我国警察法治评估：指标体系、法学意蕴与逻辑建构

彭 凯

（中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

一、问题的提出：由规范概念到指标体系的思辨

进入二十一世纪以来，我国不断加大了对法治政府建设的重视程度。从国务院在2004年3 月22 日印发的《全面推进依法行政实施纲要》确立的法治政府建设目标，到2013 年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也着力强调：“建立科学的法治建设指标体系和考核标准。” 以及2015 年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020 年）》提出了总体要求、主要任务和具体措施、组织保障和落实机制。以上述重要文件为基础，我国法治政府建设有了比较完善的理论框架与实践路径。

“从价值角度看，法治政府追求的是公平、正义、自由、人权等价值目标，并最终要实现一种良性的社会秩序。”[1]近几年来，随着法治政府建设的全面推进和不断深化，警察法治也逐渐成为法治政府建设的必不可少的一环。当下，我国警察法治评估尚未完整建构，从根本上讲，主要是由于我国警察法治体系的缺失。由于政治需要、经济发展、社会需求、地理区位、人口素质、历史传统、文化心理等因素的巨大差异，各国对警察法治有着不同的认知与理解，比如对规范概念的认知和理解差异化比较明显等。故此，我国警察法治评估也呈现出多元化的态势。“从逻辑角度看，任何人对于法治指数具体设计的前提都无一例外地是对法治内涵的确切把握，但是任何试图对法治定义的努力又都容易陷于一种没有穷尽的争论中。”[2]在警察法治建设领域，国际上一个重要的发展趋势即警察法治评估不仅仅局限于公平、正义、民主和自由等传统因素，而是越来越多地强调警察法治同社会、政治、经济、文化等发展之间的内在机理关系。而我国也有相当一部分公民认为警察法治对社会、政治、经济、文化等有着积极促进与正面支持的作用。有鉴于此，我国愈来愈多的学者也开始密切关注警察法治建设，进而逐渐成为警察法治建设的坚定支持者、忠实维护者和有力推动者。[3]

规范概念是建成一栋又一栋法学高楼大厦的最基础的不可或缺要素。目前，我国任何法学理论的建构均离不开作为理论支撑和逻辑通路的规范概念。于是，这就在客观上需要对警察法治概念的内涵与外延进行系统认知与理性检视，进而找寻到各种具有可评估性、科学性、合理性和可行性的变量。然而，迄今为止，我国已经存有法治政府评估的指标体系，却缺失警察法治评估的指标体系。在此，为了全面有力建构我国警察法治评估，我们不妨可以从法治政府评估指标体系中获得一定有益镜鉴和理性思考。而当下，我国学界对法治政府评估指标体系的研究也呈现出越来越多元化的趋势。但由于各位专家学者对规范概念的不同理解与差别认知，便相继孕育出了关于法治政府评估的各自观点。其中，以刘艺教授的《论我国法治政府评估指标体系的建构》（载《现代法学》2016 年第4 期）一文为参考，本文重点关注的是该文主要探讨分析的 “薄”（thin）的法治概念与 “厚”（thick）的法治概念。

在某种程度上讲，“薄” 的法治概念与“厚” 的法治概念是一对法学概念范畴。在我国目前的法治语境下，可以将 “薄” 的法治概念视为狭义的法治概念。易言之，其就是指法治本身并不包含 “公平”“正义”“民主”“自由” 等传统要素，但是却可以为广大公民提供解决纠纷、处理矛盾的法律实体框架与程序路径。而跟 “薄” 的法治概念相对应的则是 “厚” 的法治概念。在一定意义上，可以将 “厚” 的法治概念视为广义的法治概念。“厚” 的法治概念的内涵和外延都极其丰富，同时阐释空间也十分充裕。其至少包括众多基于法治的个人实体性权利和程序性权利。而之所以在法治政府评估指标体系的建构中采用 “薄” 的以及 “厚” 的法治概念，是因为评估会根据法治概念的内涵进行一定的变量分解（variable decomposition）。[4]跟“薄”的法治概念相较而言，“厚” 的法治概念在法治评估指标体系中的可操作性更低、更小。因为 “厚” 的法治概念需要综合考量、动态囊括的因素非常宽泛且充满着不确定性，它不仅全部包括 “薄” 的法治概念的所有变量，还额外增加“公平”“正义”“民主”“自由” 等具体变量。而不同的组织机构和不同的人对 “公平”“正义”“民主”“自由” 等变量本身就有着不同的见解甚至难以达成一致意见。倘若机械式地将 “厚” 的法治概念运用于法治评估指标体系的建构当中，则极其容易导致评估难以进展甚至可能会趋于瘫痪和崩溃。[5]故此，“薄” 的法治概念因为变量本身少且没有过多争议，进而具有现实层面的可行性与可操作性。而一些也学者认为，“薄” 的法治概念似乎更适合作为我国法治政府评估指标体系建构的理论要素。

