中国社会保障立法的重点和难点问题

摘要：社会保障在社会发展中占据着重要的地位，健全的社会保障体系也成为一个国度国民幸福指数的显示盘。社会保障问题一直是党和国家在民生领域关注的重点。在新时期，中国的社会保障体系初步建立起来，但仍存在许多问题。本文梳理了中国社会保障立法的难点重点、难点问题，提出了应对当前社会保障制度现状的对策，以促进我国社会保障制度的完善和民生的改善。

关键词：社会保障;立法;重点;难点

一、社会保障法律制度概述

（一）社会保障法律制度的含义

社会保障法律制度是指国家和政府为了保持经济的发展和社会的稳定以完善的立法为依据对劳动者和社会成员因年老、伤残、疾病等原因而丧失劳动能力或丧失就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物质帮助和社会服务，以确保其基本的生活需要的社会安全制度。[1]

（二）社会保障法律制度的基本内容

社会立法的内容大致包括：社会保险法律制度、社会救济法律制度、社会福利法律制度、社会互助法律制度、社会优抚法律制度等内容。

（三）社会保障法律制度的功能

社会保障法律制度的功能在于维护社会的公平正义，保护公民的基本生存权利，促进社会的健康发展。具体来说有以下几个方面：

1.从经济层面上来看，有利于弥补市场缺陷。

社会保障法律制度使得在市场经济中竞争失利的社会成员能够获得基本的物质生活保障，促进劳动力的再生产和人力资源的合理配置;统一的社会保障体系保证社会劳动力流动的自由性，维持着市场经济的人力自由流动。

2.从政治层面上来看，有利于维护社会稳定。

社会保障法律制度是国家社会职能的立法表现，建立社会保障法律制度的目的在于解决国家的社会问题和社会结构性矛盾，以此来维护社会的稳定。

3.从社会层面上来看，有利于促进社会发展。

社会保障法律制度针对社会问题进行系统性地规范，在保障社会大众基本生存权利的基础上维护公民的劳动权利和社会发展权利，能够从根源上解决社会发展的诸多问题。另外，建立社会保障法律制度以法律的形式对社会大众进行普遍性公平性的统一约束，有利于促进社会发展。

4.从人权层面上来看，有利于保障公民生存。

人权理论一直是社会立法和社会保障制度的主要法理基础。人权理论的发展也促进了现代社会立法的发展，保障社会成员的基本生存条件成为了社会保障法律制度的追求和主要功能之一。

5.从道义层面上来看，有利于实现相对公平。

现代自由市场经济的发展导致社会成员在经济上的分化，建立社会保障法律制度即是从保障社会成员基本物质需要出发，实现社会成员经济利益的相对公平。实现相对公平，是人类社会的道义责任，也是所有国家政府的道义责任。

二、我国社会保障法律制度立法的现状与难点

21世纪是人类发展史上的新的纪元，也是我们国家强盛、民族复兴的新的起点。中国人口众多、经济社会发展水平落后，但是人口众多，用并不富裕的财力保障这样庞大的人群的养老、医疗、教育、失业等生活问题，可以看出来中国的社会保障所面临的严峻局面，如何建立建设完善的符合中国特色的社会保障制度是一项异常艰巨的事业。虽然我国社会保障建设在现阶段的初步改革取得了一些就，但近现代社会立法的现状仍然远远滞后于社会发展的现实，具体表现为：

（一）社会保障覆盖范围城乡不平衡

近年来，中国的社会保障业取得了长足的进步和发展。城乡社会保障覆盖全民，社会保障体系不断完善。从大数据调查结果分析[2]，虽然近几年国家加大了在农村社会保障方面的财政支出，但未能改变城市社会保障高于农村的局面。由于历史原因，我国存在城乡两元化社会保障体系，城市居民能够享受相对完备的社会保障，而农村则不然，广大农村随着经济体制改革的深入，家庭成了基本的生产单位，原有在人民公社制基础上建立的农村社会保障制度不再发挥作用，广大的农民几乎享受不到任何社会保障，却承受着巨大的社会风险，有违社会公平性，也不利于保障农民的生活权益。[3]此外，农村社会保障制度尚未完全建立，农民工无法真正享受国家社会保障制度。城乡社会保障覆盖率明显不平衡，严重影响了中国社会保障的整体形象。

