地方环境立法的孱弱与纾解

张仲旺

（甘肃政法大学，甘肃 兰州 730070）

一、地方环境立法之内在逻辑

（一）政策归依

我国经济社会的发展始终与生态环境问题跬步不离。随着环境保护法律体系的发展与勃兴，人与自然生命共同体的理念逐渐深入人心，建设生态文明也被定位为民族和国家永续发展的千年大计。生态文明作为一种全新的发展样态，就是要以遵循自然规律为底线，以环境承载能力为基准，以永续发展、绿色发展为指引，供给优质生态产品，进而建设人与自然的生命共同体、建设美丽中国。

当前，我国生态环境保护和污染防治的态势有所好转，成效较为显著，但其基础仍需加以夯实巩固。[1]处于矛盾突出、压力叠加阶段的生态文明建设工作，一方面需要供给更多优质的生态产品、绿色服务，另一方面也需要把握住彻底扭转环境保护、生态破坏、公害污染颓势的窗口机遇。法律作为贯彻施行国家意志的关键进路，缺少了依法治理的生态环境问题将如同脱缰之马一般不受约束。在中央层面的环境立法渐臻完备之时，地方环境立法的特殊地位越来越得以凸显。地方立法作为连接中央环境政策与区域生态环境问题的枢纽，其价值效用发挥程度的大小，直接关涉着建设生态文明工作的优劣。面对当前严峻、复杂、特殊的区域生态环境问题，如不适时破除地方立法羸弱缺位的传统困局、不依托地方立法将中央的环境政策方针输送至国家机体的非核心区域、不精准无误地处理因应特殊复杂的区域环境问题，宏观维度的中央立法亦将异化为 “无源之水”“无本之木”。

习近平总书记诸如 “人与自然是生命共同体”“绿水青山就是金山银山” 等新思想新战略无一不为我们的生态环境保护工作提供着思想指引与前进动力。建设美丽中国、坚决打好生态环境保护攻坚战，攸关人民福祉、民族复兴和国家未来。[2]我国现已建立环境信用制度、环保综合名录及应用、环境财政政策、绿色税费政策、绿色信贷政策和排污权交易政策等国家环境经济政策。一方面是引导全社会尤其是企业界坚持走绿色发展、永续发展的模式，另一方面为地方治理环境问题提供了良好的参照样本。我们不能让生态产品的供给成为社会公共服务体系中的弱项和短板。环境污染不是美丽中国，生态破坏不是绿水青山。因此，如何贯彻践行中央的立法精神与法律原则、如何满足人民群众对优质生态环境的迫切追求、如何对地方特色生态产品的供给能有所助益等等，无一不呼唤着地方环境立法的厘革。

诚如《道德经》所云：“治大国若烹小鲜”。[3]党和国家在宏观维度对生态文明建设和生态环境保护的 “望闻问切”，需要仰赖法律法规这一治国重器的关照因应方能发挥效用。如果在对《宪法》《环境保护法》《大气污染防治法》等 “主动脉” 法律高屋建瓴的同时，缺乏对地方环境立法这一类 “毛细血管” 的清理疏通，建设生态文明的目标将会仅仅徘徊在国家机体的核心区域。作为国家机体组成部分的外围区域在环境立法长期供给不足、“营养失衡” 的状态下，只会与宏观维度的统筹规划貌合神离、渐行渐远，甚至诱发国家机体的病变异化。地方环境立法的革故鼎新迫在眉睫。

（二）法理依托

我国经济的快速增长很大程度上是依靠自然资源的粗放投入实现的。一方面，日益严重的环境问题与建设美丽中国、保护绿水青山之间产生了诸多抵牾；另一方面，公众追求优质生活环境、美好生态环境的目标，也对经济发展模式提出了更高的要求。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[4]，公众对美好生活的追求中就包含着对优质生态产品的需要。

修改前的《立法法》第六十三条限定只有“省、自治区、直辖市和较大的市” 拥有地方立法权。此种赋权模式导致在环境立法的场域中，拥有地方环境立法权的城市呈点状、单维式分布，且经济发达地区与经济落后地区的分布样态极不均衡。各个拥有立法权的 “较大的市” 之间空置出无法辐射涵盖的巨大区域。①《立法法》修改前，在全国282 个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49 个，包括27 个省会市、18 个经国务院批准的较大的市（重庆市1997 年被批准为直辖市）以及4 个经济特区所在地的市，没有地方立法权的有233 个。现将《立法法》修改前拥有地方立法权的城市分布样态整理如下（见表1）：

