警察选择性执法的规制研究

涂鸣越

( 中国人民公安大学，北京 100038）

一、问题的提出

2014 年初，一段名为《天津交警选择性给违章车辆贴条》的视频在网络上疯传，引来众多网友的围观及不满。视频中的交警在路边有选择性地给违章车辆贴罚单，受到群众的强烈质疑，当被问及为什么只管这条街的违章，不给相邻另一街边的违规车辆贴罚单时，交警表示，这条街是集中治理的地方，他们快要下班，还有其他工作，精力有限。[1]诚然，执法资源不足、警察精力有限是客观事实，但这样的回答却难堵悠悠之口，交警在面对同样的违法行为区别对待，只选择处罚某个或某些，而并非全部，难免会让公众认为其是滥用执法权，不公正执法。类似的选择性执法在警务工作中还有很多，都在不同程度上引发执法对象的不满，并引起公众 “你凭什么查我，不查别人？” 类似疑问。相关的报道一旦在网络媒体中公开，很快便招致不问缘由的指责，冲动的情绪表达淹没了理性的思考，甚至上升为对警察执法权威的不信任。因此，分析警察选择性执法的产生原因，探讨警察选择性执法的异化及其危害，进而规范警察选择性执法具有重要意义。

二、警察选择性执法的内涵分析

警察选择性执法是一种复杂的执法现象，通过对警察 “选择” 内容的理解，把握选择性执法的实质，笔者认为，警察现场选择性执法既是一种客观存在的警务执法活动，也是一种执法策略，其实质在于平衡存在冲突的法律价值。

（一）警察选择性执法之 “选择” 的理解

选择性执法中的 “选择” 该如何理解？公安机关在日常的执法实践中必定存在诸多 “选择”。例如，根据笔者生活实践经验，交警通常选择晚上十点之后在某一主路的匝道上检查酒后驾车，这个时间点“十点之后”和地点“某一主路的匝道上” 都是交警的选择，这种选择可能是依据上级的安排，也可能是根据交警自身执法经验的判断：其认为该时间可能是晚宴散场的时间，在匝道上检查既不影响交通，也能减少车辆逃避检查的概率等。总之，警察执法的过程包含了时间、地点、执法方式等要件的选择，是在收集信息，综合各种因素之后，在法律许可的范围内有选择的进行执法活动，而不是随时随地无选择的执法。毋庸置疑，这种 “选择” 的依据及其 “选择” 是否合理也有研究价值，但这不是本研究关注的重点。本研究提出的 “选择”，是指在执法行为形成过程中的行为选择阶段，公安机关对相同或基本相同的法律表现出的不一致，即相同情况不同对待体现出的选择。以上述交警查酒驾为例，无数车辆都从该路边风驰而过，交警为何挑中某一或某些车辆，对驾驶员进行酒精检测，而不是设卡拦截所有的车辆呢？这种同种情况不同对待的选择，如某些时间的集中执法、专项治理等。

（二）厘清警察选择性执法与自由裁量权的边界

目前，国内学者探讨的焦点集中在警察选择性执法与警察自由裁量权之间的关系。徐文星将警察选择性执法的本质归属于自由裁量权，即认为选择性执法是警察运用自由裁量权。[2]与此相反，冯磊则认为警察行使职权过程中的选择性执法在本质上是一种行政自决权，与自由裁量权是完全不同的范畴。[3]

警察自由裁量权是警察主体依法享有的根据客观情况作出灵活抉择的权力。[4]其是警察权力的重要组成部分，需要维持秩序的事态的模糊性质，加上维持秩序的目的，导致了警察行使自由裁量权。[5]因而，警察行使自由裁量权对社会秩序的维持具有重要意义已是不争的事实。警察自由裁量权更多的强调是法律限度内的一种权利，[6]并且是法律明确授予的，正如布莱克所指出的，警察权力中客观存在的自由裁量权仍然必须对法律“负责（answerable）”，警察可以决定在何种情形下适用何种法律，但不能决定法律是否将被适用。[7]警察选择性执法则是对自由裁量行为的选择，作为一种行政自决权，其在法律无法涵盖的领域给予警务自主决定的权利，具有有限合理化。由此看来，警察自由裁量权与选择性执法都涉及警察作出选择这一过程，且都需要作出裁量，但警察选择性执法却并没有法律授权，选择性执法大多是在多个对象中有选择地进行处理，选择之后的处理过程可能涉及自由裁量权的运用，但选择处理哪个或哪些对象不是法律所授权的自由裁量。无论自由裁量还是选择性执法，其都可能涉及执法不公，破坏法治社会的稳定性。综上所述，警察选择性执法与警察自由裁量权是不同的范畴，二者包含的内容有一定的交叉关系，承认警察在执法过程中拥有一定裁量权，选择性执法的存在就具有合理性。

