基于“竞争中性”原则的国有企业分类改革*

和 军 张 依

近年来，竞争中性原则在国内得到广泛研究，并上升为国家政策。诚然，竞争中性原则对于我国国有企业具有一定的挑战性，但应该看到，这一原则与我国市场经济体制中推进公平竞争的努力方向也是一致的。践行竞争中性原则，对于新时期提升全要素生产率，维护市场监管公平公正进而完善市场经济体制，进一步扩大开放从而确保我国在国际经济竞争中取得优势均具有重要意义。

但我国推进竞争中性原则绝非简单照搬他国现成做法，而需要结合具体国情稳妥实施。一方面，目前国际上尚未就竞争中性形成统一政策框架；另一方面，各国对一些具“普遍服务”性、公益性、受监管垄断企业等均采取合理豁免措施，不受竞争中性原则规制。我国经济发展阶段性、经济体制独特性均要求目前国有企业在关系国计民生领域发挥重要作用。实践中，国企具有经济性和社会性双重属性，需要兼顾经济效益和社会责任。两种属性在具体国企中重要性的不同，体现为不同类型的国有企业：有些企业社会性强、社会责任大，经济效益考虑次之，则此类企业并不太适合竞争中性原则；反之亦然。因此，需要根据不同类型国企的功能定位差异，实施分类改革与分类监管。

竞争中性与国企分类改革之间存在紧密的内在关联。大部分实施竞争中性的国家也明确通过界定商业与非商业活动来合理适用竞争中性原则，只有商业活动才适合竞争中性原则。因此，一方面国企分类是推进竞争中性原则的重要基础；另一方面，推进竞争中性原则也是国企分类改革的重点内容。

一、国企分类是推进竞争中性原则的基础与前提

（一）国企分类是竞争中性原则实施的基础

OECD指出实施竞争中性政策时要兼顾国有企业的竞争优势和竞争劣势，在着力于消除国有企业具备相对于私营企业的竞争优势的同时，也应当意识到国有企业也拥有一些相对于私营企业的竞争劣势。国企的竞争优势主要包括补贴获取优势、融资优惠、监管宽松、破产豁免等。而其竞争劣势主要体现在帮助政府提供公共产品及服务、协助国家实施产业政策、履行广泛社会责任等方面。竞争中性所倡导的公平竞争，并非忽视国有企业本质特征并一味消除国有企业竞争优势，而不顾及其竞争劣势，否则，就是片面打压国有企业，难言公平公正。也即，一方面，要消除单方面偏向国有企业的优惠政策，使其与私营企业站在同一起跑线上，赋予其更多经营自主权，提高国有企业的市场竞争能力。另一方面，也要使国有企业履行的社会责任成本得到公允透明的补偿。

由此看来，推行竞争中性原则，应合理区分国有企业中以盈利为目标的商业活动和以公共利益为目标的非商业活动，对于不同性质的企业和不同属性的业务活动进行差异化监管，从而避免国企内部交叉补贴现象，维护公平竞争市场秩序，同时减轻国有企业的负担，确保竞争中性原则也能公正对待国有企业。

（二）界定竞争中性原则适用范围与国企功能分类标准基本一致

实施竞争中性原则的一些国家，大多未将本国所有国企都纳入竞争中性原则的适用范围，而是对适用竞争中性原则与适用例外的国企领域范围进行了划分（表1）。

表1 不同版本竞争中性的适用条件界定

在竞争中性一词的发源地澳大利亚，其主要适用对象为国内的国有企业，更准确的是1996年《联邦竞争中立政策声明》中所说的“重要的政府商业活动”。竞争中性适用需要满足两个方面的条件：一是属于政府的商业活动，这主要针对在竞争性市场领域中以商业化原则运营并对其提供的商品和服务收费的政府企业；二是需要满足“重要”条件，即将联邦企业和满足一定年营业额标准的企业商业行为纳入竞争中性的适用范围。