表1 《立法法》修改前拥有地方立法权的城市一览表

中央层面的立法只能在宏观维度搭建生态文明建设和生态环境保护的四梁八柱，并不能有针对性地解决地方特殊环境问题。生态环境保护、生态文明建设具有区域性和复杂性等特点，地方环境立法权可谓是地方预防和治理环境问题、建设美丽中国的重要凭依。传统地方立法权的孱弱和缺位，客观上使得地方生态环境保护和生态文明建设的困局未能从根本上得到化解。2015 年3 月15 日《立法法》得以修改，地方立法权主体范围的展延遂成为各方关注的焦点。2018 年3 月新修改的《宪法》在一百条第二款也是紧跟《立法法》的修改步伐，把设区的市的地方立法权正式写入宪法。[5]根据新修改的《宪法》和《立法法》，设区的市[6]可以在 “城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护” 等方面的事项制定地方性法规。地方立法权主体的展延，一方面打破了不均衡、点状、单维式分布的原有格局，促使其转变为全方位、立体式、层级式的新型样态；另一方面则为旧有弱势缺位的地方环境立法提供了更加多元化和灵活性的纾解进路。

中央立法机关的主要职能是建构某种原则性和概括性的法律规定以因应全国性的普遍问题，缺乏可操作性、特殊性和地方针对性。地方的立法者由于更了解本地区的具体情况，可以根据生产生活的现实需要，在不违背中央立法的基础上，制定具有本地特色、灵活多样、因地制宜的地方性法规。当前，我国生态系统抗风险能力正在逐步衰减，脆弱不堪的生态环境承载着极其庞大的人口规模和剧烈高频的人类活动。[7]环境安全和生态文明建设攸关国家安全、民族生存空间和子孙后代的永续发展。质言之，我们要遵循党和国家提出的关涉生态文明建设的一系列新理念新思想新战略，以《宪法》《环境保护法》和各种环境保护单行法为依托，结合诸如人口、自然资源、生态承载能力等区域特征，以《立法法》的修订和地方立法权主体的展延为契机，进行具有系统性、科学性、针对性和民主性等要素的地方环境立法。唯有像对待生命一样对待生态环境、如爱护眼睛一般建设生态文明，推动形成绿色发展方式和生活方式，促进人与自然和谐共生的现代化，打造生态安全屏障，才能实现建设美丽中国、保护绿水青山的宏伟目标。

（三）现实需要

我们不可能如神仙一般风餐露宿。[8]人与自然是唇亡齿寒的生命共同体。囿于认识能力和科学技术水平的局限，人类在利用环境的过程中也产生了诸多副作用，给休戚与共的生态环境造成了严重的环境污染和生态破坏，而环境承载能力的衰减削弱又阻滞着人类的进一步发展。我国是一个发展中国家，人口众多，人均耕地和其他自然资源大大少于世界平均水平，加之我国的经济发展总体水平偏低，国家不可能拿出更多的资金来增加对环境保护的投入。这些国情决定了我国在今后相当长的时间内，只能选择 “在发展经济中保护环境，在保护环境中发展经济” 的道路。发展经济的根本出发点是为了广大人民群众的利益，绝对不能把环境保护与实现经济腾飞、民族复兴割裂甚至对立起来。

西方发达国家走过的 “先污染后治理，先破坏后恢复” 的老路，我们应当引以为鉴。以牺牲环境换取短期内经济增长的做法，必然使经济和社会走上不可持续发展的绝路、死路。近些年来，诸如松花江重大水污染事件、太湖水污染事件、祁连山生态破坏事件等生态环境问题令人痛心疾首。究其原因，除了有历史欠账过多、人口压力过重这些基本因素之外，粗放型的经济增长方式、规划布局不当、结构性污染严重、一些地方和部门以牺牲环境为代价换取经济的发展，特别是环境保护法制的不健全、一些环境保护监管人员素质不高、执法不严是主要原因。当然环境保护资金投入相对匮乏、环境保护产业落后也是重要的原因。如果以上这些问题长拖不决，我国环境恶化的趋势必将进一步加剧。