“依法治国是现代政府建设的重要价值目标，也是国际上衡量一个国家（地区）民主、文明及治理现代化的重要标准。”[6]纵观古今中外，有很多专家学者倾尽心血以致力于不断探求法治的来源依据，也陆续创立并动态完善了迥然有别的法治理论[7]。但是，专家学者们创立、架构和描摹的法治理论更多的是从规范概念出发，鲜有对警察法治进行指标体系等变量的系统研究。现在，诸多法治化水平较高的国家由于具有某种法律基因的高度相似性，而被一些专家学者人为划分成某类典型的 “法治比较良好的国家集合体”。其中即有为我国学界耳熟能详的以法国、德国为代表的大陆法系国家，以英国、美国为代表的英美法系国家。但令人遗憾的是，直到目前为止，也没有一套被世界普遍公认的法治理论得以问世。由于各国的国情、社情和民情迥然不同，于是，一方面，法治理论的建构存在着新的描绘空间、发展维度及理性发掘，另一方面，法治理论的科学界定和规范界定亦存在着一定的现实瓶颈和难度系数。[8]

“法治作为世界上普遍认同的理念和价值，出于国际经济投资和人道援助的绩效考量的目标，国际社会存在对一国法治发展水平和推进状况进行评价的需要。”[9]实际上，早在2007 年，荷兰海牙学术研究机构就已经公布了一份《法治库存报告》（Rule of Law Inventory Report）。对我国当下而言，《法治库存报告》依然具有一定的现实镜鉴价值。深而论之，《法治库存报告》并没有极力描摹各个国家的法治理论概貌，转而别出心裁地采用了 “厚” 的法治概念和 “薄” 的法治概念来描绘与阐释法治理论。[4]14-23该报告中所提及的 “薄” 的法治概念重点向我们传递的有用讯息主要是指标体系中变量的系统构成。其中，从我国实际情况出发并依据该报告的内容，“薄” 的法治概念主要同时具有以下四个维度的内容：其一，机构的维度即应当具有一整套带有完整性、独立性、公正性、高效性的国家立法、行政、司法机构；其二，人的维度即国家立法者、执法者、司法者等国家公职人员具备较高的法律素养，同时，广大公民能够自觉遵守法律、主动维护法律权威；其三，内容的维度即应当包含对公民实质性权利提供不间断、全方位的保障，例如人身权、财产权、人格权、隐私权等实质性权利；其四，形式的维度即应当具备某种合理形式进而在一定程度上为外界所感知。[10]所以，我国警察法治评估需要实现从规范概念到指标体系的转变，而运用具体变量来评估警察法治已成为一种比较主流的国际趋势。[11]

二、我国警察法治评估的法学意蕴

“信仰就如同爱情一样，你无法强求获得，它必须基于人们的自觉趋从，身心的依赖。”[12]在我国，警察法治评估需要广大公民的信仰、支持与推动，只有如是才能够奠定坚实的社会基础。而建构警察法治评估包括但不仅仅局限于警政与警务工作中以科学、民主为前提和目标的依法办事的观念、原则、规则及其实践过程。[13]另外，从应然角度来讲，我国警察法治评估应当兼有实质正当内核和形式合理外观。[14]警察法治评估应当是理性之真、正义之善、形式之美的有机结合，亦即为真、善、美的完美和谐统一。[15]以此为基石和铺垫，我国警察法治评估具有丰富的法学意蕴。具体而言，我国警察法治评估的法学意蕴主要集中体现在如下两个方面：

