中期前后，中国共产党就逐步形成了“工业、农业、国防和科学技术的现代化”这一理念。党的十八届三中全会提出的“国家治理体系和治理能力现代化”，也被学术理论界称之为“国家治理现代化”。〔8 〕“国家治理现代化”所要解决的是“国家软实力”建设问题，旨在最大程度上激发社会主义制度的潜在优势。

实际上，国家治理原本就是指一国范围内的所有治理活动。它既包括经济、政治、文化、社会、生态文明、国防建设和党的建设等各个领域的治理，同时也涵盖了政府治理、政党治理、市场治理、社会治理、小区治理、第三方治理、源头治理等各个层面的治理。“国家治理现代化”是当下的最大公约数，它在完整上分为“国家治理体系现代化”和“国家治理能力现代化”两个方面。在这里，治理体系和治理能力现代化可以统称为“国家治理现代化”。“国家治理现代化”既是人类政治文明发展的标志，也是人类文明发展的动力，更是对中国过去“四个现代化”的质的提升。先前的“四个现代化”主要从生产力和物质基础的层面探索现代化的“硬实力”，“国家治理现代化”更加强调现代化的“软实力”，相较于“四个现代化”，具有更强的改革性、开放性和现代性品格。

随着“国家治理现代化”制度的确立，人们对“国家治理现代化”的理论认识也愈发深刻。国家治理现代化的最高目标是实现“人的现代化”。“人的自由全面发展”是“人的现代化”的核心内容和本质要求，也是执政党一以贯之的理想追求。中国国家治理现代化不仅应当坚持中国特色的现代化道路，还应当以“人的全面发展”为根本目标。造就有理想、有觉悟、全面发展的人，是中国式现代化建设的最终归宿。中国式现代化道路是中国共产党人对社会主义现代化建设规律的全新认识。任何国家如果不实现“人的现代化”，就不可能实现社会的现代化。“人的现代化”不是社会现代化的副产品，而是现代化经济、现代化制度、现代化法治、现代化文化和现代化社会赖以发展并取得成功的先决条件。“人的现代化”是我国“国家治理现代化”的题中应有之义。两者相互之间是一种彼此递进的关系，即从“物”的现代化到政治现代化，最后实现“人”的现代化的过程。〔9 〕在实现中国式现代化这个历史进程中，经济现代化是社会主义现代化建设的根本任务，政治现代化是社会主义现代化建设的既定目标，人的现代化则是社会主义现代化建设的核心。

推进国家治理现代化既不能简单地套用马克思主义经典作家的模板，也不能简单地延续中国历史文化的母版，而应当做到“全面深化改革”与“全面依法治国”内在统一。以此为主轴，中国特色社会主义制度建設应当把制度体系建设、治理体系和治理能力建设，摆到党和政府工作的首要位置。尤其对执政党而言，国家“治理体系”和“治理能力”现代化应当成为推进“全面深化改革”“全面依法治国”的总目标和总任务。这种依法推进国家治理体系和治理能力现代化， 〔10 〕不断把“为人民谋幸福、为中华民族谋复兴”伟大事业推向前进的制度体系，不仅是中国从“管理型国家治理”向“服务型国家治理”加快转型的要求，也是体现“人民民主”“政治文明”等国家本质特征的具体体现。现代化是人类文明发展与进步的标志。国家治理不能没有现代化，国家治理活动也从来没有脱离过现代化。中国国家治理现代化与西方发达国家治理化存在本质区别，但也不同于中国传统的治理制度和治理理念，而是一种通过法治保障体系推进的更高形态的治理制度体系与治理模式。