如前所述，在《立法法》修改之前，拥有地方立法权的城市数量稀少。一个无法回避的客观现实是，自1994年以来相关审批停滞不前。许多新兴城市尽管经济发展速度较快、城镇人口增长迅猛，但缺乏地方立法权始终困扰和阻滞着城市或者区域的进一步发展。展延地方立法权的主体，可谓是现阶段理顺地方立法权能不畅受限的最优解决方法。当前，很多地区的环境污染和生态破坏等问题日益严重，且显现出地方性、复杂性的特点。在中央立法不可能“靶向治疗” 地方特殊生态环境问题的严峻现实下，地方环境立法必须要厘革其旧有的羸弱样貌，承担起建设美丽家园、供给地方特色生态产品的责任。在被赋予立法权之后，地方立法机关应当首先破除旧有体制机制的迷雾，明晰本城市乃至本区域的特殊环境和综合条件，与仰赖上级命令的原始模式分道扬镳，积极参与城市和区域的治理，制定符合地方特定场域下的环境保护法规。这不仅仅是对环境保护法律体系中作为 “毛细血管” 部分的地方环境立法的纾解和畅通，更是对地方政府治理能力的提升和优化。当然，从源头上改变地方环境立法固有的孱弱态势，对完善中央维度的环境保护法律体系，亦能提供可兹参照的地方样本和试点经验。

另外，新修订的《立法法》将城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项统筹为新赋权的地方立法主体的主要权限范围，实则是祛除过去盲目以经济增长为单一发展目标的魅影，重新定位了城市以及区域发展的指引和蓝图——建造一座抑或一片承载着悠久历史与人文关怀、人与自然和谐共处、经济绿色高质量发展的城市或城市群落。

二、地方环境立法之困境检视

（一）缺乏鲜明的地方特色

地方立法权扩容的目的是因应不具有普适性、无法通过中央立法得以消解的国家机体的局部病症。如果地方立法主体依旧维持固有孱弱甚至是 “隐性缺位” 的样态，一味地参照、借鉴甚至是照搬上位法或者其他地区的同位法，不主动因地制宜地破旧立新，那么就完全与展延地方立法权主体的初衷背道而驰。自《立法法》2015 年修订以来，诸多地方环境立法都存在着重复现象，失去了地方立法的活力与自主。具体表现为：

第一，地方环境立法与上位法的重叠。此类重复立法特征有三：一是表现在不改变权利义务配置的原则下进行文字的重复或者语序的重整。譬如2018 年7 月28 日修订、2018 年9月1 日起施行的《甘肃省风景名胜区条例》第十一条之内容[9]即是对国务院《中华人民共和国风景名胜区条例》第十二条、第十四条、第十五条、第二十三条[10]的文字重复与语序调整；二是表现为对上位法的照搬照抄抑或是拆分之后简单重组。如2018 年11 月19 日修正的《湖北省水污染防治条例》看似比其上位法《中华人民共和国水污染防治法》更具有地方特色，实则只是对上位法章节的重新组合和调整排序，其规定内容大同小异。以上两种特征样态可以归纳为复制式重复或者排列式重复。特征之三是指修饰式重复。如果将组合式重复或者排列式重复比作为物理变化的话，那么修饰式重复几乎就是一种接近于化学变化的精加工，但其本质并非是对构成要件抑或法律效果的重新建构。譬如，《杭州市环境噪声管理条例》第三十三条之规定[11]仅仅只是对《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第四十四条第二款[12]的一种看似 “细化” 的罗列。其功用只是一种“修饰”，因为“抽风机、发电机、水泵、空压机、音响、切割机” 属于可能产生环境噪声污染的设备、设施是一种不言自明的常识。进一步列举并未改变上位法的构成要件和法律效果，实质上也属于一种重复。诚如某位学者所云，如果说有创新，也只是将上位法中的某些条款地方化和具体化而已。[13]

第二，地方环境立法与同位法雷同。截止2019 年6 月，以浙江省为研究样本，该省已有7 个设区的市相继颁行了市容环卫领域的地方性法规。①此处的样本数据来源于浙江省7 个设区的市的人大网站公布的标准文本。现将7 个样本城市市容环卫领域的立法数据与其上位法作比照，遂得出重复条文分布样态如下（见表2）：