（三）警察选择性执法的概念界定

综合现有文献资料，笔者梳理出不同学者对选择性执法的理解，大致可分为以下三种：第一种是从贬义的角度出发，认为选择性执法是一种不公平、甚至是歧视性的执法方式，执法主体根据自己的好恶刻意采取区别对待的执法活动。[8]汪燕在其博士论文中提出，选择性执法是行政执法中诸多 “同种情况不同对待” 中的一种，是关于应当作为而不作为以致不平等对待的问题。[9]这种理解过度关注警察随意选择、恣意选择的问题，并将这种出于个人好恶的选择当做选择性执法的全部样态，忽略了选择性执法给警务工作、社会秩序稳定带来的正面效应。第二种观点是从经济法学视角解释选择性执法的现象。认为选择性执法，是作为执法主体的政府面临情势变化，运用剩余执法权（是否执行、如何执行的权力）以保证实现其政治、经济及社会目标的结果。[10]戴治勇、杨晓维将这种根据不用情势变化，调整什么时候严格（放松）执行哪部法律、采取什么执法手段，视具体情况而定的执法方式称为选择性执法。[11]笔者认为，如果将该界定直接拿来套用警察选择性执法，其存在的不足也是很明显的：公安机关根据不同的社会环境，调整法律的执行程度的确是选择性执法，但其仅仅是其中的一种表现形式，不是警察选择性执法的全部样态。因而，不能将警察对法律的执行程度、手段的选择等同于警察选择性执法。第三种观点认为选择性执法是一个中性的概念，单独对其进行正面或者负面的评价都是片面的做法，它是执法过程中可能出现但是无法避免的一个问题。如徐文星指出，选择性执法就是执法者基于一定因素的考量，对某一特定区域内的违法行为“有选择的执行”而不是“全面地执法”，其本质属于警察自由裁量权范畴。[12]

本文认为，警察选择性执法既是一种客观存在的警务执法活动，也是一种执法策略，其实质在于平衡存在冲突的执法价值。从法社会学视野中看，警察选择性执法，是警察基于各种因素的考量，在其管辖范围内，针对相同的法律事实，有的作为有的不作为，或采用不同的执法方式的警务执法现象，其本质是对同种情况的不同对待。

（四）警察选择性执法的表现形式

警察选择性执法的内涵可概括为，对同种情况的不同对待，具体表现形式包括针对不同对象、不同时空、不同内容以及不同方式的选择性执法。

1. 不同对象的选择性执法

选择不同的对象进行执法是警察选择性执法最突出的表现形式，几乎所有的执法活动，都存在选择执法对象的情况。例如，民警为了发现违法犯罪、排除安全隐患，对自己辖区内的、相邻街道甚至同一街道上的经营范围相同娱乐场所进行治安检查。民警通常采取抽查的方式，有选择地检查娱乐场所，而不是每一次都采用普查的形式，这种执法策略本身无可厚非，但对屡次被选到的经营者来说，他极易认为自己是 “被针对” 了，而当民警被问及选择的原因及依据时，通常并不能给出令人信服的回答，法律法规也没有对此作出说明，因此，被选择的对象多数会认为自己遭到了不公正的对待，由此产生不满情绪。

2. 不同时空的选择性执法

对不同时空的选择性执法是指，某些区域或某些时间不执法或疏于执法，或对某个区域在某个时间突然加大执法力度、集中执法，甚至过度执法。[13]例如，公安机关在有重要领导人来访，遇有节假日或重大活动期，对某一领域的强化执法，加强对违法行为的清查和打击力度，可以看做是公安机关根据时空进行选择性执法的典型事例，这种对执法时空的选择通常以集中整治、专项治理、清理整顿等形式出现。

