贫困村精准脱贫后续保障工作的对策思考

商可 梁剑峰

〔摘要〕当前，脱贫攻坚取得了巨大成就，但同时也面临着如何巩固脱贫攻坚成果的问题。山西省陵川县贫困村精准脱贫后续保障工作在取得很大成绩的同时，也存在产业基础较为薄弱、集体经济普遍脆弱、职业教育收效较慢、帮扶力量较为单一等问题。究其原因，主要在于产业发展带动乏力，内生动力激发不够，资金保障力度不足，多方联动协同不力。对此，要夯实产业发展基础，健全内生动力机制，加大资金支持力度，强化社会保障工作，建立多元参与格局，以期形成一套较为完善的工作系统，持续巩固提升脱贫攻坚成果。

〔关键词〕贫困村；精准脱贫；后续保障

〔中图分类号〕F323〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2020）01-0109-04

2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是脱贫攻坚收官之年。近年来的精准扶贫工作已经让贫困地区发生了很大的变化，贫困地区群众从党和国家的各项扶贫政策中得到了实实在在的福利。但是，我们也要看到，一些已经脱贫的贫困村出现了脱贫成果不持续、不稳定，甚至脱贫人口再次返贫的现象，因而做好贫困村精准脱贫后续保障工作并且实现脱贫不返贫的目标，使脱贫成果经得起实践的检验，让贫困群众拥有更多的获得感，成为当下不容回避并亟待解决的问题。笔者前不久在山西省陵川县进行了调研，研究成果在一定程度上具有普遍性意义。2018年以前陵川县是省级贫困县，全县有114个贫困村，9779户贫困户，26519名贫困人口，数量占到晋城市总贫困村数量的57%，贫困人口规模占晋城市总贫困人口的三成以上。截至2018年9月，陵川县共有107个建档立卡贫困村退出，8825户、26546名建档立卡贫困人口实现脱贫，人均收入达到贫困线以上，其余相关公共服务指标均高于贫困县退出指标，成功通过省评估考核，退出了贫困县。陵川县脱贫后，为了稳住脱贫后续动力，积极做好“后扶贫时期”的保障工作，取得了一些工作成效，同时也发现了一些问题。本文通过这些问题产生的原因进行分析，进而提出推动贫困村精准脱贫后续保障工作的对策建议，以期对其他县（市）巩固脱贫攻坚成果有所启示。

一、山西省陵川县贫困村精准脱贫后续保障工作成效

陵川县按照摘帽后“政策保持稳定、保障群众利益”的原则，以“补齐短板、全面达标、强化弱项、提升质量，完善机制、巩固成果”为重点，从多方面开展脱贫攻坚后续保障工作。

（一）产业水平得以提升

陵川县在退出贫困县后，全面提升产业发展水平，依托生态资源优势，着力打造特色县域。

一是壮大村级集体经济。盘活村集体现有优势资源，进一步增加村集体收入和贫困户收入。2018年消灭了“零收入”的村，2019年所有贫困村集体收入均突破3万元。此外，通过培育“扶贫车间”，鼓励农产品加工企业、劳动密集型企业把第一车间放到贫困村，促进农产品就地转化增值和剩余劳动力的充分就业。

二是扶持贫困村发展特色产业。在特色农业方面，依托地理资源优势，组织实施优势产业规模扩张。全县实施产业扶贫项目245个，有5800个贫困户参与项目建设并实现稳定增收。在文旅新兴产业方面，发挥生态、区位、气候优势，以农林文旅康融合发展为抓手，启动了1镇2村的发展试点，在10个贫困村实施了乡村旅游建设项目。在生态产业方面，陵川县以15家扶贫造林专业合作社为载体，带动349户建档立卡贫困户参与生态造林绿化工程，户均增收1万元以上。通过产业扶贫项目实施，极大推动了农民收入的快速增长，2018年全年农民人均可支配收入达到9379元，较上年增长9%。

（二）社会保障不断强化

一是加大医疗健康保障力度。持续推进落实贫困户参保工作，確保贫困户医疗保险参保率达到100%。推动健康扶贫，在“三保险三救助”和“136”兜底政策全面落实的基础上，县级财政为建档立卡人口缴纳了每人28元的住院费用补充保险和意外伤害险。同时完善贫困村医疗卫生服务网络，扶贫专项资金列支40万元，专项用于贫困户重大疾病聘请外地专家诊治的费用补助，大大降低了因病致贫返贫的发生率。

二是加大扶贫资金投入力度。陵川县全力做好精准脱贫后续保障工作的资金保障，自2013年以来，随着脱贫攻坚力度不断加大，政府不断加大资金整合力度，统筹管理，资金投入覆盖至脱贫工作各个领域，包括脱贫专项资金、教育、社保、医疗、乡村建设等多个方面，资金投入整体呈逐年增加的态势，力度不断加大（见表1）。