（一）我国警察法治评估有利于多层次强化法律权威

作为行使具有直接强制性且十分宽泛的公权力的工作人员，警察在任何国家均是代表国家管理社会各项事务和提供服务的一股不可或缺的中坚力量。仅就我国现行的法律而言，直接或者间接需要警察不同程度落实、参与和介入的法律就有《刑法》《刑事诉讼法》《人民警察法》《反恐怖主义法》《国家安全法》《反间谍法》《行政处罚法》《行政强制法》《行政复议法》《国家赔偿法》《治安管理处罚法》《道路交通安全法》《网络安全法》《禁毒法》《出入境管理法》《突发事件应对法》《枪支管理法》《消防法》《监狱法》《居民身份证法》等等。从某种意义上来说，根据我国《人民警察法》第四条：“人民警察必须以宪法和法律为活动准则，忠于职守，清正廉洁，纪律严明，服从命令，严格执法。” 在此意义上，依法办事是警察法治的最低要求和基本准则。因为 “离开了依法办事，再好的立法意图也不可能转化为社会的现实。有法不依比无法可依更可怕。”[16]警察法治作为法治政府密不可分的组成要素，警察法治亦在一定程度上反映了政府的法治化水平。而我国警察法治评估旨在以警察机关及其警察模范遵守法律，自觉维护法律权威，坚持有权必有责，用权受监督，侵权须赔偿，违法受追究的原则，充分带动社会各界发自内心地维护法律权威和捍卫法律尊严。基于此，我国警察法治评估一方面可以有效维护法律的权威和尊严，另一方面则应当落实依法办事和推进依法行政。我国警察法治评估最终则应当有助于夯实全面依法治国建设的基础。[17]

（二）我国警察法治评估有利于多角度保障人权

鉴于 “警察权和公民权在一定条件下成反比例关系，即警察权的扩大意味着公民权的缩小，而警察权的滥用往往会使公民权化为乌有。”[18]故而，有必要依法控制警察权和依法保障警察权的运行，不断确保警察权的行使不会、不能脱离法治中国建设的既定轨道是国家、社会和公民所做出的不懈法治努力。而依法控制警察权和执法保障警察权的运行是警察法治评估的题中之义和理性要求。警察法治评估是“融汇多重意义的综合观念，是人权、理性、文明与合法性的完美结合。”[19]在我国当下，警察法治评估是一项综合、长期、复杂的系统工程，并且始终绕不开人权保障。警察法治评估至少需要大量人力物力财力的不间断投入和全方位供给。根据我国《人民警察法》之规定，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产是我国警察的主要任务之一。故而，我国警察法治评估应当有利于保障人权。申言之，一方面，有利于自觉能动地落实我国《宪法》第二十三条第三款 “国家尊重和保障人权” 之规定，进而既能够维护宪法的最高权威和最高尊严，又可以充分、及时、有效地保障人权。[20]另一方面，则有利于督促我国各类警察机关及其警察依法执法、科学执法、规范执法，杜绝多头执法、选择执法、暴力执法和不作为执法、慢作为执法。另外，也有利于积极落实和认真践行党的十九大所要求的经典论断——“法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进，中国特色社会主义法治体系日益完善，全社会法治观念明显增强”，进而能够促进社会主义法治国家的全面建设。