二、国家治理现代化法治保障的基本逻辑

国家治理现代化由治理体系现代化和治理能力现代化共同构成。其中，治理体系现代化是治理能力现代化的前提和基础，治理能力现代化是治理体系现代化的目的和结果。要实现国家治理体系现代化，就需要建立健全一套系统、合法、有效的国家治理制度。这种国家治理制度包括五个方面的内容：一是治理结构，它用于解决“治理主体是谁”“治理主体之间是什么关系”等问题;二是治理功能，它旨在回答“治理体系主要发挥什么作用”;三是治理模式，它主要处理的是“如何保障治理结构有效运转”的问题;四是治理方法，国家治理是一个综合系统，需要多元方法和手段的协同使用，因此治理方法实际上回答了“运用什么手段进行治理”的问题;五是治理运行，它主要用于解决“治理体系采取何种方式、何种路径运转”等问题。由此观之，国家治理制度是一系列国家制度的集成与总和，体现为党领导人民管理国家事务的一整套制度体系，体现为经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设等领域的体制机制和制度安排。国家治理制度的核心主要包括国家权力制约和监督制度、党政关系制度、政府治理制度、社会治理制度以及其他重大领域的治理制度。其中，党内监督和政府治理构成国家治理体系的基础，各级政府行政机构构成国家治理体系最重要的子系统和核心单元。站在新时代历史起点上，推进国家治理体系现代化，要不断提升治理体系的科学性，建立能够超越利益集团控制和影响的制度。

治理能力现代化是制度体系走向成熟的重要标志，表征为娴熟地运用国家制度和法律规范，灵活地管理国家内政外交、治党治国治军、经济社会发展诸方面事务的能力。党的十九届四中全会《决定》要求，“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”， 〔11 〕从而确保我国政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁。这里的系统治理是指运用系统性原则和方法实施的国家治理;依法治理是指运用法治原则和法治方法进行的治理;综合治理是指多个组织部门和单位相互联手，运用多种途径和方法手段，对某一领域抑或某一专项事务所实施的治理;源头治理是指对治理对象抓住其本源问题进行彻底的整治。

从国家治理效能出发，我国必须完善三项具体治理机制：一是健全保证宪法全面实施的体制机制，推进合宪审查工作、落实宪法解释程序机制，加强备案审查制度和能力建设;二是健全和完善立法体制机制，无论是在国家立法层面还是在地方立法层面，都要不断提高立法质量和立法效率，以良法保障善治;三是健全社会公平正义法治保障制度，做到法治建设为人民、依靠人民，让人民群众在每一项立法、每一项执法行为、每一个司法案件中感受到公平正义。从法治监督视角看，我国还必须抓好四个方面的落实：一是排除对执法司法活动的干预，排除人民群众深恶痛绝的各种“潜规则”，绝对不允许再搞“打招呼”“批条子”“递材料”那一套，绝对不允许“法外开恩”，绝对不允许办“关系案”“人情案”和“金钱案”;二是拓展公益诉讼受案范围，保证有利于维护公共利益的法律制度得到有效实施，拓宽对国有财产保护、食品药品安全、生态环境和资源保护、英烈权益保护等领域的公益诉讼受案范围;三是加大对严重违法行为的惩处力度，对那些主观恶意违法且造成严重后果的，实施严厉的法律制裁和惩处，强化刑事责任追究制度;四是落实法律监督程序和措施，保障法律法规得到全面公正实施，依法保证行政权、监察权、审判权、检察权得到正确行使，公民和法人的合法权益得到公平、公正实现。

治理体系和治理能力现代化是建成法治政府的基本前提。通常来说，处于一定发展阶段、发展状况的国家治理模式，总是与一定的社会依赖和信任状况存在正相关系。国家在各个不同发展阶段的治理模式，需要有不同的社会依赖和信任基础与之相匹配。譬如，长达数千年封建社会的国家治理，本质上是历朝历代统治集团在一代接一代地效法“家法天下”。〔12 〕这种所谓的“国家治理”其实属于一种建立在自然经济和“乡土社会”之上的“统治型政府治理”。新中国成立70年来，我国国家治理经历了统治型治理和管理型治理两种模式，当下正在向服务型治理模式转变。“此时，治理关系结构发生了质变，把各个主体凝聚在一起的网络， 不再是简单的法律和制度约束下的产物，而是在‘德治统领下，各方主体充分自由的组合与表达。” 〔13 〕服务型治理模式的最终建成是一个长期的、艰难的实践过程。它既需要有一系列重大的改革举措予以推动，也需要有与之相匹配的、相适应的社会依赖和信任机制作支撑。在国家治理现代化的语境下，这种依赖和信任机制说到底就是要把政府治理的社会依赖和信任基础，从过去传统的血缘、情缘和地缘等熟人社会关系中彻底摆脱出来，转变为有利于社会和谐稳定、民众平等交往、彼此协商合作的新型社会关系。这三种治理模式反映了三个不同发展阶段、不同发展状况的嬗变过程，也揭示了政府治理模式经过不断完善，越来越接近于社会成员生存与发展的需要。

