土地征收矛盾纠纷的深入分析

刘丰 刘小波

摘要：随着我国经济的不断发展，越来越多的土地被征收利用，与此同时，但是在土地征收的过程中，凸显出较多的矛盾纠纷。如何合法合理地避免有关的矛盾纠纷，就必须对其产生的背景、原因进行分析，如此才能更好地解决这些矛盾和纠纷，本文重点分析土地征收过程中的矛盾纠纷，希望对解决土地征收过程中的矛盾分析有所帮助。

关键词：土地征收;矛盾;分析;建议

一、征地的概念和征收制度的确立

征地是国家、政府在充分考虑公共利益的基础上，通过法定的程序，将土地进行征用并对被征用土地的人进行一定补偿的行政行为。通常意义下讲，征地是将本属于农村集体所有的土地，依据我国的法律法规对其强制性地征用，改变土地所有权即征地后所有权属于国家，而农村农民集体不再享有所有权并得到一定补偿的行为。征收制度是《中华人民共和国土地宪法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》等法律进行明确规定的一项政府行为，它具有三个方面的特征：第一，征收的目的是出于公共利益所需;第二，征收的程序必须符合我国法律的明确规定且具有强制性;第三，征收必须对被征收人进行合理、合法补偿以及安置内容等。征地、征收都是基于我国经济发展的现状进行的，以保障我国经济建设的稳定长久发展，对于我国的长久发展具有重大意义。

二、土地法修订对现行征地体系的影响

（一）流程的变化。目前我国土地征收分征地报批和批后实施两个阶段。一般情况下，征地报批需要经县级以上政府部门在符合土地利用总体规划的范围内，将拟征收土地逐级上报，经国务院或者省级政府相关部门批准后方得进行，通常意义上的征收就是土地征收的批后实施程序：首先，发布征收土地的“两公告”，发布机关是被征收土地所在的市（区、县）人民政府，公告的内容包括征地的用途、征地的批准文号、面积、范围以及补偿标准等。在公告发布后的法定期限内，被征地农民和农村集体经济组织对补偿标准有异议的可以向相关部门提起听证申请，或者可以进一步的提请行政复议、诉讼。征地补偿安置方案确定后，由自然资源主管部门与被征收土地的所有权人签订征收土地协议，并按照协议约定兑付各类补偿费用，上述程序落实之后，由被征收土地所有权人或使用权人按照规定的期限、面积等对土地进行交付。土地法修订后，征地程序有较大幅度的变化，首先对征收土地的现状调查和社会稳定风险评估进行进一步的规范，并作为征收土地的前提条件;新法取消了以往的“两公告”制度，将征收土地涉及到的内容全面归并为一个征收土地公告，而且公告期限也延长至一个月。新法中变化最大的地方则在于将征收土地协议的签订放在的征地报批之前，补偿安置措施的具体落实则可以由协议来进行约定，可以说这一变化把征地协商的双方真正的放在一个相对公平对等的环境中，在实际实施过程中极大地提升了农民在征地过程中的主导地位，并且对减少征地纠纷矛盾产生了积极的影响。

（二）补偿标准的变化。目前，征地的补偿可以分为土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、附着物补偿费等项目，具体补偿标准主要是按照征收农用地的年产值倍数法或者征地区片综合地价测算得来，在充分征求被征地农民意见的基础上按照法定程序批准。新法出台后的补偿安置标准只围绕征收农用地区片综合地价来制定，不过具体落实要等各地区片综合地价制定工作完成后才能全面落实，该标准的设立及变化是结合征收土地当地实际情况下做出的标准，是符合当地经济发展水平和及保障被征收土地农民合法权益等原则的。

尽管国家和各省市从立法层面到征地实操规范都有了明确的规定，但是在土地征收的实际过程中仍然矛盾纠纷频发，近年来时有在社会上产生巨大影响的事件，其中不乏造成重大财产损失和人员伤亡的典型案件。不论是一些讨价还价的小矛盾还是激烈对抗的重大分歧，从根本上来说都是利益的直接碰撞。

三、征地纠纷矛盾的主要表现形式

（一）漫天要价，提高补偿标准，提出额外条件。这是目前存在矛盾的主要表现之一，尽管近年来由于征地程序的进一步规范和普法宣传的全面推广，被征地农民对征地补偿标准的异议逐渐减少，但是在实际征地过程中往往变相的提出各种增加补偿的要求，一方面不利于一定区域或者一定时间内的征地公平性，另一方面对征地工作人员的自身政治安全性也造成不小的挑战。按照征地的严格程序来讲，可以依法采取强制措施，但是考虑社会稳定、和谐等因素，不得不在统筹考量之后采取有限度的妥协办法，但该因素仍然是矛盾产生的主要诱因。