3. 不同内容的选择性执法

对于相同情境下的执法对象，有多条法律规范可以选择适用，在无具体规定的情况下，不同的执法者会选择适用不同的规定，而很难做到无差别选择。例如，在街头盘查过程中，如果被盘查对象无法排除或证实违法犯罪嫌疑，根据《公安机关继续盘问规定》第八条，可以将其带至公安机关继续盘问，最长时间可以至48 小时，但另一个方面，该被盘查的对象可能同时满足《刑事诉讼法》第八十条规定的现行拘留的条件。此时，执法人员究竟是按照《公安机关继续盘问规定》的规定对其留置盘问，还是按照《刑事诉讼法》的规定采取先行拘留，完全取决于执法者自身的决断。再比如，某一行为同时满足不同法律或者同一法律的不同条文的情况十分普遍，类似的对法律适用的选择，究其本质属于裁量的范围。

4. 不同方式的选择性执法

民警在现场执法的过程中，对现场环境、违法程度以及行为人主客观因素进行综合判断，在法律允许的界限内，选择合理的不同程度的处置方式，这种选择性执法的方式也可以称为适度执法。基层民警在日常工作中经常需要处理各种矛盾纠纷，有些邻里、亲属之间的冲突甚至有肢体冲突，此种情况根据法律规定，至少有三种可以选择的处理方式：既可以在现场直接调解，也可以传唤参与者，进行治安调解，也可以依法给予双方治安处罚。如果现场处置的民警不加以考量和选择，将参与者都带回派出所依法处罚，不仅可能会加深双方的积怨，埋下更大的治安隐患，还会造成被处罚者对公安机关的不满，由此可见，无选择的执法并不一定是最优的执法方式。反之，如果民警能对现场的情况进行综合评估，判断矛盾冲突的程度及其是否具有可调和性，从而适度选择性执法，对于维护社会治安稳定，节约警力资源都具有积极意义，但是这种选择的程度的把控，更多是依据民警的主观判断，很难规定统一的标准。

三、警察选择性执法的成因分析

警察选择性执法在客观上具有存在的空间，不同法律间的冲突，社会舆情的复杂性、警察执法资源有限，促使警察有选择的执法。从主观来看，执法者自身能力的差异、个体偏好不同，都会使其执法过程中有所倚重。

（一）警察现场选择性执法的客观原因

法律规定不清晰和社会舆情的复杂性客观上给予警察执法的 “选择” 空间。此外，治理需求的日益增加，与警力资源的有限之间的矛盾，在一定程度上要求警察提高执法效率，有选择的执法。

1. 法律给予警察选择性执法的空间

从立法程序来说，立法过程必然存在利益博弈、信息不对称等问题，每一部法律规范都存在某种程度上的不完备，会导致部分利益被“忽略”，很难做到对所有可能出现的社会情形都予以全面周密的考虑。另一方面，我国地域广阔、各地区风俗民情、经济发展等不尽相同，统一的法律规范无法完全兼顾这种地方性的差异性与多样性，因而需要执法者在适用法律时，根据执法现场的实际情况，选择最为合适的执法方式或程度，甚至是在某些情况下依据法理或者法律原则作出判断。法律规定了一个裁量幅度，或者赋予执法者拥有在法律的限度内根据情势变化采取不同执法尺度时，其实质上也就是赋予了执法者 “选择” 的权利，警察在现场执法时需基于具体情形的选择。从法律层面上来说，选择性执法是法律 “催生” 的产物，也是维护社会秩序的功能需要，同时是警察现场执法有效性和灵活性的必要要求。[14]

2. 社会舆情客观上影响 “选择”