三是进行社会兜底保障。一方面，加大了社保投入力度。2018年，陵川县五保、低保保障线分别由上年的4030元和3500元提高到了5160元和3960元。该社保政策覆盖陵川县共计1879名五保人员和4536名低保对象。同时，陵川县将乡镇救助审批权限由500元提高至1000元。另一方面，构建了风险化解机制。针对意外事件和自然灾害、市场风险极易导致贫困群体致贫返贫的问题，为每个贫困户缴纳了100元的包括家庭财产、农业自然灾害及家庭成员死亡赔偿在内的扶贫综合保险，还为农户种植市场价格波动较大的特色农产品缴纳了价格指数保险，解除了群众发展产业的后顾之忧。

四是进行易地搬迁保障。由于陵川县山地多，部分村庄生存环境差，为了解决“一方水土养不起一方人”的贫困人口生存与发展问题，陵川县将部分贫困人口安置到集中划定的安置区，并修建了安置小区，为符合条件的建档立卡贫困户提供了每口人2.5万元的住房补贴。截止2018年9月，1970户共计6747人完成了易地搬迁。

（三）教育培训力度加大

教育培训是贫困户稳定脱贫的一个有效手段，陵川县每年拨付不少于400万的扶贫资金，坚持把培训与创业、就业紧密结合起来，整合各类培训资源，创新培训方式，并把一些具有地域特色的劳务品牌作为优先培训项目，努力提升培训效果。仅2018年，共对外输出培训后的贫困劳动力人数超过3500名。另外，构建并完善贫困户子女助学政策，为超过2.4万名贫困学生累计发放助学金1206万元，向133名贫困大学生提供入学资助，为1184名贫困生提供“雨露计划”资助，有效阻断了贫困代际传递。

二、贫困村精准脱贫后续保障工作存在的问题及其原因分析

陵川县贫困村的脱贫后续保障工作取得了很大成效，但同时也显现出贫困村在精准脱贫后续工作中普遍存在的问题，具体体现在以下几个方面：

（一）产业发展带动乏力

一是产业发展缺乏科学规划。产业发展政策多是宏观性政策，缺乏详细的科学规划，许多项目甚至是为了完成任务而上马，没有仔细考虑长期发展和贫困户真实需求，产业项目选择单一，导致了产业发展项目不可持续的问题。二是产业利益联结薄弱。在不少产业基础条件较差的贫困村，产业发展存在生产规模小、业务强度低、经营集群化弱等问题，农户经营的家庭小作坊式企业或合作社普遍存在，新型产业的经营主体数量不多，质量也不高。贫困户同产业经营主体之间虽有利益联结，但主要体现在土地入股分红、合作社二次返利等初级模式，联结不紧密、难持续，产业发展带给贫困户的持续增收十分有限。三是村集体经济基础薄弱。贫困村一般自然环境恶劣，基础设施较差，人才短缺，导致产业发展层次低、规模小。从实际情况来看，村集体经济整体实力薄弱，管理仍处于粗放落后的状态，难以形成市场竞争力和实现可持续发展。

（二）内生动力激发不够

一是观念转变难。有的脱贫户虽然收入上已经达到脱贫标准，但是自我发展能力不足，还存在观念落后的问题。受小农思想影响，一些脱贫户对于当前自己的生活状态较为满意，对脱贫后如何发展生产没有长期规划，存在“小富即安”的思想，认为生活状况已经不错了，对于扩大生产规模、掌握必要的技能缺乏考虑。另外，一些脱贫户缺乏自主意识，存在“等、靠、要”思想，认为脱贫工作是政府和帮扶工作队的责任，而自己只占极少一部分。还有部分脱贫户对今后自己能否凭自身能力改变贫困状况缺乏信心，认为改善生活、提高收入，必须依靠政府的帮扶、工作队的慰问。

二是文化氛围不浓。文化人才严重短缺。许多乡村培养出来的优秀人才不断前往城市定居，农村青壮年也大多都外出务工，乡土人才缺失，农村文化活动难以开展，乡村文化日渐凋零，不利于形成农村贫困人群依靠自己致富的氛围和环境。

（三）资金保障力度不足

贫困县的资金大多靠上级财政转移支付。上级拨付的资金是专项扶持项目资金，必须专款专用，难以实现统筹使用。而贫困县自身的财力有限，没有足够资金帮扶贫困村的发展。许多项目急需资金注入，但是财政资金在进行社保兜底后所剩不多，只能优先支持重点项目。另外，融资渠道不畅，有的贫困村希望盘活土地资源、林业资源，但一些金融机构不愿为此做抵押业务，企业和社会对此类项目的投资积极性也不高，影响了村集体和贫困户的生产积极性。

（四）多方联动协同不力

一是贫困村主体作用发挥不足。在实际工作中，不少村“两委”干部受教育程度不高，思路不宽，对政府部门具有较强的依赖性，不注重调动贫困户实际参与的积极性，造成脱贫工作原本应为政府主导、贫困户努力的互动模式，反而成了政府部门“全力包办”“上冷下热”的“独角戏”，贫困户往往被动参与该项工作，内源动力欠缺，扶贫效果欠佳。