表2 浙江省7 个设区的市重复条文分布样态一览表

以上7 个样本城市的市容环卫条例之立法依据显示，其上位法均为《城市市容和环境卫生管理条例》和《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》。经过样本数据比照可知，即便在“市容环境卫生” 这一中央干预甚少、地方自主权较大的场域，地方立法与其上位法的平均重复比也高达22%；另外，在《立法法》修改后被新赋权的5 个设区的市中，有4 个的重复比例高于杭州市、有3 个的重复比例高于宁波市。质言之，纵然地方环境立法不要求百分之分百的原创甚至 “发明”，然而对兄弟城市同位法几乎照搬条文式的 “转载”“借鉴”，已然失去了地方环境立法应有之灵魂特质，大大降低了地方立法的针对性和权威性，对解决本地区的实际环境问题无所裨益。

地方环境立法的逻辑起点是立足于本地区的现实，充分考量审视地方环境问题的地域性和复杂性，制定出满足本地区特定需求的法规。“剽窃” 后进行程度不一的加工抑或是直接搬运转载与地方环境立法的运行规律天然相斥，实质上是对地方立法资源的一种浪费和挥霍，亦使得地方环境立法千篇一律、趋于同质。从地方立法技术提升、地方立法经验积累以及区域永续发展的维度来考量，复制式重复立法、组合式重复立法和修饰式重复立法无异于是画地为牢、作茧自缚。

（二）立法资源分配失衡

洛克有云：“立法权是指享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力。”[14]依此原理，地方环境立法权即为运用法律的武器以保障和巩固广大人民群众环境权益、实现社会永续发展、建设美丽中国的权力。立法权亦可以被视为一种公共资源或者服务产品。有限性和紧缺性是立法资源的天然属性，立法资源的分配关涉着地方永续稳定发展和城市管理水平提升。《立法法》修改之前，诸如南通、温州、东莞、佛山等不少经济发达城市曾在2013 年两会期间提出申请，要求被批准成为 “较大的市”，这就从侧面折射出经济发达城市对地方立法权的渴求与希冀。[14]

当前，《立法法》得以修改，所有设区的市都被赋予了地方立法权。但是，地方立法权主体的展延并不意味着所有设区的市都可以自主制定地方性法规以保护生态环境。正如修订后的《立法法》第七十二条第二款所言，设区的市在制定本区域的地方性法规之后，仍须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准，才能得以施行、发挥效用。立法资源的有限性和紧缺性必然会导致地区之间的激烈竞争。因此，省级人大常委会合理有序地分配省域范围内的立法资源就显得尤为关键。

以广东省为样本，《立法法》修改后，除去原本就拥有地方立法权的广州、深圳、珠海、汕头4 个市，新授予15 个设区的市和2 个不设区的市以地方立法权。以2019 年9 月为时间界限，现已有15 个设区的市和2 个不设区的市制定了地方性法规。①此处的样本数据来源于广东省17 个新授权的市的人大网站公布的标准文本。从17 个新授权且已制定地方性法规的城市的立法内容来看，分别制定了环境保护类立法28 部、城乡建设与管理类立法14部、历史文化保护类立法7部（见表3）：

城市 新授权 设区的市制定法规环境保护类城乡建设与管理类历史文化保护类 合计广州市 × √ / / / / /深圳市 × √ / / / / /湛江市 √ √ √ 1 部 2 部 1 部 4 部肇庆市 √ √ √ 1 部 1 部 0 部 2 部珠海市 × √ / / / / /汕头市 × √ / / / / /东莞市 √ × √ 2 部 0 部 0 部 2 部佛山市 √ √ √ 3 部 0 部 1 部 4 部韶关市 √ √ √ 2 部 0 部 0 部 2 部江门市 √ √ √ 2 部 1 部 1 部 4 部茂名市 √ √ √ 2 部 2 部 0 部 4 部惠州市 √ √ √ 2 部 0 部 1 部 3 部梅州市 √ √ √ 1 部 1 部 1 部 3 部中山市 √ × √ 2 部 1 部 0 部 3 部潮州市 √ √ √ 3 部 1 部 0 部 4 部揭阳市 √ √ √ 2 部 1 部 0 部 3 部云浮市 √ √ √ 1 部 1 部 0 部 2 部汕尾市 √ √ √ 2 部 1 部 1 部 4 部河源市 √ √ √ 0 部 1 部 1 部 2 部阳江市 √ √ √ 1 部 0 部 0 部 1 部清远市 √ √ √ 1 部 1 部 0 部 2 部合计 28 部 14 部 7 部 49 部

