应对人口老龄化中的政府、企业和个人责任

刘晓梅 闫天宇

众所周知，中国是全世界人口最多的国家。在全球普遍存在人口老龄化风险冲击的背景下，中国难以独善自身，并将成为受其影响最为严重的国家。中国应对人口老龄化起步较晚，尚未形成较为完整的体系来应对人口老龄化的冲击，积极应对迫在眉睫。应对人口老龄化必须举全社会之力，需要政府整合社会各界力量，协同配合。本文旨在分析在应对人口老龄化进程中，政府、企业和个人三者应该如何分工协作，准确定位自己的功能。重中之重的政府要统筹规划；企业作为市场主体，既要兼顾市场、满足老年人需求，又要与政府通力协作；个人则要积极参与，积极配合。总之，在积极应对人口老龄化的冲击中，每份力量都弥足珍贵，缺一不可。

一、中国人口老龄化的挑战与机遇

“老龄化”已成为现今中国社会备受关注的热门问题。在中国总人口数不断增加的基础上，老年人口也在逐年增加。根据国家统计局最新数据，截至2019年末，中国65岁以上人口已达到17 599万人，占总人口的12.57%(见图1)。按照联合国公布的最新标准，65岁老人占总人口的7%即视为进入老龄化社会，中国目前的情况远超过这一标准，已经进入老龄化社会。中国自古以来就有“百善孝为先”的尊老传统，但根据目前中国人口总体变化趋势，老年人口所占比例不断攀升，会带来赡养负担加重、养老支出庞大等诸多社会问题，也会出现照护资源缺乏，无法满足老年人多样化需求的问题。

图1 2010-2019年中国65岁及以上人口占总人口百分比

面对中国人口老龄化现状，全社会要在中国政府的领导下共同应对。深入贯彻中国特色社会主义思想，增强对老龄化社会的认识，立足基本国情，积极响应关于老龄化国情教育的号召。根据十九大报告“加强社会保障体系建设的要求，全面建设覆盖全民，城乡统筹，权责清晰，保障适度，可持续的多层次社会保障体系”；[1]发挥社会主义制度优越性，善用中国老龄人口增多与老年人市场需求扩大的国情，推进产业结构升级；使企业既盈利又为政府分担压力，更为老年人提供满足衣食住行等多方面需求的产品。在建设老龄化社会的背景下，以政府为主导，企业正确定位，个人积极配合，整合资源，动员各界力量，形成政府、产业界、学界通力合作的局面，让老年人度过和谐、幸福的晚年时光。

同时，人口老龄化也给企业带来了很大的市场。《2019中国养老产业发展白皮书》数据显示，我国养老市场规模呈现不断上升的趋势。2016年，我国养老市场规模为2.5万亿元，而在2018年，市场规模增长为4.6万亿元，增长率高达84%，数据预测，到2021年，我国养老市场规模将至9.8万亿元，是2018年市场规模的2倍之多。[2]

二、应对人口老龄化中的政府、企业和个人的功能定位

应对人口老龄化，就要发展养老产业，但养老产业与其他传统产业不同，首先强调福利性和公益性的特点。同时，也要求资源最佳配置，通过竞争和互助机制满足老年人多样化需求，更要利用市场机制来提高服务效率。政府、企业和个人三者之间的常规关系决定着养老服务的质量和发展(见图2)。在这个关系中，三者分别扮演不同角色。政府是提供者，企业是生产者，个人是消费者。政府的职能是最重要的，起主导作用。政府要织密网、保基本、兜底线，但也要与企业和个人密切配合，合力应对人口老龄化。企业作为生产者，要向个人提供好的服务。个人作为消费者，有权选择好的服务，同时也要积极参与。