OECD提出应适用于所有从事商业活动的国有企业。认为重点在于区分国企的营利性活动与非营利性活动。由于履行公共服务义务要求，国有企业可能需要以零利润甚至亏损的方式提供某些服务，此类非营利性服务不应适用竞争中性原则。欧盟将竞争中性的适用条件拓展到国有企业和政府授予特别权利的非国有企业，但是提供普遍经济利益服务活动的企业被排除在适用范围之外。21世纪以来，美国尝试将竞争中性政策推广到国际贸易层面。但是TPP协议也将履行公共服务义务的国有企业排除于适用条件之外。

由此可见，不同版本的竞争中性适用范围之间存在一定的差异，澳大利亚和OECD认为竞争中性原则主要适用于从事商业活动的国有企业，而欧盟和美国将竞争中性的适用范围拓展到国有企业和政府支持的私人垄断企业，范围更为宽泛。但这几种竞争中性的核心共同点是界定企业业务活动的商业性与非商业性，将商业活动纳入适用范围，而豁免为完成一国特定公益目标的非商业性活动。

界定竞争中性适用条件是竞争中性原则实施的基础，也影响着竞争中性原则的可行性与有效性。如果对于不同功能定位的国有企业和不同性质的业务活动都采用“一刀切”适用方式，不仅会大大增加制度实施成本，也会使得国有企业的商业功能与非商业功能盘错交织，形成功能错位问题。一些追求商业性目标的国企可能会被要求承担更多的社会责任，或者以履行社会责任义务为理由为自己的不正当竞争行为和低效率绩效辩解。相反，一些本应追求公益目标的国企可能会失去本心，转而主要去追逐商业目标，损害公众利益。根据国企功能定位和业务性质进行国企分类，才能从根本上保证各类国企业务边界分明和发展目标明确。目前，我国国企按照不同功能性质主要分为商业类（包括竞争类、功能类）、公益类两大类，竞争中性原则适用范围，主要为商业类中竞争类国企，以及功能类国企中的商业性部分，而公益类国企主要从事非商业性活动，许多属于合理豁免的范围。由此可见，国企功能分类标准与竞争中性适用范围具有高度关联与一致性。

（三）竞争中性原则内容与国企分类改革思想密切相关

OECD提出关于竞争中性实践的八项基本准则，主要包括：精简国企运作形式、核算特定职责的成本、获得商业回报率、履行并厘清公共服务义务、税收中性、监管中性、债务中性和直接补贴、公共采购中性。尤其是前四方面内容，密切体现了国企分类改革思想。

图1 国有企业分类监管与竞争中性之间的逻辑关联

精简国企运作形式就是要推动国企公司化治理。即使国企在经营目标、奖励和惩罚方面与私企接近，并采取商业化运营模式。但由于许多国企具有两重性目标，因而相应的考核方式、奖惩机制不可能完全一致，不能全盘要求所有国企和不同业务都符合商业化治理原则，国企的公司化治理离不开分类监管与考核机制。而核定特定职责的成本要求对公共服务成本的补贴要公开透明，建立独立的成本核算与分摊机制，避免交叉补贴和以履行特定职能为由产生不正当竞争行为，这也需要以企业分类、进而业务分类为基础。获取商业回报率要求在国企的商业性业务领域内设定一定的回报率要求，国有企业需要获得和私营企业相当的回报率，商业性业务的成本应当公开透明，以便更好地评价其经营绩效。履行和厘清公共服务义务要求权衡国企的商业和非商业目标，国有企业应当获得承担公共服务政策任务的足够补偿，但这种补偿应当受到监督，并建立可靠成本计算机制，通过独立记账方式给予补偿资金。这些行为准则都需要合理的分类监管机制来实施，才能从根本上厘清国企的商业活动与履行公共服务义务的非营利活动。否则，撇开企业主体和活动的具体差异，谈论竞争中性只是空中楼阁。

二、国企功能定位偏差与分类改革需求

国企分类是推进竞争中性原则的基础与前提，但由于部分国企功能定位不清晰，导致国有资本布局战线太长，而某些处于竞争性领域的国企经济效益相对较低，反倒处于公益性垄断性领域的国企经济效益相对较高，出现功能错位现象。

（一）国有资本布局不合理

从国有经济总体布局来看，国有资本战线较长和分布分散问题仍比较突出。在398个国民经济行业中，目前国有企业涉及的行业还有380多个，国有经济布局优化方面进展相对缓慢，广泛存在重复投资、同质化竞争、主业不明确等现象。