《立法法》修改前，广东省就已有4 个城市拥有地方立法权，地方立法权主体扩容之后升至21 个城市。由于广东省经济发展水平位居全国前列，社会对地方立法的需求缺口较大，加之该省的立法资源较为优渥且法律人才众多，因此广东省人大常委会基本批准了大多数城市的地方立法。如果只从地方立法的数量维度审视，广东省全境的立法资源似乎分配的较为均衡合理。然而，从各个城市的立法进度、立法效率和立法覆盖面视角检视时，就会发现经济发展水平较高和环境质量较好的城市，在立法上具有天然的优势，立法能力卓越，其地方立法能力与经济社会的发展需要相适应；反之，在广东省内经济发展速度较慢、存在感较弱的城市，地方立法的进程极其缓慢甚至裹足不前。比如截止2019 年9 月，湛江市、肇庆市、梅州市、云浮市、阳江市、清远市仅制定了1部环境保护类法规，而河源市则仍未制定任何环境保护类法规。易言之，广东省内地方立法资源的分配不均衡问题可见一斑。[15]

立法实质上就是各个利益主体之间相互博弈、相互妥协的过程。地方立法资源的竞争现状，实则考验着省级人大常委会的协调能力与统筹本领。修改后的《立法法》将所有设区的市都吸纳进地方立法权主体的范围之内，但是每个省份每年度批准通过的地方立法也是有数量限制的。省级人大常委会应当如何因应同一时间段内请求批准地方性立法的多个申请？是以经济发展速度为标准还是以公平均衡原则为准绳？每个城市每年度地方立法的数量是否有上限？审核通过何种类别的地方性法规，也即何种类别的地方性立法更为优位？以上诸多困惑，是扭转地方环境立法孱弱态势时必须要解决的难题。

（三）公众参与程度不高

法律不能违反正义与理性。法律之所以能够成为法律，在于其是否符合立法者的利益和意志，而非华丽或者繁复的辞藻。[16]法律并非是奥斯丁和霍布斯所认为的 “主权者发布的命令”[17]抑或 “国家的命令”[18]，而是人民意志的表达和民主协商谈判的产物。任何法律法规的制定都必须吸纳民主、平等的因子。失去了公众的支持和认可，即使强制批准不正义、仰赖暴力机关威慑的法律，也无法发挥其应有的功用和价值。协商民主需要借助公平、平等的对话机制以吸纳公众的意见和建议。法律必须被信仰，否则形同虚设。[19]民主协商立法的过程，一方面是互相谈判、互相博弈和互相妥协的过程，另一方面则是在沟通辩论交流中不断建构、强化公众对所制定法律法规的认同、共识和信仰。社会成员所追求的利益和需要，既有相似重叠，亦有抵牾冲突。社会的长久运行与发展，需要各个阶层人群之间的共商共建，任何一个群体利益诉求的缺失都会阻滞共同体的良好和谐运转。只有进行完整合理的诉求交流，沟通协商机制才能发挥社会稳定器和利益协调器的效用。另外，权力具有天然的扩张属性[20]，公众的有序参与将监督、制约立法权的恣意与异化。

《立法法》修改之后，其总计一百零五条的规定之中，有三处规定关涉公众参与立法。第一，总则部分“保障参与途径”的总括性规定，具有提纲挈领的统领意义和指导意义。第二，法律起草阶段要采用座谈会、论证会、听证会等多种形式吸纳多方面的意见。第三，批准审查通过的法律文本要在网站、报纸等渠道及时公布。以上这三处《立法法》的规定，表明了公众在立法的过程中起着不可替代的作用。立法质量的提升和法律法规的有效实施都离不开公众的参与和协作。参与途径层面的褊狭在无形之中挫伤了公众的积极性。另一方面，公众专业知识水平、法律素养、参与立法的经验等维度的羸弱，客观上制约了公众参与立法效能的发挥——由于与所需要纾解的实际问题脱节割裂严重，纵然提出了某项议案，其被采纳的可能性几乎为零。当然，法治建设起步较晚、相关配套机制缺位滞后、参与立法的热情偏低，亦极大地延宕了公众参与立法程度的提升。

