土地招拍挂机制的完善

陈细松

摘要：“土地招拍挂”是政府开发、利用、经营国有建设用地的行政管理活动。本文以政府失信为研究视角，分析了土地招拍挂中政府信用制度存在的主要问题，提出了解决对策，试图通过完善政府信用制度和法律制度来规制土地招拍挂中存在的问题。

关键词：信用制度;土地招拍挂;机制完善

引言

长期以来，我国实行的是行政划拨的土地使用制度。它的无偿、无限期、无流动的特点导致了土地资源配置不合理、利用效益低等严重问题。改革开放后，为了克服这种弊端，我国先后颁布的《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（简称“《暂行条例》”）、《城市房地产管理法》、《物权法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（简称“《土地招拍挂规定》”）等一系列法律、行政法规、部门规章和其他规范性文件逐渐确立了招标、拍卖、挂牌的国有建设用地使用权出让方式，建立起了有偿、有限期、可交易的招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权制度（简称“土地招拍挂制度”）。这种制度以公开竞价为特点，大大推动了土地市场化的进程，极大地发挥了土地资源的经济效益，开辟了公开、透明的土地出让新时代，堪称“土地革命”。

然而，土地招拍挂制度仍然存在不少问题，最为突出的就是“虚假招拍挂”，即部分政府官员和房地产开发商相互勾结，表面上采用招标、拍卖和挂牌的法定方式出让经营性土地使用权，实际上进行暗箱操作，利用各种手段规避土地招拍挂。因此，有必要深入研究如何通过完善政府信用制度来规制政府失信，最终从源头上解决“虚假招拍挂”的现实问题。针对政府信息公开救济程序不完善，本文从“建立信息公开审查委员会”、“构建政府信息公开诉讼审判模式”、“建立行政复议前置制度”三个方面提出了相应的完善对策。在土地招拍挂中，通过完善政府信息公开救济程序来保護社会公众的知情权，解决土地出让信息的不透明。

一、土地招拍挂机制存在的主要问题

没有救济，就没有权利。政府信息公开没有救济程序，社会公众的知情权就得不到保障。在土地招拍挂中，政府信息公开制度存在的主要问题就是缺乏完善的救济程序。根据我国《政府信息公开条例》第33 条规定，政府信息公开的救济途径包括三种：一是行使举报权;二是申请行政复议;三是提起行政诉讼。因为举报是否被受理存在着不确定性，所以从严格意义上来说，土地招拍挂中政府信息公开的救济途径仅包括行政复议和行政诉讼。

（一）行政复议救济程序——复议机构不独立

所谓行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依法对申请的具体行政行为进行合法性和适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。在土地招拍挂中，政府信息公开难以得到行政复议程序的救济。究其原因，这与行政复议机构的不独立是紧密联系的。

根据我国《行政复议法》第12 条第1 款规定，当事人对土地管理部门的政府信息不公开行为不服的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级土地管理部门申请行政复议。无论是向哪一个行政复议机关申请复议，最终负责行政复议事项的都是行政复议机构。行政复议机构一般是行政复议机关内部设立的法制工作部门，比如政府法制办、国土资源局的法规处。它们在复议土地管理部门的政府信息不公开行为时，面临着土地管理部门的掣肘。以县政府法制办为例，这种“掣肘”具体表现为两个方面：其一，县国土资源局与县政府法制办共同隶属于县政府，在实际工作中存在着利益关联，县政府法制办在作出复议决定时就难免会受到影响。其二，在很多情况下，县国土资源局的政府信息不公开行为是在县政府的授意下作出的。由于在人事、经费等方面受到县政府的领导和支配，县政府法制办很难独立、公正地作出行政复议决定。由此可知，在行政复议机构不独立的情况下，当事人很难通过行政复议来维护自己的知情权。在土地招拍挂中，政府信息公开制度就很难真正得到落实。

（二）行政诉讼救济程序——审判模式不完善

行政诉讼意指公民、法人或其他组织对行政主体行使行政职权的行为不服而向审判机关提出诉讼，由审判机关行使审判权解决行政争议的司法活动。行政诉讼是土地招拍挂中政府信息公开的司法救济程序，具有终局性、独立性和权威性的特点。然而，由于行政诉讼没有简易程序，这使得在审理政府信息公开纠纷案件时只能适用普通审判程序，这显然不利于提高诉讼效率。