就工业领域而言，国有资本在41个细分行业都有不同程度的分布。2018年规模以上工业行业中，部分垄断性行业中国资占比较高，但在一些不需国资大量进入的普通竞争性行业中国资所占比重也依然较高。例如，金属制品与机械和设备修理业、饮料制造业、化学原料和化学制品制造业、专用设备制造业、印刷和记录媒介复制业中国有资产占比分别为69.40%、33.97%、29.19%、24.60%、13.32%（表2）。

表2 国有企业在工业领域的分布情况（2018年）

（续上表）

（二）竞争性国企经济效益不高

虽然国企大量分散于竞争性领域中，但与其他所有制企业相比，国企在经济效益方面并不具有明显的竞争优势。

为综合评价竞争性国企的经济效益，我们构建了综合评价指标体系（表3），并通过查找2018年分行业国有控股、私营、外商及港澳台投资工业企业的经济效益指标数据，使用熵权法对竞争性工业中各类所有制企业的经济效益进行综合评价，数据来源于国家统计局官网及《中国统计年鉴2019》。综合评价之前，对各项指标进行了标准化处理。其中资产负债率是负向指标，数值越低越好；其他指标均为正向指标。对于正向指标，标准化公式为：

xij为第i个样本的第j个指标的数值（i＝1，…，n；j＝1，…，m），n为样本数，m为指标数。

表3 各类所有制企业经济效益综合评价指标体系

综合评价结果显示，18个竞争性工业中，总体而言，私营企业经济效益最好，外商及港澳台投资企业次之，国有控股企业最低（表4）。例如木材加工业，皮革业、造纸和纸制品业，私营企业综合经济效益分别高出国有企业达26.03%、20.78%、19.18%。

表4 竞争性工业中各类所有制企业的经济效益测算值

（三）公益性功能发挥不足

在部分应由国有经济占据主导位置的公共服务领域，国有企业的进入依然不足。据2015年国有资产全行业分布数据显示，国有资本在科学研究和技术服务业、地质勘查及水利业、教育文化广播业、卫生体育福利业占比分别为1.03%、0.56%、0.23%、0.07%，四者总和不及在批发和零售、餐饮业占比4.46%的一半，与房地产业占比7.68%更是相去甚远。这反映了国有资本在一些公共服务领域投入相对不足，影响了其公益性功能发挥。

表5 分行业国有及国有控股工业企业的经济效益

这里利用上文综合评价指标体系，计算出2018年各工业行业中国有及国有控股企业的经济效益，结果如表5所示。经济效益排名前8的行业中包括垄断性较强的电力热力生产和供应业、石油加工业、烟草制品业、燃气生产和供应业，国有企业在这些垄断行业中的经济效益远超过了大多数竞争性行业。而对于电力热力生产和供应业、燃气生产和供应业这种本身公益性较强的垄断行业，国企的经济效益反而较高。垄断行业利用自身垄断优势提高价格，使得其经济效益较高，但服务质量却有待提升。例如在电信领域，宽带网速慢、收费高现象导致消费者不满意。据M-Lab的调查报告显示，2018年国内宽带网速排名全球第141位，而上网资费却居高不下，资费排名全球第40位。这种情况使得工信部出面约谈三大运营商推进“降费提速”工作。

（四）国企分类改革需求

由于部分国企功能错位、布局不合理，从而导致本该以社会功能为首要目标的公益性垄断性国企追求经济利益，而以利润最大化为主要目标的竞争性国企经济效益却相对较低。上述不合理现象，一方面由于竞争性行业国资效率较低而降低宏观经济全要素生产率；另一方面，又因国资布局太分散而难以聚焦其公益性战略性目标；甚至会诱发以垄断行业利润弥补竞争性行业损失的可能，与国企正确的功能定位与改革方向背道而驰。

显然，只有通过分类改革，明确国企功能定位，对国企商业性业务推进竞争中性原则，才能实现非竞争性国企的公益性功能，并提升竞争性国企内在效率和经济效益水平。对于国资并不擅长的木材加工和木、竹、藤、棕、草制品业等行业，应通过混合所有制改革等方式，加快产权改革步伐，将国资主要集中于关系国计民生的战略性和公益性行业。