结合地方环境立法的实践来审视，随着生态环境事件的增多，公众倾向于选择用情绪化、冲撞式、烈度高、群体性的手段表达自身意见和利益诉求，而非通过法定、正规、和缓、理性的渠道来保护自己的权益。诸如威海乳山核电事件、广东茂名PX 事件、宁波镇海PX 事件、广东番禺垃圾焚烧事件等等，邻避运动的频发反映出传统治理模式的弊端：即片面强调社会责任和集体利益，内部封闭式的决策，缺乏与利益相关群体的协商和互动，并辅之以政府的强势推进，只会激化矛盾、引发利益相关群体更大的反弹和冲撞。然而，在面对环境污染、生态破坏和邻近公共设施的修建等问题时，明明有更为和缓、理性的路径可供选择，利益相关群体却摒弃了原有的 “隐性反抗模式” 或者“缄默模式”。公众选择暴冲性回应程式的原因有三：第一，当环境问题处在萌芽状态时，公众参与或者利益诉求并没有得到应有的尊重和对待，为矛盾的进一步激化埋下隐患；第二，政府信息公开力度欠佳，对相关环境问题处置、建造公共设施的利弊宣传乏力，公众无法获取信息以形成理性的判断；第三则是传统的 “官民思想” 和薄弱的法治理念，使得公众对法律缺乏应有的信任，迟滞了其拿起法律武器合理表达诉求。

三、生态安全屏障之制度因应

（一）廓清立法边界场域

建构有区域性、针对性和地方特色的环境立法，首先应当对 “不抵触” 原则和 “不重复” 原则进行正确的阐释和解读。“不抵触” 原则的本质涵义是指在中央统一领导之下，遵照国家的大政方针，不同宪法、法律、行政法规的立法精神和法律原则相冲突，不同宪法、法律和行政法规的禁止性规定相悖离。只有在准确把握好 “不抵触” 原则的前提下，地方立法机关才会拾起对 “不重复” 原则的恪守，地方环境立法也可以走出 “不抵触但重复”“不违背但照抄” 的运行悖论。

地方环境立法的复制和 “转载” 现象在很大程度上应归咎于立法边界的混沌不清。地方立法机关难以在纷繁复杂的生态环境问题前找寻到统一的度量衡——超前、突破、创新的结果是逾越权限、抵触上位法；反之，保守、稳健、妥当的立场只会形成重复立法、滞后立法、宣示立法的艰难困境。

一方面，应以 “地方性事务” 作为厘清中央与地方环境立法权限的准绳。固然，目前地方可以就 “城乡建设与管理、环境保护、历史文化” 等事项进行立法，但这三项内容是否可以被断然地归类为 “地方性事务” 却仍值得商榷，而作为其中组成部分的环境立法更是在归属问题上难以区分。即使是在地方立法主体大幅度扩容之后，此种交织重叠的分工样态依然导致地方环境立法举步维艰。为此，应当从以下几个维度明晰 “地方性事务” 的涵义：第一，是否具有地域性。即该事项只是关涉某个特定区域而非全国范围。第二，是否具有特殊性。即不是普遍存在而是在某个区域内独一无二的。第三，应当了解的是识别 “地方性事务” 本来就没有一个统一确定的衡量标准，这就需要地方立法机关的综合考量。即按照立法事项的属性区隔中央与地方的权限范围。对于同一领域内的多个事项，中央环境立法与地方环境立法可以分工调整各自的部分。对于某一事项，若其具有紧迫性且关涉地方利益，地方可以适当突破或者超前立法，而不是闲置出巨大的立法空白。质言之，只有准确区分 “全国性事务” 与 “地方性事务”，才能使地方环境立法事项有序进行，发挥构建生态安全屏障的价值功用。