（二）安置要求。征地安置可以說是当前立法的一个难题，土地法也仅仅只是从货币安置方面给出一个大概的标准，而直到目前大多数的征地案例中，被征地农民并没有意识到这部分费用是对于失地人口的安置费用，而简单地将之当做征地补偿费的一部分。当被征地农民或者农村集体组织真正的提出安置要求的时候，往往要求的是具体的就业安排或者其他长期的生活保障。一方面根据过往经验来看，企业并不愿意使用这部分征地劳动力，另一方面对于土地征收部门来说，已经足额支付安置费用后没有依据再实施其他的安置措施。尽管近年来，各地也在探索征地安置方式的多元化，如：入股分红、劳动力再就业、产业安置等办法，但是都面对一个在实际上很难操作的现实，部分在征地过程中承诺的安置措施有相当大的一部分成为历史遗留问题，对同一地区内的再次征地造成直接的阻碍。

（三）土地权属纠纷矛盾，尤其是在重大项目征地过程中，占地面积广，征地面向的人数和村组多，在面对权属不清或者有历史遗留问题的土地，各方利益代表往往各执一词，把解决问题的难点交给政府部门，甚至在一些土地的征收过程中相邻的村组有全部都提出权属纠纷的现象，这其中有多少是真的纠纷矛盾，又有多少是打着浑水摸鱼的主意就不得而知了，给重点项目的征迁推进造成极大的干扰。

（四）阻挡工程、群体上访等对抗事件。征地过程中，上访事件、阻碍施工是被征收人最直接，也是常见的利益诉求形式，由于法律意识淡薄或者出于对政府部门的不信任，无论是补偿标准问题还是安置等问题，不能得到满足时，往往就会产生群体事件，这不仅影响社会安定，还带来负面的社会影响。被征地农民普遍地认为这种方式

（五）行政复议、行政诉讼。合法、合理的法律诉讼是解决争议、矛盾、纠纷的正确途径，是政府和自然资源主管部门提倡的土地维权途径，但同时也应该认识到，由于掌握信息的不对等性，被征收人通过法律途径维权有很大的困难，并且由于自身对法律和相关专业知识的匮乏往往浪费巨大的精力和金钱却没有取得想要的效果。

四、深入的原因分析

（一）征收土地的强制性和征地双方的地位不对等。双方所处地位的不对称性导致很多矛盾不自主地就会产生，征收土地具有法律赋予的强制执行力，而被征收人是相对弱势的一方，自然会出现因为地位的不对等而产生的不平等理念。但是，这是征收土地过程中双方必须面临的地位，虽不能改变双方的地位性质，但是在意识形态上还是应该引起足够的重视，否则将引起发自心底而产生的偏见及误解，导致纠纷进一步加大，不但解决不了双方之间的纠纷，而且会引起新的不必要的纠纷和麻烦。因此，针对双方的地位问题，征收土地之前应该做好充分的准备，将这种观念上的偏差缩小到尽量小的程度，为此才能更好的沟通、交流，使征收行为得以顺利进行。

（二）追逐利益最大化的本性。俗话说：人不为己，天诛地灭，虽然这种说法有些偏激，但是不能否定的是人们心中存在的追逐利益的本性，但是如果这种本性不能控制在理性范围内，必将出现贪婪、欲求不满等恶念。征收土地的过程本来就是一个要“赶走”的过程，虽然措辞可能不准，但实质就是如此，即便给予再多的补偿，有些东西始终是无法还原的，因此，对被征收人进行一定的补偿是理所当然、情理之中的事项，但是如果因此打起歪主意、小算盘，那就超出了正常要求的范围，是不被允许的。弓弦要有张有弛，过于追求张力势必会造成毁坏性的后果，同样的道理，利益追逐是本性，但是如果欲求不满，最终出现的结果必定不如两全其美要好得多。

（三）征地程序不规范。有句话叫程序是正义的铺路石，征地程序同样应当格外重视，如果不能保障程序的正义、合理、合法、规范，那么就应当取缔。在某些地方，征地双方产生的矛盾纠纷责任并不在被征收人，而是征收行为的部分领导过于追求自己的政治成绩，不顾被征收人的去处与安置，只要求效率、强调速度，不但在程序上出现瑕疵甚至违法行为，更侵害了被征收人的合法权益。因此，征收土地一定严格按照法律、法规的要求进行，不得越过正当程序追求结果，这样出现的结果必定是不正当、不合理，甚至是违法的。