三、国企分类标准与分类改革重点

（一）理论界关于国企分类标准的探讨

在早期探讨中，部分学者将国企主要分为竞争性和非竞争性两大类。或从产权性质角度，将国企划分为公共领域和非公共领域两大类。

近年来，学者多主张将国企划分为三大类（表6）。尽管不同学者在具体表述上有所差异，但其共同之处在于，多是依据企业不同的功能性质，将企业分为商业性或竞争性、公益性或公共性、以及介于二者之间的战略性或特定功能性三大类。其中值得一提的是，垄断性国企既可能具有公益性，也可能具有战略性，还可能在其竞争性业务环节具有商业性。显然，商业性或竞争性国企适合竞争中性监管政策，而其他两类则要在区分商业性、非商业性业务基础上，实施分类监管政策。

表6 关于国企三分类观点的典型内容

（二）国家政策层面的国企分类标准

2011年，国务院国资委提出将国企划分为商业类和公益类两大类。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，要准确界定不同国有企业功能。2015年，《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中明确提出要分类推进国有企业改革，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国企在经济社会发展中作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。商业类国企按照市场化要求进行商业化运作，其中主业位于充分竞争行业的商业类国企，实施公司制股份改革，重点考核经营业绩指标。主业位于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业的商业类国企，保持国有控股，支持非国有资本参股，考核经营业绩同时也要考核其对特殊战略任务的完成程度。公益类国企可采取国有独资形式，以保障民生为主要目标，考核中引入社会责任指标。国内部分地方政府根据国家政策指导进行三分法分类，如北京、上海等地将国有企业分为竞争类、特殊功能类、公共服务类。但总体而言，这种三分法是也是基于商业类、公益类两分法产生的，并根据功能特性和竞争程度，进一步将商业类国企再划分为两类。

（三）基于“竞争中性”原则的国企分类改革重点内容

这里选用将国企划分为竞争类、特殊功能类、公共服务类三类的方法，来说明不同类型国企的主要分布领域、竞争中性适用情况、监管主体、改革重点等内容（表7）。总体而言，对于竞争类国企，改革重点在于通过混合所有制改革等方式，合理调整国有资本布局，遵守竞争中性原则，尽量实现资本最大收益。对于特殊功能类国企，应在进一步完善国资布局基础上，通过企业功能定位调整明确主业，以完成国家专项任务为核心；对于其中可商业化部分，参考竞争类加强市场竞争，尽量分别核算各自成本收益，保证竞争类业务获得可接受的利润水平。对于公共服务类国企，改革重点在于提升公共产品及服务的质量和效率，加强价格、成本等监管，以公益性目标而非经济效益为重点。

表7 国企分类改革重点内容

四、基于“竞争中性”原则的国企分类改革建议

（一）健全分类监管与竞争中性法律制度

虽然《公司法》《企业法》等法律为国企监管提供了法律依据，但对于分类监管涉及的问题缺少明晰说明。针对不同性质的国有企业，其监管法律适用情况有所不同。对于竞争类国企，应同普通市场主体一样适用《公司法》《反垄断法》等相关法律，需要的只是根据现实发展进一步完善相关法律条款。如《公司法》对职业经理人因职业道德问题造成企业损失的行为缺乏相应的惩罚规定、《反垄断法》中“关系国家经济命脉和国家安全的行业”的界定还相对模糊，需进一步修改，从而明确不同国企应当如何适用和豁免《反垄断法》。对于特殊功能类国企，应根据其行业和业务特征进行特别立法，特别是针对公共服务类国企，可根据企业实际情况实施“一企一策”、“一企一法”，通过特别立法来明确其定价方式、信息披露、补贴、监督治理等内容。