行政主体采取执法行动必须以信息获取为前提，不同社会利益群体的声音都会在一定程度上影响行政主体的行动逻辑。[15]因而，公众普遍关注的社会性事件会在一定程度上影响执法主体在执法方式和执法幅度等方面的选择倾向。例如，近年来在全国范围内屡屡见诸的“套路贷” 案件，因其有双方自愿签订的民间借贷合同，从形式上很难发现其涉嫌的犯罪行为，民警最初在接到类似的报案时，都将其认定为民事纠纷为，告知当事人向法院起诉。然而随着 “套路贷” 案件持续高发，“套路” 陷阱层出不穷，受害人深陷巨额债务，被暴力讨债，虚假诉讼，甚至走上自杀的道路，危害之大，引发社会高度关注。在巨大的社会舆论压力下，各执法部门开始联手共治。2017 年上海市最先印发《关于本市办理 “套路贷” 刑事案件的工作意见》，之后全国各地陆续开展打击“套路贷” 及其涉及的违法犯罪的行动，并将对 “套路贷” 的惩治，纳入中央扫黑除恶的专项斗争中。从不同时期对 “套路贷” 案件的 “选择” 办理过程中可以看出公安机关的执法活动根本上是出于维护社会治安秩序的需要，民警执法关注社会热点，实时调整执法的重点。对于社会反映强烈、民愤突出的案件，开展相应的专项活动，并贯彻到基层派出所民警执法实践中，必然会转化为一定程度的优先执法，这种“选择”倾向，从根本上是公安机关对恢复失衡社会秩序的一种应对性的努力，具有强大的社会现实的需要。

3. 警察执法资源与治理需求不对称

社会向前发展的过程中，各行各业的联动性也逐步增强，社会公共事务不断增多，导致理论上需要运用法律调处的矛盾和纠纷也越来越多，这无疑需要充分、庞大的执法资源作为支撑，才能确保所有的法律得到有效的实施。但现实情况是，社会的供给能力有限，警察作为法律最前端的执行者与社会公众方，永远表现为非对称性，被管理者的需求和行为是无穷的，警察现场履行职能是有限的，不可能实现一对一的对称，以有限的执法资源应对持续扩大的执法需求，必然会出现有所取舍，有所轻重选择。相反，如果在有限的执法资源背景下，不分对象、时间和个案的特殊性等进行执法，则很有可能导致民警无法达到现场执法的标准，完成执法任务，最后还可能遭到投诉，甚至处分。民警承担的执法任务只增不减，执法压力也越来越大，即使在基层民警内心都认为并确信法律应当而且一定要被完全执行，然而在实践中，执法资源有限和高昂的执法成本，使得 “全面执法” 成为一种理想状态，法律在赋予执法者义务的同时并未充分考虑现实成本的问题，民警不得不运用裁量权进行选择性执法，警察有策略地执行法律是符合实践理性的一种举动。

（二）警察现场选择性执法的主观原因

警察作为执法主体，也是社会生活中的成员，其拥有自己对事物和价值判断的心理倾向，同时执法行为也受自身能力差异的影响，不同执法主体难免产生不同的选择。

1. 执法主体的个人偏好和心理倾向

警察是法律的执行者，也是社会生活中的自然人，拥有自己的价值判断和个人情感偏好，在其现场执法中，很难做到完全理性化，摆脱自己特有的情感以及喜好，多数会无意识的反映与表达出自身的认知、情感和价值取向。有学者提出警察执法本身就存在偏见性，英国社会科学家班顿提出 “统计性歧视” 的概念，即警察因为相信不同群体的成员会有某些特征而进行区别对待。[16]由于生活环境、自身利益、工作性质等原因，造成警察对社会某一阶层的人员存有心理上的歧视和偏见。[17]例如，民警在对待固定辖区内的 “熟客” 时，就会形成某种程度的 “刻板印象”，这种 “刻板印象” 一旦形成便很难消除，民警甚至会为了避免 “熟客” 在自己辖区内出现违法犯罪的情况，对其轻微的越轨行为无选择性的 “零容忍”，这种执法的偏见性，其实也是造成警察选择性执法的来源。

2. 执法者自身能力的差异

执法者的能力也会对执法方式和执法效果产生重要影响，民警自身能力的限制可以分为认知能力限制和行为能力限制。[18]一方面，民警对执法实践的认知能力有限，法律所要求的是 “某种暂时的永久性”，[19]信息不对称的情况在现场执法中尤为突出，执法者需要在纷繁复杂的执法信息中，迅速作出反应，对同等情况下所有的个案信息都全面掌握，从现实来看是几乎不可能的。另一方面，执法者的行为能力对选择性执法的影响更加突出，尤其是业务能力和法律素养，部分民警对于法律知识的储备十分欠缺，现场执法完全凭感觉和经验判断，对法律法规的理解有偏差、不透彻，更不用说依据法律采取适当的行为。而对于业务能力较差的民警来说，他们对执法时间的捕捉与把握、现场执法处置与应变等都有欠缺，甚至倾向于选择易于执法的对象进行执法，对于较难处理的执法情况则选择回避。