（四）补偿标准的争议。补偿标准的制定是征地过程中必须面临的事项，很多地方的矛盾争议纠纷就是因为标准不一、干预因素太多才越积越深，甚至无法继续开展。关于征地补偿的标准，首先，应當减少不当因素的介入，保证征地程序的合理合法，杜绝对土地的违法买卖等;其次，做好统一的补偿标准，尽量做到公平对待每一个个体，这样才能使征地行为程序正当、实体公正，减小在本就存在微妙关系的双方之间产生误解和不满的可能，才能保证征收土地的顺利进行，同时满足被征收人的合理正当权益。

五、建议和意见

（一）规范程序、宣传教育。要保障征收土地的顺利进行，应当从三方面分别入手。首先，征收土地一方要确保征收目的的公益性，有效避免过往滥用征地权力的现象，在保障公共利益大局的基础上确保部分人员或集体的利益得到充分的保障;其次，在征收过程中，一定要公开透明地按照法定“六步骤”实施征地，要科学、合理、公平并且充分考虑被征地人诉求的前提下制定补偿标准，要进一步落实社保费用的收缴和使用以及规范多元化的安置途径。最后，要充分的宣传教育，既要在宣传征收一方行为等的正当性，又要向被征收人宣传征收的正当目的，避免双方之间的误解，在充分理解的理念上进行教育和说服，这样才能使征收行为行之有理，而对方也能充分自愿。

（二）规范补偿标准的制定，纵向横向对比补偿标准，做到全面平衡。要在法定框架下制定合理的补偿标准，针对不同的征收对象实施相对合理的补偿政策，做到“因地制宜”。一般情况下，进行补偿的标准要有可对比性，不得产生较大的差异，无论是横向还是纵向，都要尽量满足平衡原则，确保在合理、合法的基础上实现平衡，确保双方之间的利益关系，减少因为补偿标准差异产生的不平等甚至歧视。

（三）完善土地权属纠纷化解机制，让利于民。土地权属纠纷是土地征收过程中必须要慎重对待的一项难点，处置纠纷要在政府主导下，各相关部门通力配合，充分调查纠纷发生的原因和历史背景下进行，既要考虑现状，也要尊重历史，把维护被征地农民的合法权益放在首位，同时也要结合征地工作的需求，对于权属纠纷一时难以调解或者处置的，探索变通处置办法，采取各方都能接受的搁置纠纷先行征地的措施。

（四）完善征地安置办法、流程，规范社保费的使用。征收要得到预期目的，要做好社保费的使用，使其规范利用、合理合规。同时，还要做好征收土地安置流程、办法的管理工作，使其更加完善和合理，只有此项工作做到位，征收工作才有顺利开展的基础。安置办法要充分的向民众公示，让更多的人员参与监督，发挥民众监督的力量，保证执行行为的正当性及合理性。在民众充分参与的过程中，不断完善相关制度、办法，确保征收土地的流程等合理合规运用。

（五）加强土地征收部门和人员的法律培训，强化依法行政能力。法律作为保障民众权益的最后一道防线，也是约束相关土地征收部门和人员行为的准则，只有在法律法规允许的范围内充分行使权力，才能得到民众的认可和配合。因此，一定要加强对相关土地征收部门工作人员的法律法规培训，加强法律意识，使征收行为限定在法律法规规定的范围内，确保征收行为有法可依、有法必依。同时，还应当加强相关部门工作人员的依法行政能力，在法律法规允许的范围内提高执政能力，不仅可以提高工作的效率，同时还更好地实现征收土地的目的。

（六）政府组织完善土地储备制度，做好产业发展规划和土地储备计划的编制，减少碎片化征地。征收土地不是终极目的，最终实现土地的合理使用，是公共利益得到最大限度的保障才是终极目标，正所谓取之于民用之于民。因此，政府相关部门应当根据经济社会发展规划和下一步即将实施的国土空间规划做好对征收土地的合理规划，提升存量建设用地的使用率并充分利用土地储备的手段，从宏观、长远的角度对涉及的土地进行规划，减少零星土地的征收，保障土地的利用率，进一步促进经济社会的发展由扩张型向质量型转变。

六、小结

土地征收的范围的不断扩大是我国经济不断发展的结果，出现矛盾纠纷不可避免，但是如何进行有限的处理并以此为鉴更好的完善相关机制才是关键。希望本文通过深入分析征收土地过程中的矛盾纠纷等内容，对以后土地征收相关工作具有可借鉴意义。

参考文献：

[1]土地征收纠纷解决机制研究[D]. 宋佳.中国地质大学（北京） 2013.

[2]当前我国城市化进程中征地拆迁矛盾研究[D]. 唐丽敏.吉林大学 2009.

[3]土地征收过程中增值利益分配机制探究[D]. 范明荣.南昌大学 2012.