特别是在中国共产党领导下，政府所实施的国家治理和社会治理，是在整个国家范围内运用法律权威来维持正常的社会秩序，以满足社会群体对于生产生活和身心健康发展的需要。党的十八届三中全会对此明确提出，要把治理体系和治理能力现代化目标，作为执政党和中央政府依法推进“全面深化改革”的总目标和总任务。这既是实现政府由管理型治理模式向服务型治理模式转型的标志，也是体现国家本质特征的“人民民主”“政治文明”不断优化升级的具体表现。在党的十九大报告中，中国共产党强调要加强对宪法实施的监督，建立和完善合宪性审查机制，目的就是要凸显国家治理活动“人民性”“民主性”的本质特征。“人民立场是中国共产党的根本政治立场，这不仅是国家治理现代化的根本价值内核，也彰显了现代化国家治理的出发点和着力点。” 〔14 〕党的十九届四中全会则从坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标出发，全面规划了推进国家治理体系和治理能力现代化的具体标准与实现路径。其实质是要改革一切不利于社会主义制度体系的体制机制，创造有利于解决发展进程中出现问题的新的体制机制。国家治理现代化的成功转型是国家政治开明、民主和文明的象征，意味着公民成为政治信任关系中平等的主体，做人处事获得了独立性、自主性和安全感。

国家法治体系和治理体系虽属于两个不同的领域，但两者在相当程度上却具有“同构性”，即通常所说的法治能力。法治能力的实质体现为国家治理能力与治理事业的协调发展。一般认为，法治能力与治理事业之间是相辅相成的关系。实现国家治理体系和治理能力现代化，说到底就是实现治理体系和治理能力的法治化。这就要求政府与人民之间要形成一种合作协同的关系。由于政府是国家权力的象征，各级人民政府行使着宪法和法律赋予的管理国家政治、经济、文化、社会等诸多事务的权力。所以，国家治理体系和治理能力现代化，预示着国家治理实践必须趋向于人文关怀，致力于追求意志上的自由、权利上的公正、人格上的平等和行为上的法治。法治对于国家治理体系的制度化、政府治理行为的规范化和程序化，同样发挥着至关重要的决定性作用。发挥社会主义法治体系对国家治理现代化的推动作用（尤其是突出宪法和法律的规范作用），对于国家治理现代化目标的实现，具有极为重要的引领价值和保障价值。一旦离开“法治化”这个评判尺度和衡量标准，不管是国家“治理体系”还是“治理能力”的现代化，都是毫无意义的空谈。从国家治理现代化和社会主义民主的本质而言，民主和法治必然要引领并覆盖整个国家治理活动的全过程。为此，党的十九届四中全会制定了国家治理法治化的行动计划和目标任务书，强调要用“各方面制度更加成熟更加定型”的方式，确保国家大政方针和发展方向的稳定性，防止极少数别有用心的人和势力把国家引入歧途，防止“人走政息”“改旗易帜”，从制度上确保国家长治久安。随着中国特色社会主义制度的不断成熟和定型，国家治理体系和治理能力现代化水平也必将得到进一步提升。按照我国社会主义制度体系的发展进程，到2021年执政党成立100周年的时候，国家制度和国家治理体系将基本成熟和基本定型;到2035年的时候，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到中华人民共和国成立100周年的时候，将全面实现国家治理体系和治理能力现代化。〔15 〕