图2 政府、企业和个人在养老服务业中的功能定位

政府是养老服务业的提供者，但不直接提供服务，政府通过两个渠道来援助养老服务：一是通过政策、资金和规则，把直接提供服务的生产者权力交给企业，并使服务的生产者获得独立的地位，如对养老机构补贴的政策就属于这类做法。同时，政府对直接提供服务的生产者进行监督和管理，让他们按照规则办事。二是政府以资金资助的形式，把资金补助直接发给消费者，让消费者自己到市场上选择产品和服务，如货币化养老等就属于这种做法。而生产者和消费者之间是市场上的交换关系，这里的生产者之间虽然有竞争，但是在政府监管下的竞争。政府通过统制价格等手段，对竞争进行管理和干涉，从而保护消费者的利益。对那些无依无靠的老年人，国家对他们的生活实行全面救助，既可以委托养老机构，也可以依托社区。而对于有收入的老人，则可以通过自己付费直接购买服务的方式，购买养老服务。

三、政府的主导责任

在应对人口老龄化的进程中，政府要发挥主导作用。公共经济学原理告诉我们，在以市场为资源配置主体的社会主义市场体制中，政府的功能就是弥补市场的不足或修改市场的失灵，兼顾社会资源公平且有效率地配置。近年来，中国政府密集发布养老相关政策，依托现行制度，着力建成“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的综合性养老服务体系”。[3]在促进中国养老事业发展的背景下，政府需要更加明确以下责任：

第一，资源整合责任。如上所述，随着人口老龄化的迅猛发展，政府资金合理配置的压力逐渐增大。如图3所示，政府的财政支出越来越大，而政府的收入又是有限的，这就迫切需要提高财政支出的效率性，精确划定支出范围，明晰财政支出的优先顺序，确保财政资金的精准使用。政府不但要成立专属部门，做到权责分明，专业处理，而且要集中资源，攻破难关。

图3 2010-2019年中国财政支出、国家社会保障支出及所占比率

数据来源：国家统计局网站，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0301&sj=2019。

政府的财政支出有两个渠道：一个是补生产者，一个是补消费者。有的人简单称其为“补砖头”和“补人头”。从国外的经验来看，在服务机构建立阶段，政府的“补砖头”是必要的。但进入服务阶段之后，大部分还是“补人头”。例如，德国、日本和韩国，政府负担一大部分保费，为国民建立护理保险，让大家拿着保险去购买需要的服务，服务机构通过竞争，提高服务质量，以此来吸引消费者。我国现在基本上都是补机构，有的地方是双补，既“补砖头”也“补床头”(床位被利用的时候，每个月补贴)。有的地方给老人补贴，但力度相对较小。因此，需要建立一种更加有效的财政投入方式，使有限的公共财政投入最大效用化。

第二，政府扶持企业的责任。企业是养老服务的主要承担者，政府要扶植企业等社会力量参与养老事业。政府可通过简化办事手续，创造良好的行政环境，促使企业更积极地参与养老领域内的技术进步、产品创新、服务提升。政府应公开招投标流程，设定政府与企业的合作期限，出台政策，简化注册登记流程，让社会资本积极投身于养老领域；摒弃基层政府“包办垄断”思维，依托市场，全面引入养老服务组织，通过公建民营、民办公助、搭建政企对接平台等多种方式，支持企业运营管理社区养老服务。要坚持以政府为主，发挥企业特色，通过公平竞争的市场氛围，引导企业积极参与，扶持合法机构，以提升全社会养老福祉。

政府应秉承“发展成果全民共享”理念，将“为人民服务”的宗旨传达给企业，使企业可以依靠自身活力，将服务扩展到老年人长期照护、疾病预防等多个领域，切实保障老年人安宁地生活。此外，政府在政策落实中还应避免产生“下游老人(无法维持一般生活水平，被迫过着底层生活的老人)”，[4]应持续健全完善医疗保险和养老保险制度，引导公民积极参与社会福祉活动。

第三，政府制定政策和制度建设的责任。目前，可以认为我国在养老服务方面一直在摸索中前行，但今后有必要将重点放在健全相关政策和法规上。例如，在养老服务准入、退出、监管制度方面，加大执法力度，规范养老服务市场行为；制定和完善居家养老、社区养老服务和机构养老服务的相关标准，建立资质评估、认证体系，推动养老服务标准化；建立养老机构等级评定和年检、奖惩制度，建立老年人入院评估、养老服务需求评估等评估制度；积极培育和发展养老服务行业协会，加强行业自律，建立健全信息披露机制，增强市场透明度，加大执法力度，规范养老服务市场，促进养老服务市场公平、自由竞争。另外，还要完善相关配套措施，尤其是地方政府，在贯彻中央方针政策时，要制定具体的实施规划和实施细则。