（二）社会保障立法不健全

社会保障必须以社会立法为第一步，采取适当措施，开展行动，使其合法化和规范化。虽然宪法以根本大发的地位确定了公民的社会保障权利，但是还缺乏一些主干法，对基本问题的规范，没有基本法的统帅，划分的具体规定零散，无法构成体系，发挥效力有限，也不利于社会保障法律体系的建立。[4]

在国务院、劳动和社会保障部颁布的有關文件中，社会保险占了相当大的比重，而对社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助的立法相当欠缺，造成了社会保障体系不完整。即使是社会保险这一相对完善的社会保障法律制度，也只规定了养老、失业、工伤、生育和医疗几个险种，而生育保险目前还没有全国统一的法律要求。已有的条例均是从宏观上规定了各项社会保险的建立和实施要求，各级地方政府还要根据这些文件再做出应用于本地的相关社会保险政策，这就使我国的社会保障出现了国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障法律制度被分割的现象。在现行的社会保障法律法规体系中，各种社会保障法律，行政法规和各种分权法律、决定、通知和法规之间没有必然的联系，许多法律法规仍然相互冲突，很难有效地整合社会保障体系。

（三）社会保障管理体制分散，协调性差

随着社会保障制度的内容设计越来越细致，尤其是社会保险方面，细致的分为养老保险、医疗保险、失业保险等等，相应的成立了分管各种保险的单位、部门，这些分管部门的成立自然需要很多的人员来进行管理工作，所以使得管成本逐年升高，但是却没有形成统一的社会保障管理体系，使社会保障制度呈现出管理分散的状态，协调各部门工作也是非常的不方便，即使在政府的系统内部，对于中央和地方应该负责的范围划分也处于模糊状态，阻碍了社会保障改革进程。由于社会保障体制的不健全，管理分散，所以我国社会保障制度的改革也缺乏相关部门、制度化的支持，社会保障改革措施难以落实。

（四）社会保障水平低

传统的社会保障制度使公民严重缺乏社会责任感同时也加重了自身安全感系数的降低。社会保障制度的资金来源及其单一来源主要是国家和企业承担相关费用，个人不承担任何费用。从长远来看，这值得思考。我国现行的社会保障基金大多以筹集资金的形式存在，其制度多为部门性和产业性规范形式。没有这样的法律保护，就不可能避免拖欠或少缴全部资金的现象。另外，中国目前的社会保障制度收费率高，低利润企业难以承担重大责任。在我国增加社会保障项目的前提下，筹集社会保障资金的难度越来越大，缴费率高、缴费率低的现象也难以避免。因此，中国社会保障基金的来源无法得到真正的保障，社会保障制度也暴露了筹资方式的诸多弊端。

三、我国社会保障法律制度立法的重点

（一）从国情和国力的角度建立社会保障体系

西方国家在社会保障方面有很多成功经验值得我们借鉴。建立社会保障制度不仅要从中国的国情出发，还要把国民经济的发展作为立足点。把政府的规模和社会能够承受的能力作为社会保障体系的衡量标准。由于中国处于社会主义初期，人口过剩，生产力水平低下，社会保障水平不能过重，必须以现实为基础。西方国家建立社会保障体系的经验表明，一旦福利显着增加，企业负担不起，国家财政负担加重，会保障体系不可持续发展。根据现有的各种情况，合理确定社会保障基金比例和治疗支付标准。根据实际支出规模，充分考虑国家、企业和个人承担的能力，按照“支持、节约、节约”的原则认真批准，并保留部分堆积。