执政党的领导是实现国家治理现代化的根本保障。在现代社会，以政党为主体实施国家治理，不再是一个争论有无先例抑或有无必要的问题，而是现代国家治理的一个重要特征。〔16 〕在中国特色社会主义新时代，中国共产党是我国最高的政治领导力量，依法治国是执政党治理国家的基本方式。〔17 〕没有共产党的领导，就会陷入一盘散沙的被动局面。发展社会主义民主政治、实现国家治理现代化，要求各级党政机关严格依照法定程序和行政程序办事。党的十九大报告提出“推进全面依法治国，党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度建设全面加强”的要求，更是明确了依法治国在执政党治国理政中的基础性、主导性和制度性战略地位。不难发现，党领导下的“依法治国”既是国家治理现代化的必然要求，也是全面推进依法治国的题中应有之义。依法治国是基本的治国方略，推行法治是基本的治国方式。依法治国是国家意志和制度化安排的治国方略，必须把依规治党和依法治国结合起来，把法治与德治结合起来，“道德和法律都是重要的社会治理资源”， 〔18 〕从而形成多方共治的综合治理体系。依法治国排除了在中国照搬西方“三权分立”的可行性，也彻底否定了封建专制的独裁性。

当前准确把握治理体系和治理能力现代化的关键，就是坚持党的集中统一领导，突出执政党总揽全局、协调各方的领导核心作用。治国必先治党、必先治官、必先治权，每个参与执政的党员干部必须始终牢记，我们手中的权力是人民给予的，必须为人民掌好权、用好权，把手中的权力纳入法治化轨道。〔19 〕从1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》确立新中国基本制度和基本政策开始，到1978年党的十一届三中全会提出“加强社会主义法制”，再到2017年党的十九大明确提出“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”，中国共产党一直带领全国人民在“国家治理法治化”的道路上不懈探索。“当代兴起的中国特色社会主义法治作为一种相对晚出的法治形态，应当在正视人类法治文明演进历程的基础上，为人类的未来铸造新的法治模式、开拓新的法治境界、提供新的法治希望、譜写新的法治篇章。” 〔20 〕在党的领导下，依法治国战略已经发挥了三个方面的治理效能：一是从体制机制上树立法治权威，提供法治保障，实现社会的公平正义，为市场经济发展构建法治秩序;二是从制度上管住官、管住权、遏制权力异化、权力滥用、权力寻租和权力腐败，把权力关进法律和制度的笼子里;三是从立法目的上突显尊重和保障人权，依法保障全体公民自由尊严、人身权、财产权等一系列权利不受侵犯。〔21 〕在今后的很长一段时间，我国仍要进一步完善党的领导的体制机制，健全党的全面领导制度，尤其要健全“为人民执政、靠人民执政”的制度体系，提高党的执政能力和执政水平，把党的领导落实到国家治理和社会治理的各个环节、各个方面、各个领域。

三、完善国家治理现代化法治保障的主要路径

治国理政须臾离不开法治，必须运用好发挥好法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，提高国家治理体系和治理能力现代化水平。推进“国家治理现代化”，说到底就是要坚持“国家治理法治化”，善于在国家和社会治理过程中，运用法治思维、法治方式和法治手段处置矛盾纠纷;改革和完善那些不适应经济社会发展的具体制度，确保这些制度建立在公平正义的基础上，做到制度的实施和运作公开透明，做到有法可依、有章可循，重大决策的出台和施行于法有据。〔22 〕因此，我国应当从以下五个方面构建国家治理现代化的法治保障体系。

一是开启法治建设的法制、治理、道德多维度认识。在现实生活中，是不可能仅依赖纯粹的法律制度解决一些争议案件的，因为这些问题的解决更注重人的道德。〔23 〕法治建设也不能单“法制执行”的单一维度来认识，“信仰法律不等于迷信法律规则，更不能“恶法亦法”， 〔24 〕要注重良法善治。“法治应该包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定的良好的法律。” 〔25 〕良法善治首先要注重立良法。“在现代社会，良法指的是能够体现和保障绝大多数人意志和利益的法律。” 〔26 〕为了更大程度地提升法治建设水平，第一要务是要制定出最大程度上可能为人所遵守的法律。“法律必须被遵守”与“应制定最可能被遵守的法律”并非循环论证的关系，后者更能体现出法治建设的根本性，也更能体现出国家治理水平与能力。“制定出最大程度上可能为人所遵守的法律”不但要求体现绝大多数人的意志与利益，还要有长远思维与历史眼光。在法治建设中，要求处理好民主决策与科学决策的关系，不但要满足当前人民的利益要求，还要在未来人民有了新的利益诉求时，依然可以得到相应的满足。良法善治还要加强“司法标准化”建设。司法标准化强调，在尊重法官主体地位的前提下，法官慎重甄别这一案件与那一案件之间的异同点，在考量诸多复杂因素的基础上依法作出裁判。加强“司法标准化”建设，就是要把经过长期司法实践检验的成功经验，提炼成为相对稳定的司法标准，用统一的司法尺度，对案件的质量和效率进行检验，借以提高司法效率，全面推进严格公正司法。在坚持“依法治国”与“以德治国”相结合的基础上，突出强调“司法标准化”建设，有助于提升司法人员的素质水平，有助于落实司法责任制，也有助于提升司法公信力水平，更有助于国家治理现代化目标的实现。