二是政府统筹协调不到位。从政府管理来看，参与扶贫部门较多，各自分管一个领域，没有产生应有的合力。政府各部门管产业的只管产业，管社保兜底的只管社保，看似各负其责，实则缺乏“一盘棋”思路。另外，政府部门之间联动较少，相互缺乏有效连接。

三是企业参与积极性不高。一些企业认为政府才是扶贫工作的责任主体，与自己没有多大的关联。还有的企业缺乏社会责任感，认为没有参加精准脱贫工作的必要，因此大多只是政府主导下的被动参与，扶贫工作还没有彻底扭转“政府热、社会弱、市场冷”的局面。

三、推动贫困村精准脱贫后续保障工作的对策建议

贫困村精准脱贫后续保障工作，旨在解决精准脱贫后扶贫成效不持续、脱贫后返贫率高、保障政策短期有效长期内生动力不足等现实问题。现阶段，要想有效解决贫困村精准脱贫后续保障工作中存在的问题，需要在以下四个方面下大功夫。

（一）夯实产业发展基础

产业发展是可靠性最强、经济效益最优的渠道。为了解决贫困村存在的产业基础偏弱、产业模式传统滞后、产业规模小、资源欠缺等问题，必须加大产业发展力度。一要科学规划产业发展。要坚持以市场为导向，因地制宜，制定长远规划，切实选优选准产业，发展符合当地特色和贫困户意愿的特色项目，强化政策、资金、税收等方面的支持，鼓励其做大做強，从而带动更多贫困户脱贫。二要积极培育贫困村特色主导产业。培育特色主导产业是防止贫困户再次返贫、帮助其增加收入的主要途径。贫困村要立足当地农产品资源特点，集中资金、技术、人才资源，坚持以市场为导向，确保每个贫困村都有适宜发展的特色主导产业。同时，政府应积极推进产业融合，推进外来企业与贫困村对接联动，鼓励地方龙头企业、骨干企业等积极落户，形成技术管理水准更高的经营主体，使企业能够更为充分地参与贫困村经济建设，为贫困村产业发展提供新平台、新机遇。

（二）激发群众内生动力

一要转变贫困户思想观念。帮助贫困群众解放思想，培育贫困群众自主致富的独立意识，强化创新意识，转变其“不患寡而患不均”的观念，树立自我脱贫信心。二要提高农民培训质量。对贫困家庭进行职业技能培训，确保每个贫困家庭中的劳动力至少能掌握一门致富的技能，并拓展劳动力外出就业空间。三要发展文化提升民智。文化可以集聚知识，开启心智，提升素质，应加强乡村文化建设，有计划、有步骤地推动乡村文化发展，将乡村文化建设纳入长期的脱贫巩固规划中。四要加大乡村基础教育扶持力度。贫困从根源上说是能力贫困和思想观念上的贫困，必须通过教育资源向贫困地区倾斜、完善贫困地区教育基础设施建设、提高教育水平来达到缩小地区教育差距、城乡教育差距的目的。

（三）加大资金支持力度

一要强化资金统筹整合力度。以县级政府为主导，以整合项目为载体，统筹各部门资金，集中财力上项目，打破部门割据，形成综合效应。二要强化政府对转移支付资金的使用自主权。在保障用于脱贫攻坚、改善民生的大前提下，按照优先考虑群众需求的原则，建设民生工程、实事工程。三要强化资金使用监管。提高资金使用效率，加强资金管理，严格使用审计，把资金用在刀刃上，用有限资金办更多民生实事。

（四）建立多元帮扶格局

加强精准脱贫后续保障工作，不只是政府部门的责任，同时也是全社会的共同责任。只有激发社会各界的扶贫热情，才能保证脱贫效率和质量，实现脱贫工作的可持续。一要加强政府部门间协调机制建设。脱贫后续保障工作涉及方方面面，仅靠政府扶贫部门难以完成，必须加强政府相关部门的协调合作，打破部门间的信息壁垒，增强部门间横向协调和联动合作的能力，形成有效的工作合力，确保扶贫资源利用最大化、效益最优化，这样才能扎实推进精准扶贫、精准脱贫。二要建立政府、企业、个人协同参与的精准扶贫模式。政府可以为企业提供优惠政策以增强企业参与扶贫的动力，企业也能帮助政府解决扶贫问题，体现社会担当，而个人也可以在扶贫工作中实现自我价值，展示强烈的社会责任感。这样，三方在扶贫工作的推动中互相配合、共同进步，进而形成依靠政府、企业、个人共同投入的多元扶贫模式。

〔参考文献〕

〔1〕汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫〔J〕.贵州社会科学，2015（05）：147-150.

〔2〕张琦.减贫战略方向与新型扶贫治理体系建构〔J〕.改革，2016（08）：77-80.

责任编辑董军