第四，政府营造良好的社会环境的责任。政府要营造人人参与养老事业的社区文化氛围，让老年人能与所处社区紧密联系，发挥余热，积极参与老龄化社区建设。另外，政府应当整顿社会风气，打击违法行为。习近平总书记在2019年春节团拜会上的讲话指出：让老年人老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安。[5]政府公职人员应当秉承“人民公仆”的理念，时刻以“为人民服务”为宗旨，传播中国传统文化中“尊老爱幼”的合理内核，帮助青年人形成良好的道德操守，倡导正确的价值观，共建老有所归、老有所养、安居乐业的社会氛围。同时，政府及有关部门要严肃处理针对老年人的影响社会安定的犯罪行为。

2017年6月6日，《国务院办公厅关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》从总体要求、重点任务及组织实施方面对老年人照顾服务项目提出了意见。[6]政府及相关从业者应当为老年人树立正确的观念，因地制宜，发挥其自身积极性。政府和社会应当给予老年人归宿，吸取西方“高福利”却“养懒汉”的经验教训。

近年来，政府密集出台相关养老政策，力求满足养老领域的多层面要求。彼得·泰勒-顾柏在《新风险·新福利：欧洲福利国家的转变》中评价：“积极的政策就是给一部分人好处却不对另一些人造成大的伤害的政策。”[7]中国现行政策就是着力实现养老服务全面化与系统化；各地方政府响应中央号召，结合各地发展特点，贯彻落实；既不增加养老保险费用，损伤劳动积极性，又建设高品质养老服务体系。

四、企业与个人的责任

企业和个人在积极应对人口老龄化的进程中，也是重要角色。企业是主要的生产者，直接提供养老服务。企业介于政府和个人之间，既要与政府通力合作，又要给个人提供好的服务。而个人是消费者，对企业和政府提出多样化的要求，希望企业和政府能提供多样化服务。

(一)企业责任

人口老龄化不但带来深刻的社会问题，也带来了养老产业发展的机遇。全社会应当正视人口老龄化问题，将老龄人口增多问题转化为市场机遇。2019年4月16日，中国老龄协会发布的《需求侧视角下老年人消费及需求意愿研究报告》显示：2010-2014年间，中国城镇居民年人均消费支出增加了48.23%，农村居民年人均消费支出增加了91.35%。同期城镇老年人年人均消费支出增加了11.88%，农村老年人年人均消费支出增加了75.88%。[8]老年消费能力普遍提升，呈现出农村老年消费支出增速明显高于城镇的新趋势。[9]中国现今老年人口养老事业的市场需求旺盛，激励中国企业投身于养老领域。在积极应对人口老龄化的进程中，企业的责任可归纳为以下几点：

第一，适应市场需求的责任。老年人不只有延续生命这一诉求，他们还希望有尊严地活着。出于安享晚年的目的，老年人不仅需要多方位的配套产品，更需要获得援助、照护等多方面多层次的服务。所以，企业必须与政府和个人持有共同而明确的奋斗目标，即共筑安心且有活力的老龄社会。企业应对不同时期、不同类型的老人需求，提供有针对性的服务和产品。例如，企业可以把老人按照自理能力状况，分为自立型、援助型、照护型，并进行精细化的考量，提供不同类型的产品和服务。

另外，企业应响应政府号召与市场需求，开发满足老年人需求的产品和服务。企业作为社会主义市场经济体制中的重要组成部分，应充分地、效率性地发挥市场机制的优越性，通过公平、合理的市场竞争，建设、发展企业品牌。现今，企业在为高收入老人提供优质产品和服务、为低收入老人提供价格适度的产品与服务这两方面的产业链条已日臻成熟。然而，面向收入介于中间层老人的相关产业还不够完善，产品和服务匮乏，市场开发程度差。因此，为满足这部分老人需求，企业应制定积极合理的战略，开拓市场，填补市场空缺。