现行的社会养老保险制度是多层次的，根据不同人群划分，虽然不断调整缩小待遇差距，还是没有实现完全的统筹。因此要加快改革机关事业单位养老保险制度，逐渐解决双轨制，同时实现城镇职工基本养老保险的整合，缩小社会保险待遇差距，推进新型农村养老保险制度，进一步为实现全国养老保险一体化做准备。加快新型农村社会养老保险制度推进和惠及的速度，尽快实现新型农村社会养老保险制度全覆盖，使得广大农村居民能够尽早的享受社会养老保险制度的实惠。探索出现新情况过渡时期的社会保险制度，例如城镇化建设加快，导致失地农民、被征地农民和农民工的养老保险制度改变，使社会养老保险制度无缝隙全覆盖，切实保障人民的权益。进而创造条件逐步实现全体国民基本养老保险制度的统一，实现制度公平性，不因职业等因素而享受不同的养老保险。应以国家政策托底，缩小群体间保障待遇差距，扩大保险待遇的覆盖面，并增加保险项目，在可预料的情况下减少社会风险对人民生活的冲击，完善保险项目从建立到基金的保障再到保险福利的实现对整个体系进行监管，保障人民的基本权益，最终实现老有所养[5]。我国正进入老龄化社会，民生工作中养老问题尤为突出，改革养老保险制度，实现全民养老制度统一就显得格外重要。

（二）逐步降低社会救助和社会福利与户籍相关性

社会保障制度应跟随灵活居住形势作出相应变革，弹性变化，使社会保障制度充满活力，使当地居民和就业人员都能享受社会保障的福利。虽然在人口流动缓慢的过去，我国实行的严格的户籍制度在社会保障的落实中发挥了重要的作用，但随着经济发展，劳动力流动性增强，就业方式也多种多样，使得户籍制度不再适应适应时代的要求。由于社会保障的一些待遇与户籍关联度极高，这就不利于流动人员享受社会保障利益，应积极探索流动人口社会保障权益实现机制，建立实施适应流动居住模式的灵活保障，积极改革和转变人口管理方式，向身份证管理过渡，降低户籍与就业、教育、住房和社会保障等方面关联度，最终实现社会保障制度的全面覆盖，从根本上维护劳动者的基本生活和权益。根据不同的评估标准，可以根据当事人对居住地的贡献或者在居住地居住时间的长短等因素，人性化的确定社会救助和社会福利的权利，逐步使外出务工人员能够在居住生活地平等地享受到社会救助和社会福利服务。特别是农民工这一特殊群体，有的在城镇辛劳了一辈子，却由于没有户口而享受不到该有的社会保障权益，这是不公平的。可以通过建立适应新情况社会保障制度，灵活地衡量社会保障享受的标准，降低与户籍的相关性，实现应保尽保，有利于农民工社会保障权益的实现，这也是社会保障公平性的体现。[6]

（三）建立系统的社会保障监督机制，促进社会保障管理进步

由于我国没有相对独立的社会保障管理机构，将各个社会保障项目体系，分到不同部门负责，这样不利于社会保障工作的总体决策和统一管理，因此，要强化社会保障管理方式的转变，积极转变现有管理方式，进行网络化建设，整合管理制度[7]，中央总领全局，网络延伸到基层。社会保障制度是从中央到地方的制度安排，所以对于社会保障的管理方式要从总体布局着手，进行宏观把握，再延伸到各省市地方，形成自上而下的服务网络。改变保障管理方式，合理安排，提高社会保障管理和决策能力，为人民提供更高水平的社会保障服务。逐步转变为统筹统筹、统一政策的全面统一方向，以及统一的管理和统一的机构。形成社会保障基金筹集，管理，管理和支付的良性循环。