法治建设要坚持“法”与“道德”的有机结合。党的十九届四中全会《决定》指出，要坚持依法治国和以德治国相结合。我国从传统的“礼仪之邦”走向现代的“依法治国”，表明当代中国的“法”，已经不再是西方的舶来品，而是融合了中华文明的精华和中华法系元素的社会主义法治。它既是对我国传统道德观的接续和传承，更是对当下伦理道德的吸收和转化。尽管法律和道德是两个不同领域的概念，但是法律和道德之间又是相辅相成、相得益彰的关系。“依法治国”强调的是人人都必须遵守法律，在法律面前人人平等。“以德治国”则以儒家学说为基础，倡导性善。“以德治国”最大的特点是强调“善治”，人心的善良是最好的法律，善治是最好的法治。但需承认多数公民都是常人，“如果每一公民都是‘好人的话，法律就无须规定遗失物、埋藏物等制度，甚至整个法律亦不需要”， 〔27 〕故法律不能简单地和道德结合。道德的践行离不开法律的约束，道德又为法治创造了良好的人文环境。法律的有效实施，也仰赖于道德的支撑。为此，中共中央、国务院专门制定了《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，要求加强社会主义核心价值观这种新道德体系与社会主义法制体系的融合。

二是整合治理空间、治理区域与治理效度三者之间的关系。随着社会、经济、文化的发展，法治建设再也不可能是单一的治理模式，不同的空间（比如网络空间、文化空间等）、不同的区域（比如自贸区、自治区等）都体现出全然不同的治理理念与形态。党的十九届四中全会提出加快推进市域社会治理现代化，指明了以行政区划或权力运行空间为标定的治理方式。首先，各级政府治理要实现多元共治。这既是当前依法行政、建设法治政府的基本要求，也是提升行政执法能力、政府治理能力的重要措施。政府是人民委托治理国家和社会的公权力机关，它们一方面是国家治理和社会治理的重要主体，另一方面也是国家治理现代化建设的责任主体。各级政府对国家治理现代化的推进，不仅要注重市域治理的独特性，注重政府的治理能动性，同时还要重视政府对人的服务和对社会的治理成效问题，并据此设置功过奖惩。“在某种意义上，地方由于真切感受到民众压力而在治理实效方面作出种种努力，将构成推动我国国家治理现代化的最直接动因。” 〔28 〕其次，空间治理务必实体化。市域社会治理一般认为是行政区划内的治理，但当今社会科学技术的发展使一些特殊空间逐步独立于行政区域的治理范围，特别是网络空间的发展更是无法用传统的权利运行体系来规制。所以，必须正视并回应法治特殊空间的存在、规则的区别化、治理主体的独立性等现实。最后，法治治理效度需要合理分配。法治治理现代化不但要求市域治理具有相对单独性，还要求治理结构具有层级传递性。〔29 〕市域法治建设离不开国家立法的支持。为了进一步加快地方政府机构和行政体制改革，国家立法机构应当制定和修改机构设置、编制管理等法律规范，健全和完善行政机关组织法体系，发挥立法对深化政府机构和行政体制改革的引领作用，确保政府机构改革和行政体制改革始终在法治轨道上运行。