第二，培养人才的责任。企业应响应政府在相关领域培养与储备人才的号召，为人才提供强化技能的实践场所。人才储备应成为企业制定应对老龄化社会的重要战略。培养和储备养老领域人才，不但应注重产品研发人才，更应注重服务领域的人才。响应政府政策，满足养老领域人才需求，需要企业发挥优势，招贤纳士，在实际工作中锻炼与提升从业者的业务水平与工作能力。企业不仅要加强本企业人才能力的提升，积极参与政府组织的养老人才培训计划，同时也要制定自己的人才培养计划，也可以和其他名牌企业合作，培养养老行业人才。

第三，企业要与政府密切合作，配合政府实施国家养老服务规划。政府制定的政策要靠企业来实施。为此，企业承担着连接政府和个人的政策落地的桥梁作用。在养老产业中，企业既要面对消费者，也要和政府紧密配合。这是时代和产业赋予企业的使命和责任。例如，医养结合政策需要企业兴办医养结合机构来实施。长期照护保险政策需要每个直接提供服务的企业去贯彻和执行。在实施和贯彻政策的过程中，企业既要保证政府政策的正确贯彻执行，又要保证自身不亏损，还要达到个人的满意。因此，养老产业也给企业提出了严峻的考验，需要企业明确自己的责任和功能定位。

(二)个人责任

个人作为消费者，在养老产业中处于末端位置，但个人是政府积极应对人口老龄化的政策落脚点。个人的满意度直接体现政策的落实成效。所以，个人不仅仅作为一个被照护者存在，同时也要积极参与，体现主人翁的责任。

第一，做好人生规划的责任。生命周期的延长促使个人对人生计划安排做出调整，使人生规划和奋斗历程更合理，更积极思考并提早准备老年生活所需，尤其是在具备劳动能力的青壮年时期，个人应积极参与国家的社会保障制度，积极参与“五险一金”等社会保险，按时、持续缴纳社会保险费用，这是个人配合政府工作、积极应对人口老龄化冲击的最有效手段。也就是说，每位老年人只要被社会保险这张网兜住，就有了基本生活保障，就不会进入到被救助者行列。

第二，积极参与应对人口老龄化事业的责任。个人应保持积极乐观的健康心态，树立正确的生存观念，积极参与老龄事业。崇尚节俭的传统美德不应随着时代发展而被遗忘。“成由勤俭败由奢”，量力而行、适度消费，积攒应急储蓄也是个人响应政府号召，增强老年抗风险能力的重要手段。但过分节俭，不把自己潜在的养老需求变成有效的养老需求，同样也是不可取的。政府建立社会保障体制，出台养老政策，为个人养老提供了制度与政策支持。政策搭建起了逐步完善的养老平台，个人应当相信政府，积极参与，发挥自身主观积极性，为政府的工作献计献策，努力使自己的晚年生活安宁富足。

同时，老年人也可以分为年轻老人和老老人。刚刚退休、身体健康的年轻老年人，要积极投身老龄事业。能工作的老年人，可继续工作，发挥余热。不能工作的老年人，可以做一些志愿者服务，为自己积累时间银行等，通过老老互助，节约资源，为自己老后贮备资源。

五、结语

积极应对人口老龄化，就要保障老年居民的生活和人权，建立让他们能够安心生活的多层次、多元化生活援助体系，编织安全网，将普遍性服务与个性化服务相结合，注重多层次体系建设。根据老年群体的健康状况、支付能力和服务需求，开展不同档次、有针对性的服务，使老年人及其家庭能够根据自己的实际情况，选择服务项目，实现高、中、低档不同服务档次的组合。以老年人需求为重点，不断创新养老服务内容，提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品，满足养老服务多样化、多层次需求，让老年人的生活无后顾之忧。在应对人口老龄化进程中，政府引导和企业、个人参与是密不可分的，同时也要培养人们积极提供福利与利用福利的意识，进而上升成一种福利文化，使人们对其产生认同感并积极参与。建立一个共生共享的社区，每个人都不受任何排斥，在互相帮助下，都能过着有尊严的生活。开展尊老敬老活动，营造互相尊重、互相帮助的良好居住氛围，推进和谐社区建设，积极探索让有意愿的健康年轻老人来照顾高龄老人的新模式，确保人人平等地享有基本养老服务，让老年人生活安心，共享经济社会发展成果。