三、我国警察法治评估的逻辑建构

在我国，由于法治的评估可以从多个维度和向度出发，要想建构警察法治评估必须同时涵盖法治概念和具体变量。通过类似于函数关系的结构将法治概念和具体变量有机结合起来，并形成较为固定的、常态的、具有可操作性的警察法治评估。实际上，如果采用不同的函数关系结构则会出现不同的警察法治评估。[21]值得关注的是，我国警察法治评估在建构过程中，应当遵循变量与警察法治评估之间的相关性原则和可操作性原则。一方面，不能将没有关联的变量纳入到警察法治评估之中；另一方面，需要不断提高指标体系中变量的质量，以确保这些变量经得起实践的持续检验和反复论证。而即使在法治化程度很高的国家内部，也没有就一个统一的函数关系结构来评估法治而达成广泛共识或者一致意见，尤其是法治评估变量的取舍更是极其容易令人眼花缭乱、手足无措。例如，有的国家将司法作为评估的主要变量，有的国家在法治评估时则将人权保障奉为圭臬，还有的国家将限制公权力视为核心变量等等。除此之外，一个科学合理的警察法治评估需要极力避免只做不加以区分的主观评价或者简单取各个变量的平均数。而需要在各个变量的权重之间找到某种平衡，并依据我国现阶段的国情、民情和社情而有所侧重、偏向与取舍。

“从上世纪90 年代起，一些国际组织相继开始尝试法治评估，出现了包括世界银行全球治理指数中的法治指数、世界正义项目法治指数（WJP Rule of Law Index）等法治评估方案。由于各国专家和民众的广泛参与以及指标体系的某种通用性，世界法治指数的评估已引起世界各国学者和政府的重视，正在形成‘法治GDP’的影响。”[22]“为了有效评估世界各国的法治状况，世界正义项目开发出一种量化评估方法——世界法治指数。该指数为世界各国在实践中坚守法治的程度提供了一个综合图景。”[22]在此，可参考世界正义工程（World Justice Project）①2006 年，时任美国律师协会(ABA) 主席、微软公司首席律师诺依康发起了名为 “世界正义工程” 的计划，开始创建第一个国际法治综合评估指数。这一指数参考了世界银行的“全球治理指标”“做生意”指标和透明国际的“腐败感知指数”。2008 年7 月，世界正义工程发布了第一个法治指标体系，并在阿根廷、澳大利亚、哥伦比亚、西班牙、瑞典和美国的大城市中进行测试。2009 年，世界正义工程成为一个独立的、非营利性的、跨学科的非政府组织，在美国首都华盛顿和西雅图市设立了办公地点，旨在推动法治研究、编制法治指数、促进全球合作。发布的《2017-2018 年法治指数报告》，世界法治指数根据110000 多个家庭和3000 多项专家调查，在全世界113 个国家和法域衡量法治遵守情况（The WJP Rule of Law Indexmeas-ures rule of law adherence in 113 countries and jurisdictions worldwide based on more than110，000 household and 3，000 expert surveys）。《2017-2018 年法治指数报告》中涉及的八个核心变量为：“（1）政府权力限制（Constraints on Government Powers）；（2）根除腐败（Absence of Corruption）；（3）开放政府（Open Government）；（4）基本权利（Fundamental Rights）；（5）秩序与安全（Order&Security）；（6）有效的监管执行（Regulatory Enforcement）；（7）民事司法（Civil Justice）；（8）刑事司法（Criminal Justice）。”①参见：WJP Rule of Law Index 2017-2018 | World Justice Project [EB/OL].https://worldjusticeproject.org/our-work/wjp-rule-lawindex/wjp-rule-law-index-2017%E2%80%932018， 2019-02-01.

从对其他国家法治评估的历史嬗变及现状考察来看，法治评估的变量在一定条件下会发生明显变化。由此观之，要想建构我国警察法治评估是存在一定困难与阻碍的。兹以世界银行（the World Bank）为例，自二十世纪九十年代中期起，世界银行逐渐开始关注 “治理”（governance）问题，从1996 年开始，来自世界银行的丹尼尔·考夫曼（Daniel Kaufmann）等三位学者提出，应当在整合来自国际政府组织和非政府组织的各种指标的基础上，发展一套能够有效评估世界各国治理状况的综合指数。[23]世界银行作为近些年来对各个国家进行法治评估的全球性重要组织之一，世界银行的法治评估最初由法治、政府效能与贪污三个变量组成。然而，这些变量却不是一成不变的，随着各个国家社会历史的剧烈变化、经济文化的迅速发展以及法治状况的不断改善，世界银行评估的变量很快地由原来的三个扩充为六个：（1）言论与可问责性；（2）政治不稳与暴力；（3）政府效能；（4）规制负担；（5）法治；（6）腐败。[24]我们由此似乎可以大胆地归纳总结出一个重要的国际趋势：随着时代的进步与社会的发展，法治评估的变量也像产业分工一样愈来愈趋于精细化，呈现出由点到线甚至到面的现实意味。