四、警察选择性执法的异化及危害

警察执法总是在符合法律法规的前提下，更多运用经验性知识性作出其认为合理的选择，警察在执法过程中也会主动考量自身的利益，导致选择性执法异化的发生，其危害不仅在于为执法腐败创造空间，甚至会损害整体法治进程。

（一）警察选择性执法的异化空间

警察执法可以看做是法律的运作过程，其要在法律的框架内运行，这是毋庸置疑的，但法律一旦运作起来必然带有相当程度的个体自主性。民警被相关利益所驱使而进行选择性执法的现象不足为奇，警察是 “公共人”，也是嵌入社会网格的 “社会人”，可能受到执法对象或者利益相关人等人情关系力量的驱使而选择性执法。中国的大背景仍然是一个人情社会，关系和人情是日常生活中无法回避的隐形规制，警察执法过程中也会不自主的考虑关系和人情因素，基于人情因素考虑“网开一面”，“睁一只眼闭一只眼”，不对其进行执法，或是协助其逃避法律的制裁，这是一种被异化了的选择性执法，严重时会发展成为在执法中以权谋私，滥用权力放纵违法犯罪等，一旦执法者视自己的利益至上，就可能通过收受贿赂等手段来获取自己的不当利益的存续，增加权利寻租的空间。

（二）警察选择性执法的异化危害

选择性执法异化的危害十分明显，不仅会导致执法腐败，为警察权力寻租打开方便之门，还会破坏社会对执法稳定的期待，损害执法的公信力，威胁法律的威严。执法主体出于私人利益的考量，在利益的诱惑下，很有可能刻意选择对某些行为进行处理，或是纵容某些行为，而警察执法的突发性强，透明度低，为其以权谋私、收受贿赂增加了可能。同时，执法的公信力需要执法行为具有稳定性以及普遍的约束力，警察选择不同主体或是不同事项进行处理，这种区别对待，造成了执法行为的不统一，极有可能破坏公众对法律的预期，再以法律为准绳规范自身的行为，公民的法治信仰缺失。长期以往，法律威严将遭到极大的损害，法律规范形同虚设，无法发挥具应有的指引功能，最终破坏国家的法治进程。

五、警察选择性执法的规范路径

警察选择性执法无基准、无标准、无监督就会滋生恣意选择的空间，完善警察执法 “选择” 的法律规范和司法审查制度，加强警察选择性执法的内部控制，并引导社会舆论对执法“选择”的理解，既是促使警察理性科学“选择” 的具体路径，也是加强警察执法权威与完善执法规范化的现实保障。

（一）完善警察现场执法 “选择” 的法律规范

科学制定现场执法的 “选择” 边界。自由裁量权的存在本身就意味着警察行使权力具有一定的选择空间，法律法规不可能设定过细的条条框框，但法律过于抽象和模糊又势必导致随意选择的发生。因此，在承认警察有必要的选择性执法权的条件下，要科学制定现场执法可以选择的边界和范围，正如孟德斯鸠所说，任何有权力的人使用权力都要到边界时才停止。[20]具体可由公安部制定出台《公安机关现场执法标准细则》部门规章，明确民警现场选择性执法所需恪守的基本原则，以及不同情形下的执法细则、准则和规则，确保选择的幅度、范围以及内容与现场情况相适应。同时，要完善执法程序立法，在实体上难以统制选择权时，考虑从程序上对警察选择权进行规范，参考《公安机关办理刑事案件程序规定》《公安机关办理行政案件程序规定》以及各地的执法标准中的程序设定，将行使选择权的依据、标准、条件、决策过程和结果予以公开，从而减少失范执法行为的发生。

（二）确立警察执法的公开监督机制

对权力行使的监督方式多种多样，其中立法监督是正式监督中的重要一环，在立法中确定警察现场执法受社会各界、人民群众以及执法相对人的监督，是促成完善的执法监督机制的前提。公开监督机制需要一系列相关的配套机制作为实现的保障，包括公众参与机制，确保执法程序公正；执法公开机制，增加执法的透明度；执法听证制度，畅通公众意愿表达渠道；执法记录保全机制，促进执法有理有据等。与此同时，应当在加强内部监督制度贯彻执行的同时，关注外部社会组织、媒体及人民群众的监督，形成多方位的立体式监督。