其次，建立系统的社会保障监督机制，增强管理者的责任感。加大对社会保障资金的监督管理。从保险的缴纳开始，对社会保障资 金的运行流转进行全程监控，资金的保值增值以及资金的支出，每个环节都应进行监督管理。一是实施政事公开，对社会保障各项目资金实行专门独立管理监督制度。社会保障资金使用来保障人民的基本生活的，用于改善民生的，应做到专款专用，公开政事，全民监督。二是创新基金投资管理方式，与市场经济相结合，将运营机构与监督机构分离，独立作出运营决策和核算基金的投资盈亏，制定法律法规进行监督，实现监管。与非银行金融机构合作，运用专家理财管理资金投资方式有效地转嫁投资风险，更高效地确保基金的保值增值。三是监督管理社会保障资金的给付行为。社会保障给付基本以金钱和物质的形式，帮助人民群众保障基本生活，是社会保障服务的重要环节。经办机构是否按照规定和实際金额支付，是否及时等都需要进行监督。建立监督举报机制接受全民监督，如果委托其他机构发放，要与其及参保单位签订明确双方的责任和义务的发放协议书，法律责任。对于已经给付的社会保障资金情况，要及时的进行跟踪，并每年按规定时间检查。[8]有效保障社会保障待遇落实到实处，保障人民的基本生活。明确该制度的社会保障监督机制在社会保障制度的有效实施和健康运行中发挥着重要作用。

（四）完善社会保障体系，加快社会保障立法步伐

健全完整的社会保障法是社会保障制度相对完善的重要指标。社会保障权是现代社会的一种基本人权，我国宪法也有所体现，但不可否认在法制方面还有待完善，社会保障制度运行是政府行为，必须以法律依据。用法律规定明确人民群众享受社会保障的权利，对社会保障制度的运行进行规范，保证制度的运转，保障人民的基本生活。因此，在完善社会保障法律体系框架建设的同时，明确社会保障各个保障项目的法律地位，规范项目的运行，细化具体规定，进而完善的社会保障法律体系。

从我国目前的社会保障管理法律法规制度来看，大多是依靠政策替代法或传统的行政法规来维持。统一、规范、强制性不能完善，不能适应养老、失业、医疗、保障程度低的“四大保障”的实际需要。在实践中，很难避免违规和监管不力。还有一些政府滥用养老基金，难以管理和恢复。可以看出，立法的步伐应当适当加快。当然，社会保障立法不能在短期内迅速完成。建立人民安全网需要一个漫长而复杂的过程。我国人民的直接利益与社会保障制度的实施密不可分。只有不断改革和完善，才能建设和谐社会。没有人民的共同努力，就不可能实现全面的社会进步。为了建设社会主义中国，改善和发展中国的社会保障体系是不可避免的。

注释：

[1]高锐. 论我国社会保障法律制度及其完善[D].安徽大学，2005.

[2]张冉.专稿：两会解读新医改方案五大关键词.http：//news.qq.com/a/20090309/001444.htm.2009-03-09

[3] 李迎生：《农村社会保障制度改革：现状与出路》，载《中国特色社会主义研究》，2013 年第 4 期，第78 页。

[4]王伟：《中国社会保障法律制度研究》，经济学院，中央民族大学博士学位论文，2004 年，第 31 页。

[5]丁建定：《略论中国社会保障制度体系的完善》，载《黑龙江社会科学》，2011 年第 5 期，第 135 页。

[6]王世敏. 习近平民生思想指导下社会保障制度的完善[D].曲阜师范大学，2018.

[7]高和荣：《论整合型社会保障制度的建设》，载《上海行政学院学报》，2013 年第 14 卷第 2 期，第 78页。

[8]林志婉：《浅议养老保险基金的保值增值》，载《西北人口》2001 年第 2 期，第 9 页。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]丁建定.论中国养老保障制度与服务整合——基于“四力协调”的分析框架[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2019（2）.

[3]郑功成.全面理解党的十九大报告与中国特色社会保障体系建设[J].国家行政学院学报，2017（6）.

[4]石善东.对劳动就业和社会保障监察执法的几点思考[J].安徽建筑，2013（2）.

[5]王世敏.习近平民生思想指导下社会保障制度的完善[D].曲阜师范大学，2018.

[6]高銳.论我国社会保障法律制度及其完善[D].安徽大学，2005.

作者简介：

姜雪（1996—），女，四川成都人，成都市双流区四川大学民商法学专业 硕士研究生。