不断完善与分类监管有关的配套法律制度，增强分类监管实施的有效性。完善国有资本管理与预算制度，建立合理、严谨的国有资本预算体系。健全国有资产管理的法律法规体系，修订《国有资产法》，进一步明确国有出资人职能定位。对于自然垄断行业或行政垄断领域，应当进一步修改完善特定行业监管法律，如电信法、铁路法、航空法等。健全上述法律应考虑竞争中性需求，将竞争中性理念融入法律中，并根据国内实际情况，拓展和丰富竞争中性内涵。进一步完善公平竞争审查制度，排除限制公平竞争的政策，制定详细的执行细则，规范审查程序。

（二）完善绩效分类考核评价体系

目前，国企分类考核尚处于探索阶段。原有国企绩效考核评价体系虽然考虑不同行业差异，选取不同行业标准值，并规定了影响评分结果的加分与减分事项，但未考虑不同类型国企间差异，对各评价指标的所占权重无明显区分，无法保证考核客观公平。对于不同类型国企绩效指标体系，其经济效益指标和社会效益指标之间的权重安排应有明显差异。就考核重点而言，竞争类国企应基于竞争中性原则，侧重经济效益和市场竞争力，全面推广经济增加值（EVA）考核，建立以市场化为导向的绩效考核方式。

特殊功能类企业应侧重对国家战略和发展前瞻性产业等功能目标的完成情况，建立以任务导向为主的考核体系，同时兼顾经济效益。公共服务类国企应以社会责任导向为主，考核其提供的公共服务成本控制、产品质量情况，同时引入第三方独立机构和社会民众的评价意见作为参考。其中，对于垄断行业应实施“松紧搭配”的监管措施：放松进入、投资、竞争等经济性监管，加强环境、安全、卫生等社会性监管，特别重视对产品或服务质量、垄断价格等的监管，确保普遍服务与社会公平。

（三）分类推进国企混合所有制改革

国企混改既是优化国资布局、提升效率的必要举措，也是推进竞争中性、实施分类改革的必由之路。遵循改革由易到难、由试验成熟领域渐进推进的路径逻辑，首先应该对主业处于完全竞争领域的国企实施改革，逐渐扩展到功能性及公益性领域。对于一般竞争性国企，核心在于引进战略投资者等外部资本，实现产权多元化。改革重点在于设计好股权多元化方案、优化公司治理结构、完善激励机制和收益分配合约，注重发挥参股股东的资源优势；国有资本投资运营公司着力提升投资项目评价、选择和收益评估预测能力，降低投资风险，提高资本保值增值水平。实际上，竞争性国企的混合所有制改革，形成产权多元化、规范化、市场化的公司治理结构，有助于摆脱政企间传统利益关系，对于推进竞争中性原则具有极其重要的作用。

对于特殊功能类国企，重点在于对其商业性业务引入外部技术与管理等优势，或通过国企民企形成上下游产业链，助力国资聚焦核心业务，充分发挥民资优势，提升资产效益。对于公共服务类国企，在部分可商业化的服务领域，可在严格监管条件下，通过普通股+“优先股” +“黄金股”的股权结构安排，确保国资对核心业务的控制权，在确保普遍服务义务和公共利益前提下，发挥各方比较优势，提升服务水平。对于公益性及垄断性较强的领域，目前应主要采取国有国营方式，着力完善国企内部治理机制，降本增效，不断提高公共服务水平，以社会效益和人民满意度作为企业主要目标，经济利益非重点考量内容。

（四）分类实施人才激励机制

不同类型国企在经营目标上存在明显差异，应实施差异化薪酬激励制度。对于竞争性国企，其高管任命应遵循市场化原则，取消行政级别，高管薪酬激励适应市场化规则，主要通过竞争性经理人市场决定高管聘任与薪酬水平。实施任期制与契约化管理，定期开展业绩考核，根据结果决定是否继续任职，确保管理人员“能进能出”、“能上能下”。

对于公益性和特殊功能性国企，在可商业化的领域，尤其是实施混改形成规范的公司治理结构情况下，可比照竞争性领域设计市场化薪酬激励机制。在非商业化领域，薪酬激励之外，激励方式还包括行政职务晋升、业绩或重大任务完成后的专项奖励、高管期权期股制、核心员工持股等。同时，国企高管薪酬制定与实施应确保公开透明，接受社会监督。通过实施差异化激励制度，充分发挥各类人才积极性，提升企业内在效率，推动分类改革成功。