三是充分协调社会自治与法治治理的内在张力。“服务型政府必然要求社会治理的属性发生变革，从政府垄断社会管理转变为政府与其他多元社会治理主体的合作治理。” 〔30 〕和谐有序的社会秩序离不开社会成员之间的自治与互助，发展和完善社会治理机制是健全社会治理体制机制的现实需要，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十九届四中全会《决定》要求“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。在社会结构日趋复杂、社会流动日益加速、社会分化日趋加剧、社会互动日益频繁的当下，人们之间的隔阂表现出一定的非对抗性特征，这要求国家通过一定方式来消除社会沟通障碍。整个社会的沟通能力和沟通水平，对国家治理现代化的整体水平产生了越来越大的影响。当前社会治理的法治化建设不应只关注社会成员之間的治理关系，还应当考虑到治理机构和公众之间的关系。从一定意义上说，社会治理的现代化就是人的社会结构、社会关系和社会沟通方式的现代化。任何一个有良好秩序的社会，不仅需要具备优良素质的公民，还需要具有良好的社会沟通机制。在人们日常的社会生活中，社会自治不仅需要一定的协调技巧，而且还需要社会各方具有沟通的愿望及平和的心态，促使社会交往行为一开始就建立在平等、平和与友好的基础上。〔31 〕欣慰的是，改革开放40多年来，人们在物质财富获得增长和满足的同时，个人修养状况和精神文明状态也大幅度提升，为社会自治的实现提供了基本条件。在社会沟通过程中能够设身处地地为他人着想，对于普通公民来说，是一种人性和人格修养;对于一个民族来说，则是一种更高层次的文化自觉，更是社会治理能力现代化的重要体现。因此，以法治方式实现社会治理现代化是推动国家治理现代化的重要组成部分。

四是坚持政府治理的法治化。国家治理现代化法治建设的根本目标，是要依法保障人民群众的根本权利和公民个人的合法利益。我国现行国家机构的设置和运行体制机制，与社会主义新时代面对的新任务、新要求相比较，还存在着诸多不相适应的地方。譬如，有些政府机构设置和职能划分不够科学，政府职能转变不到位，机构职责定位不准确、效能不高;政府权力运行在有些领域似乎没有边界，运行制约机制和监督机制不完善，存在着严重的滥用职权、权力寻租和以权谋私问题。〔32 〕为解决这些问题，保证所有权力都在陽光下健康运行， 〔33 〕各级政府机关要发挥法治思维的引领作用，善于运用法律手段和法治思维方式，解决社会发展和社会治理过程中发生的突发事件、提升应急处置能力。〔34 〕首先，在政府治理能力现代化建设领域内，行政决策的科学性和法治化是重中之重。推行政府行政决策的民主化和法治化， 〔35 〕不仅是“把权力关进制度的笼子里”的重要体现，也是国家经济发展、政治稳定、文化繁荣、社会和谐和人民幸福安康的重要保证。其次，确立政府责任、完善监察体制。实现国家治理体系和治理能力现代化，不仅需要高效有力的领导制度和行政体系，而且有赖于进一步完善权力运行制约和监督体系。

推进国家监察体制改革就是用法律制度来规范各级公权力机关、公务人员，改进过去那种自下而上的民主监督形式，强化自上而下的组织监督并发挥同级相互监督机制的作用，加强对各级政府官员和普通公职人员法纪监督。国家监察法和依法设立的“国家监察委员会”，其实就是要保障国家监察体制改革始终在法治的框架下推进，确保国家检察权的法治化、制度化和规范化。在完善法治政府建设督察制度方面，各级纪检监察机关应当坚持问题导向和目标导向，做好法治政府建设的督察工作，完善督察法治政府建设的长效机制。只有不断完善检察机关自身的内部监督和外部监督机制，才能够推动反腐败斗争取得决定性和全局性胜利。修改后的刑事诉讼法还给了检察机关有限的职务犯罪侦查权，更利于优化侦查资源配置，提高反腐败的整体效能。“在新的权力体系下，监察委员会和人民检察院应当各司其职、协作配合，充分运用法治思维和方式，从不同的角度和层面实现对公权力的制约”。〔36 〕各级地方党委和政府要加大督察和督查的力度，创新督察方式、明确任务重点，紧紧盯住关键环节、关键部位，构建上下贯通、横向联动的督察工作新格局，促使法治政府建设督察工作常态化。