我国民间资本参与土地整治的问题研究

袁斐

【摘要】土地是人类赖以生存的根本资源，耕地保护已经被纳入我国基本国策，确保我国18亿亩耕地红线目标实现也迫在眉睫。当前我国的耕地质量总体偏低，抵御自然灾害的能力较弱，因此通过土地整治是提升耕地质量的重要手段之一。由于我国土地整治工作中长期存在立项比重低，盈利工程国有企业垄断，融资渠道单一等问题，因此通过建立有效的融资模式将民间资本引入土地整治项目中具有重要意义。

【关键词】土地整治;民间资本;融资模式

土地是人类赖以生存的根本资源，确保我国18亿亩耕地红线是耕地保护的基本目标。当前中国耕地质量总体偏低，旱涝保收农田比重小，抗御自然灾害的能力弱。因此土地整治是提高耕地质量的重要手段之一，然而由于我国土地整治工作中面临土地整治立项比重低，盈利工程国有企业垄断，融资渠道单一等诸多问题。与此同时，伴随我国经济的快速发展，居民收入连年增长，私营和个人控股企业不断涌现，而这些民间资本由于自身属性、外部环境等原因，呈现出阶段性投资过于集中的特点，导致某些产业资金投资过度，某些产业资金严重缺乏。因此，如果能通过建立有效的土地整治项目融资和赢利模式，将民间资本这股活水成功引入，并形成规模化和制度化，无疑对提高民间资本增速，加速新农村建设，加快城镇化步伐，保证全民安定团结具有重要意义。

1、土地整治项目引入民间资本的重要性

1.1拓宽民间资本投资渠道，规范民间资本操作流程

受我国传统投资观念影响，加上投资机制不健全、资本逐利天性、民间金融监管存在漏洞、国有企业垄断等多种原因，我国民间资本投资总体呈投资流向自发、阶段性集中、投资领域过窄、进入和退出渠道不畅等状态。其次，民间自由借贷急剧增多，外资利用中国居民身份进行民间投资，国家都无法彻底监管和获得统计数据。但民间资本不可或缺。土地整治项目覆盖多个行业和领域，一方面可避免民间资本集中过热投资现象，另一方面可以帮助其拓宽投资渠道，建立相对畅通的退出渠道。另外，国家对土地投资有相对严格的等级和监管制度，可以使藏在暗处、不规范的、难以统計的民间资本浮出水面，使其按照规定的项目程序开展运营，降低违规操作风险。

1.2缓解政府财政资金压力，促进政府职能转变

近年来，中央和地方政府对土地整治工作十分重视，财政部门连年提高投入资金数量，但政府角色定位不准，违背市场运作规律等问题依然存在，没有切实发挥好行政职能作用，导致资金失去引导作用，开发成本偏高，造成浪费了。如果将土地整治项目交由民间资本主导，既能替政府分担一部分基本建设费用，又有利于政府转变职能，从繁冗和专业的具体项目中解脱出来去处理监管和立法等更宏观的工作。

1.3填补土地整治资金缺口，加快城乡建设步伐

土地整治项目是土地整治具体落实的重要手段，数目众多、差别大、地域涵盖广泛多样、资金需求层次各异，造成了工程需要庞大、连续的资金。中国民间资本持续稳步增长，且存量巨大，符合项目的资金要求，可以通过融资引入。同时，现阶段在确保1 8亿亩耕地红线的基础上，综合规划城市和农村布局，将土地进行区域划分，形成不同的独立生存区域，在完成城市化进程的同时实现新农村建设。通过土地整治工程或项目的模式，可以使快速增长的民间资本参与运作，通过结合中央和地方政府的土地整治规划和政策支持，更有效的筹集项目资金、从而顺利开展耕地保护、实现城乡统筹建设，加快城市和农村的全面发展。

2、国内民间资本参与土地整治项目的现状

2.1民间资本参与项目增多，但方式单一且分布不均

从2016年5月至2017年2月中央和地方公布的500多个土地招标项目来看：第一、90%以上为财政投资建设，民间资本仅以工程承建公司、招标代理公司或咨询公司的身份参与，不能进行股权或债券投资。第二、所有项目为开发周期在一年左右的地县级短期工程、且不能同时参与二个或以上的工程阶段，更不能参与所有的运营环节。第三、项目运营单一、集中在农业用地整理和新农村建设，且技术要求级别不高、收益有限。第四、民间资本投资主要集中在房地产及相关建设领域，2016年，全国房地产开发投资71804亿元，本年企业到位资金96538亿元，其中60%以上为民间资本。

2.2多因素限制民间资本参与的广度和深度

首先，从目前各招标网站公布的中标信息看，少量综合性土地整治项目，例如旅游地产等高利润、非农业用地整理由国有企业及下设子公司垄断，限制民间资本进入。其次，政府承担全部资金的项目，限制民营企业参与广度，仅为招标代理、咨询和工程承建公司，不能进行股权和债权投资，不参与项目运营创收。第三，全国范围专业民营土地整治公司很少，技术水平不高，缺乏高级项目管理人才，参加投标的企业90%以上为非专业土地整治工程公司，并且不能联合投标。

2.3国家相关法律和政策实施细则尚未完全出台

虽然国家从宏观上提出统筹规划愿景和总体安排，各地方政府也积极响应相继出台地方土地整治规划和方案。但所有的制度和法规都具有滞后性，况且制度层层下达和规划逐级上报需要耗费很长时间，最终得以审批的规章制度又有会失去时效性，与现实不匹配。我国土地整治需要建立示范区域，试点后推广，意味着法规和政策的执行细节文件需要不断摸索总结才能颁布。就目前来看，我国相关法律和政策并未对民间资本参与土地整治项目的细节做出明确规定，首先是土地产权明晰和利润分配的问题，其次是政府在土地整理项目的角色定位及职责权限问题，是民间资本参与土地整理项目的税收优惠额度、担保力度和激励措施问题。最后是政府对国有资产企业分别对待、垄断和私下交易的问题。也可能涉及民间土地银行的建设问题。

3、本文研究建议

第一，土地管理部门从真正意义上建立民间资本参与土地整治项目的公平公正的市场环境，落实完善各项法规，尽快出台响应中央精神的地方政策细则，全面放开农用和非农用土地整治市场，打破项目垄断。第二，出台具体激励措施吸引民间资本，对参与土地整治的民间资本首先减免税收，其次放宽担保和抵押条件，然后根据耕地保护程度不同提供不同利率贷款，最后对土地整治效果明显、社会综合收益高的民间资本予以奖励。第三，建立多级土地整治监管体系，严格把控项目关键环节。坚决打击政府土地腐败，坚决惩治民间资本违法操作项目。建立土地专项资金账户，确保资金良性循环。第四，改革土地整治项目审批环节，缩短周期，是审批环节标准化、透明化、网络化和规范化。