另一方面，尝试在某些特定领域给予地方以专属立法权。中央立法与地方立法在环境保护事项上的权限范围存在高度重合，地方各级立法主体之间亦是如此。而环境保护事项尚未得到具体细化和明确区隔，所以立法抵牾、立法空白等不良形态在地方环境立法中屡见不鲜。在中央集权和单一制之下，地方能够拥有多大的立法权，皆取决于中央的意志。从社会学的维度来审视，将此种模式称之为 “行政发包制” 似乎也恰如其分。[21]权力统一与分散的悖论是人类永恒的宿命，立法体制应当在统一性和多样性之间寻找黄金分割点。[22]给予地方以专属立法权并不是要姑息迁就地方主义，而是希冀形成一种良性的、具有地方活力与创造力的基本框架，允许地方性秩序拥有更为宽广、更为适宜的自我生发、自由竞争、自我调适的空间。这与维护中央法律体系的统一性并不相悖，而是对 “统得过死” 格局的一种有力纾解。譬如，2017 年1 月，荆州市人大常委会结合本地实际制定了关涉其古城墙历史文化保护的《荆州古城保护条例》。又如，广东省河源市作为“恐龙化石之乡”，在拥有地方立法权之后，于2016 年12 月制定了《河源市恐龙地质遗迹保护条例》。以上两例都是地方立法权主体扩容之后，在特定领域给予地方专属立法权进行相关治理工作的良好范例。地方立法中的环境保护事项亦应如此，应当在专属场域内积极探索构建生态安全屏障的有益进路，切忌修建脱离本地实际的 “空中楼阁”。

（二）建构资源分配机制

在地方立法的稳定场域内，若出现大量重复且无实际功用的环境立法，必然将侵夺其他立法事项的生存空间。“临摹拓写式” 的环境立法在消耗立法资源的同时，还将大大损害地方性法规的权威性、科学性与针对性。因此，合理公允地分配紧缺有限的地方立法资源十分必要且迫切。

第一，层级之间的调适。包括上下级之间和同等级之间的分配。地方环境立法首先要划分好上下级立法机关之间的范围，涉及全省或者大方向的环境问题，应由省级立法机关予以因应；涉及本区域或者本市的具体环境事务，则由对应的城市及时立法；对于环境立法空白区域，可以在不违背立法精神和法律原则的前提下，交由部分立法技术成熟的区域或者城市先行探索。其次，同等级区域或者城市之间，则应按照公平原则、比例原则进行合理调配。诚然，经济发达地区或者城市具备天然的立法优势和良好的经验储备，但是一味地将立法资源倾斜于此类区域，忽视落后区域对环境立法的迫切需求，只会导致地方环境立法的马太效应，最终将损害各个地区之间的生态文明建设。

第二，事项之间的调适。不仅涵盖环境保护事项与其他事项之间的识别，还包含环境保护内部事项之间的分配。环境保护事项与其他事项交织重叠，在未明确界清各个事项范围之前，建构某种 “暂定边界” 可以相对较好地指引地方立法资源的调配。譬如，在大气污染防治、固体废物防治和湿地生态涵养等典型的环境保护事项上，即使相互之间具有千丝万缕的联系，仍没有必要僵硬地将其归属于城乡建设或者市容卫生等领域。当然，这种 “暂定边界” 的拟制，只是为了在分配立法资源时有所凭依，并非是要忤逆综合治理、综合施策的基本原则。至于环境保护内部事项的划分，一般较为明晰，在此不予赘述。

第三，例外原则。对于某些紧迫性、特殊性的事项，即使在特定时间、特定场域内的立法资源配额已经使用完毕，仍可根据价值衡量的原则，给予其一定的变通空间。比如，某地突然发现某种濒危野生动物，但其本立法年度内关涉环境立法的资源配比已经消耗殆尽，此时应考虑到濒危野生动物对区域生态平衡、科学研究、物种基因等方面的重要价值，及时批准该项立法。当然，该地区本立法年度内提前预支的立法资源，可以在之后的立法年度内根据实际情况适当抵扣，以维持各区域之间立法资源的分配平衡。