纵观我国，在中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020 年）》、中央中共办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化公安执法规范化建设的意见》、公安部印发了《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》等重要规范文件的背景之下，必须要全面加快警察法治建设，并到2020 年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。而法治政府的建设肯定离不开警察法治建设。一方面，警察法治建设是我国法治政府建设的重要环节；另一方面，我国警察法治评估的建构又是警察法治建设的重要环节。[25]故而，该怎样建构我国警察法治评估是眼下理论界与实务界的迫切任务。为了建构我国警察法治评估，本文认为可以从下述两条路径着手：

（一）适当增加 “薄” 的法治概念作为警察法治评估的变量

如上文所述，适当增加 “薄” 的法治概念作为指标体系的变量，进而使得我国警察法治评估的建构更具有现实操作性，同时又不能完全舍弃 “厚” 的法治概念或者将 “薄” 的法治概念全然替代 “厚” 的法治概念。因为我国的警察法治建设是以警察法制完善和驱动为主要面向的治理型建设。而我国警察法治评估的建构实际上就是一个通过政治力量主导来推动与促进改革的系统过程。在此层面上，无法回避的是，政治力量在警察法治评估建构中散发的现实魅力和发挥的巨大作用。[26]由于政治力量本身就是一个极其复杂的概念，难以进行系统描绘与具体量化，但适当增加 “薄” 的法治概念作为法治评估的变量仍然具有一定的可行性。例如，将 “警察职能配置” 作为一个变量，可以通过警察职能配置的大小与多寡作为警察权是否可能面临 “臃肿化” 抑或 “虚置化” 的重要参考。此外，必须避免肆意增加 “薄” 的法治概念作为法治评估指标体系的变量而导致“失范”“失真”“失常” 等法学乱象的出现，应尽快走出就变量选择 “一刀切” 甚至是 “极端化” 的理论误区。应当坚持科学性、合理性、规范性、现实性等变量选取原则，对变量的来源数据给予高度重视和客观审查，尽可能减少人为的主观因素，确保变量数据来源的客观性和真实性。即使自身难以获得或者不能获得变量的客观数据时，也应当选择从实务部门或者权威机构获取的第一手变量数据。只有适当增加 “薄” 的法治概念作为警察法治评估的变量，并建立一整套具有客观性、可操作性和系统性的操作流程抑或程序，才能早日实现我国警察法治评估的体系建构。

（二）建立警察法治评估的联动合力机制

从表面上来看，我国警察法治评估的建构目的是希望通过评估结果加快促进警察法治建设。然而，由于我国警察法治评估传统的缺失，一方面，可能会出现 “为了评估而评估” 的片面化、碎片化等现象。比如，一些地方警察机关可能会将警察法治的评估结果，主要是得分排名作为领导干部选拔任用以及奖惩升迁的主要凭证与依据。当下，在分数论和排名论习气比较浓厚的地方，警察法治的评估结果往往以得分排名的形式反馈出来。一般情况下，得分排名靠前的警察机关及其警察会充满积极性和不断发挥能动性。然而，得分排名靠后的警察机关及其警察则极有可能会采取 “避而不谈”“息事宁人” 的 “低调” 处理方式，进而极力规避由法治评估得分排名靠后所带来的系列负面后果和消除有关不利影响。另一方面，我国各地警察机关的评估基本上都采用内部评估的方式，并没有形成向社会、向公民及时公开评估结果的强制性外力机制。所以，警察法治的评估工作难以有序推进和良性互动，进而直接影响到评估后的改进完善工作的全面有效开展。