依法保障被选择对象的权利，为了促进行政主体合理运用自由裁量权，我国行政法规定了相对人享有了解权、陈述权、申辩权、申请回避权和听证权、抵抗权、提起行政复议权、提出行政诉讼权、请求国家赔偿权和申诉检举权等。[21]例如，对凡是涉及警察行使选择权的，涉及到相对人权益的，决策前需要听取相对人的意见，并进行书面告知，决策后要允许相对人提出异议或者向上级机关申诉。建立投诉制度，赋予相对人通过电话、网络等方式进行投诉的权利，引导公众参与到决策中来，构建起更加完善的审查及救济机制。

（三）完善选择性执法的司法审查制度

确立实施选择性执法司法审查的原则。警察选择性执法争议焦点在于是否违背了平等原则，即对相同行为的不同处理，是否有违行政执法要平等的适用法律的基本准则。故而，对警察的选择性执法的监督应该以平等原则为核心，建立起一套科学系统的审查标准，结合上文中所阐述的理性选择的原则，监督原则也应当包括以下方面：一是目的正当性原则。执法目的作为警察活动的内在因素，必然要贯彻在执法活动的各个环节，要判断某个行为是否属于恣意的选择，是否违反平等原则，首先要审查其执法目的是否正当。二是合法又合理原则。仅仅审查选择权行使是否满足合法性原则显然不足以保障相对人得到有效的救济。执法行为毋庸置疑应当在法律允许的框架内进行，但法律规范本身就可能存在漏洞和冲突，也必须强调执法行为的合理性，选择性执法大概率存在合法不合理的情形，不合理的执法同样会损害公民权益，因此，要坚持合法合理原则，共同约束警察的选择性执法行为。三是比例原则。警察在衡量公共利益和个人利益、不同当事人之间的利益时，要注意是否满足均衡性，所采取的执法手段和措施是否是维护秩序所必须的，如果是必须的有所选择，则要保证选择对当事人利益侵犯最小的方式。

加强判例指导，遵循先例或惯例。法院对选择性执法的行为进行审查，应当重视判例在行政诉讼领域的指导作用。尽管设立各种标准和规范来控制警察执法选择权是一个可行的对策，但对这些抽象的规范和标准理解也是因人而异，要求每位法官有相同的把握也有一定困难，可以通过判例、或是参照先例或者惯例，将复杂的执法判断标准具体化。同时也可以补充法律及司法解释的漏洞，如果有先例或指导性判例的存在，法官在对警察某一行为是否属于恣意选择时，可以有比较、有参考，作出更有说服力的判断，如果有先例或者惯例的存在，警察执法的选择空间必须受其约束，否则也构成违反先例或者惯例的选择性执法。

（四）建立警察执法的内部控制机制

科学制定警察执法的考核机制。科学的现场执法考核机制应当以实现执法目的为导向，运用多样化的评估手段、综合衡量执法工作得失的工作机制。[22]通过上文阐述可知，选择性执法具有其正当性和合理性，行政机关内部控制的目的在于减少警察的恣意选择。制定现场执法考核标准，是用一种简明易懂的方式对警察执法进行衡量。科学的考核机制应当是客观与主观相统一的考核体系，强调对现场执法过程的评价，明确等级区分和难易程度的权重，将执法对象的参与度和满意度纳入在考核标准中，增加民意的权重，加强执法主体与执法对象的互动也是一种对警察的软约束。

确立恣意 “选择” 责任追究机制。责任追究是内部防范机制中不可获取的组成部分，也是事后纠正机制的重要内容。执法责任追究体制的形成同样需要依托一套科学的问责机制，考虑到职权与职责的共生性，应当设立责任连带制度，将民警执法评价与其直接负责人的考核绩效相挂钩，部门领导对于民警随意的选择性执法也负有责任，通过这种方式，加强对警察执法行为的上下级监督。对于屡次恣意选择，考虑不相关因素或者造成恶劣影响的民警，应当禁止其在一定期限内的执法资格，加大其因违法制裁所受到的损害，当选择性执法的成本高于收益时，恣意选择的情形才能得到有效控制。