第四，锻造立法人才队伍，优化立法资源利用。主要有以下三点：一是壮大专业型立法人才队伍。立法工作是一项需要具备正确的政治站位、高超的专业技术和丰富的实践经验等素质的高难度工作。如何准确把握立法精神和法律原则，将现实中出现的生态环境问题提炼总结，然后再吸纳进法律体系予以因应，实则考验着每一位立法人员的本领和能力。二是建立专家立法咨询系统。地方立法机关的一己之力对于纾解困局实则是杯水舆薪。吸纳本地区环境保护类专家、学者、法律工作者和公益组织的意见和建议，建立地方环境立法咨询专家名单，将极大地提升地方环境立法的科学性、专业性、针对性和可操作性，同时也拓宽了公众参与立法的渠道。三是可以将本地立法工作人员派出交流，学习先进地区的立法实践经验。建立与高等院校、法学研究机构、法律实务部门的交流合作机制，拓宽相关人员的工作视野和知识储备。有条件的地方甚至可以尝试设立地方立法研究咨询基地。

（三）展延公众参与程式

现代社会的治理需要全体公众的有序参与。当法律手段成为社会治理的重要方式之一后，公众参与立法的作用更加得以凸显。公众参与立法的本质是广大人民群众的意志借助民主协商机制上升为国家意志的过程。在过去，一些立法部门习惯于“关门立法”“封闭决策”，疏于倾听公众的心声与意见，极大地损害了地方立法的科学性、民主性和公信力。无论如何堆砌辞藻、引经据典，得不到公众真心拥护的地方环境立法已然失去了正当性，终究会沦为“一张写满权利的纸”。

当前，对于公众参与地方环境立法仅有较为原则和抽象的指导性规定，相关的配套细则仍未得以颁行。譬如，参与立法的主体范围、各行业人数应占比例、参与立法的具体途径、参与立法的权利保障、立法建议的反馈机制等等都需要得以细化。有以下几点可资参考：一是除了传统的公开征求意见、问卷调查、基层走访、座谈会、论证会、听证会等参与形式，应当依托互联网平台，在人大网站宣传的同时，利用微博、微信等新媒体公开相关环境立法信息、接收提案建议、及时因应公众诉求，也可以在办公电子化、自动化和网络化的基础上，建立对应的网络民意表达平台，拉近与利益相关群体的沟通距离。二是借助大数据技术，利用其体量大、类型多、处理速度快等优势，破解过去依赖于随机采样、少数样本的困局，提高立法数据的全面性和精确性，系统挖掘海量立法建议之间的联系，及时调整立法走向，一改以往立法滞后、迟缓的固有弊端。当然，在此过程中，要注意理顺大数据发展中的无序状态，加强各个渠道的信息共享，打破“信息孤岛” 的局面，提升云平台的计算处理能力和分析应对能力。三是完善立法建议反馈机制。公众参与立法是 “权利制约权力” 的具体体现，是贯彻 “科学立法、民主立法、依法立法” 基本原则的必由之路，即依托公众的知情权、参与权和监督权将人民群众的意志贯彻到地方环境立法的全过程。因此，若要使这一机制发挥效用，就必须完善立法建议反馈机制，以促使地方立法机关重视公众的意见。在此反馈机制中，可以利用包括大数据在内的手段对公众的立法建议进行及时梳理并予以处置。同时，对公众立法建议是否被采纳、采纳与否的原因、响应时间、反馈方式、服务评价等维度亦应形成完整的工作体系。四是培育、设立地方环境立法民间智库，为各个群体的诉求表达和意见交流提供公开、透明、理性、有序的平台，充分讨论、积极协商、群策群力，形成各方利益最大化的建议或者意见。

另外，要培植公众的参与意识、提高公众的参与本领。首先要积极培育公众参与地方环境立法的土壤，加强环境法治的舆论宣传，鼓励和提倡公众投身于保护环境、建设美丽中国的立法实践中去。部分地区或者城市可以探索物质奖励、表扬嘉奖等形式，对贡献自己智慧、力量的群众或者民间团体予以适当鼓励，激发公众参与地方环境立法的热情，形成积极建言、通力合作的良好态势。当然，还要普及相关法律法规与基本常识，尤其是要向公众重点宣讲参与立法的方式、途径、权利保障以及政策利好，适当组织参与立法的训练、演习、备战和经验交流等活动，才能彻底扭转公众参与程度较低的局面。