为了提高我国警察法治评估的客观性和公正性，我们不妨借鉴世界正义工程（WJP）所采纳的 “公众+ 专家” 的评估方式。“法治评估有一个突出的功能，就是公众的民主参与和监督。这项功能是传统的政绩考核模式所不具备的。这项功能没有被充分认识，实践中也没有得到有效发挥。要实现法治评估转型，就必须在这个问题上有足够的共识。”[27]在警察法治评估建构中，公众参与应当得到足够的重视和崭新的诠释。一方面，“在现代个体主义社会，从利益迥异的‘私人’到具有一定公共性的‘公众’，在普遍意义上很难说只谈付出的公共精神的驱动。个人利益关联才是‘公众’的‘黏合剂’。”[28]另一方面，“评估只有集中优先服务于公众与利益相关者，才能最大限度地增强他们的参与动机，提升参与效果。”[29]

从深层次来看，我国警察法治评估的建构不单单是为了评估警察机关及其警察的法治水平或者法治化程度，而恰巧是不断全面致力于国家治理现代化的稳步提升和快速推进。这包括更好更快地促进经济的健康发展和维持社会的良性运行。[30]基于此，我国警察法治评估的建构在客观层面需要建立警察法治评估的联动合力机制。可以分别从“加强队伍机制建设”“加快能力机制建设”“加大问责机制建设” 三个层面着手。

首先，应当加强队伍机制建设。我们需要建设一支专门从事警察法治评估的经得起现实锤炼的优质工作队伍，能够及时、全面、高效地整合利用相应的资源，全面激发社会各界的潜力与动力，集思广益，重视优质人才的培养和引进，比如积极引入和主动吸纳高等院校和科研院所的法学、政治学、公安学、侦查学、治安学、犯罪学、鉴定学、社会学、管理学以及心理学等学科的专家学者作为建构警察法治评估的智库成员等等，进而为警察法治评估的建构奠定坚实的队伍基础。

其次，应当加快能力机制建设。我们要极力克服警察法治评估经验不足和能力欠缺所带来的一些棘手问题，逐步提高有关主体的对内合理分工和管理的能力、对外有效应对和协调的能力等等。尤为重要的是，因为反馈工作跟警察机关及其警察之后的自我改进、自我完善甚至是自我修复工作息息相关、密不可分，故而必须注重警察法治评估反馈能力的建设，继而为警察法治评估的建构奠定坚实的能力基础。

最后，应当加大问责机制建设。就警察法治评估的建构而言，决不允许评估主体打着警察法治评估的旗号而行违法违纪违规以及不正当、不合理的 “挂羊头卖狗肉” 之事。比如将警察法治评估 “异化” 为使警察个人利益增损、职位级别升降的 “纯粹工具”。对此，我们不能一味地采用分数和排名论警察法治评估的高低优劣。当警察法治评估主体的主要负责人利用评估进行违法违纪违规活动时，应当依法依规对其予以一定的问责。譬如，当警察法治评估主体的主要负责人为警察机关的领导时，应当视情况依据《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《党内干部辞职暂行规定》等党规以及《公务员法》等法律进行“党纪处分” 和 “行政处分”，并积极、正面地采取约谈等手段促使警察机关负责人采取及时有效的整改措施与补救措施等等。当然，“法治评估不应仅限于通过体制内的绩效考核和评估机制，还需要在体制外建立法治指数体系。”[31]需要投入心力的是，“我国正处于法治进路转型之中，亦即从偏重于学习和借鉴西方法律制度和理论的追仿型进路转向以适应中国国情、解决实际问题为目标的自主型进路”。[32]而警察法治评估尚且处于最初的探索阶段，有很多宏观把控和微观操作问题尚未妥善解决，但是，任何富有生命力的新鲜事物都是在不断“试错” 和 “纠正” 中成熟发展起来的。[29]50对此，需要认真发现问题并及时有效地提出具有科学性、合理性和可行性的应对之策。而所有的逻辑建构均需要在源源不断的实践中加以持续检验和反复验证，只有经得起实践锤炼的逻辑建构才是长期站得住脚和经得起推敲的。