培养警察执法主体的职业素养。警察职业素养包括职业道德和法律素养两个方面，一方面，加强对警察伦理意识的教化，使民警在面对利益诱惑和人情关系时，能够建立一个内化的 “自我管理体系”，从而进一步增强自我约束，自我控制的作用。通过树立警察基本的价值观和职业道德，发挥其在执法过程中的选择、判断所起的导向作用。对于品行不端、职业道德评价不达标者，不予重用，不断净化执法队伍。另一方面，提升警察执法主体的法律素养，重点对基层一线民警进行法律知识及提升法律意识等相关培训，避免民警对法律的理解出现偏差，使警察能够依法应对执法时的突发情况。定期开展法律基础教育和考核，更新民警的知识储备，通过经典案例的讨论，及时发现民警执法过程和法律适用上存在的短板，规范执勤执法用语，提高自身的专业性和权威性。

（五）引导社会舆论对执法 “选择” 的理解

消除公众对警察选择性执法的认识偏差。目前，大众媒体与社会民众对选择性执法的认识存在刻板负面印象，但凡有媒体报道警察选择性执法，一律被否定。绝大多数媒体和公众只是从表象上看待警察选择性执法现象，尤其是被 “选择” 到的对象，潜意识里认为警察执法不公，自己是被 “针对” 了，而并没有对其本质深入思考。要让民众和社会对警察合理的选择性执法有理解和认同，在很大程度上需要公安机关做出努力。一方面，公安机关要及时与社会、媒体和当事人沟通，利用官方媒体平台，民警个人公众号等，加强警察执法的正面宣传，如近年来频繁被网友 “点赞” 的 “教科书式执法”。掌握舆论主导权，在作出重大的警务决策之前，应先通过媒体积极做好宣传和引导工作，面对质疑声，要迅速找到问题的症结，正面回应，促使民众回归理性思考。另一方面，对于被 “选择” 的执法对象，要最大程度的消除对其权益的影响，通过说服教育的方式，化解其负面情绪，减少执法阻力。

加强民众法治意识的培养。法治是一种认同规则的共同意识的建构过程，归根到底是一种塑造共同体精神的事业，[23]公民对法律规则的认同是法治社会建设的重要条件。伴随我国民主法治建设的推进，公民权利意识逐步觉醒，但我国目前仍然是一个关系社会、人情社会，受 “人治” 思维的长期影响，公众的法治意识提升的速度无法满足建设法治国家的要求，甚至出现公众权利意识恶意膨胀的现象，主要体现为公众规则意识淡薄，漠视契约精神，习惯利用高效的行政手段满足自己的利益诉求。在倡导公众对警察选择性执法的进程中，也必要培养公民的法治意识，增强公民的法律素养和对法律的认同感，从而建立起服从法律的习惯，在此基础上不断对法律规则进行反思和承认，逐渐建立起法律秩序，而不是盲目扩张自己的权利，无端怀疑警察执法的公正性，破坏整个社会的法治建设。

结语

警察选择性执法仍是理论界和实务界共同关注的焦点，执法要在法律的框架内运行，但法律适用需要执法者的主观判断，不同类型的现场执法，其执法依据不完全相同，甚至存在多个法律条文对同一行为的不同规定，更多的需要执法者作出合理选择与判断。除了法律法规对警察现场执法的正式影响之外，警察执法活动在事实上还受到个体经验等非规范因素的影响，因此，警察执法总是在符合法律法规的前提下，运用经验性知识作出其认为合理的选择。同时，警察选择性执法是一种“理性无奈”，存在 “选择权” 被异化的空间，其产生的危害不可小觑，完善对警察选择性执法的立法、司法控制，建立警察选择性执法的内部制约机制，并且引导公众消除对警察选择性执法的偏见，有利于规制 “选择权” 被滥用的风险。当然，本研究偏重于对警察选择性执法的整体分析，但现实情形是十分复杂的，限于笔者探究水平的有限性，本文无法兼顾不同执法情况的差异研究。若要形成更具可操作性的规制路径，还需要采用实证研究的方法加以考察，以此在逻辑清晰的基础上，全面评价警察选择性执法，并制定更科学的规范对策。