根据《行政诉讼法》第6 条和第46 条之规定，我国行政诉讼案件适用的是以合议制为原则的普通审判程序。与简易审判程序相比，普通审判程序在审理期限、审理组织等方面更加复杂。普通审判程序一般适用于较为复杂的行政纠纷案件，但对于事实清楚的简单案件则显得效率低下。在土地招拍挂中，政府信息公开诉讼案件的情节比较简单，主要的争论在于土地招拍挂相关信息是否具有豁免公开的法律地位，很少涉及事实问题。对于这样的问题，法院通过起诉状、答辩状和行政机关提交的证据，一般就能得出答案。所以，该类诉讼案件应该采用更加便捷的简易程序。而目前，我国行政诉讼法并没有规定这样的简易程序，这就不利于提高政府信息公开纠纷的诉讼效率。在土地招拍挂中，政府信息就不能及时公开，政府就容易暗箱操作。

（三）行政复议与行政诉讼的衔接——复议选择主义的不足

一般而言，行政复议与行政诉讼的衔接包括了“复议前置主义”与“复议选择主义”。前者以穷尽行政救济原则为基础，把行政复议置于行政诉讼之前，即当事人对行政行为不服时，必须先提起行政复议，经裁决后，仍不服的可以提起行政诉讼;而后者指的是当事人可以自由选择何种程序来解决行政纠纷。

目前，我国采用的是“复议选择主义”。这虽然有利于贯彻当事人的意志，但在涉及政府信息公开时，它存在着明显的不足。与行政诉讼相比，行政复议期限较短、程序规定简单、成本较低，但是行政复议决定的效力没有司法判决高，社会公众对行政复议也难以信任，所以社会公众更倾向于选择行政诉讼来解决行政纠纷。目前，涉及土地招拍挂信息的行政纠纷日趋增多。如果当事人都依据“复议选择主义”选择行政诉讼作为救济途径，那么这就会造成了我国法院的受案量极大，案件严重积压的现象，最终使得土地招拍挂信息得不到及时公开。

二、土地招拍挂中信用制度的完善建议

（一）完善行政复议救济程序——建立信息公开审查委员会

行政复议是一项重要的政府信息公开救济程序。然而，由于行政复议机构在行政系统内难以保持独立，作出的关于政府信息公开的行政复议决定也就难免有失公正。为了克服这一缺陷，笔者认为，有必要设立独立的信息公开审查委员会，来保证政府信息的依法公开，克服土地招拍挂中的信息不透明问题。

信息公开审查委员会应当设立在县级以上人民代表大会常务委员会，并由人大常委会主任担任该委员会的负责人，在委员会内部设立土地招拍挂信息公开小组，小组成员来自房地产行业的专家和学者。通过这种结构设置来保证信息公开审查委员会的权威性、专业性和代表性。根据《行政诉讼法》第38 条规定，如果对政府信息公开的行政复议决定不服，复议申请人只有十五天的起诉时间。因此，信息公开委员会程序无法单独设立，只能纳入行政复议程序。因此，信息公开审查委员会并不是要取代行政复议机构，而是对行政复议机构的职能补正。信息公开审查委员会不依当事人的主动申请而启动审查程序，只要复议机关认为相关政府信息不应该公开，复议机关就应把申请人的信息公开申请材料提交给信息公开审查委员会进行审查，并由其决定是否公开政府信息。

（二）完善行政诉讼救济程序——构建政府信息公开诉讼审判模式

在土地招拍挂中，行政诉讼是政府信息公开的最后一道救济程序。它具有终局性、独立性和权威性的特点。由于政府信息公开诉讼案件具有事实清楚、情节简单等特点，所以在审理该类案件时可以适用简易程序。

目前，我国行政诉讼法尚没有设立简易程序。但是，根据最高人民法院出台的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第97 条的规定，审理政府信息公开诉讼案件可以参照《民事诉讼法》的有关规定来解决。在设置简易程序的具体程序时，既要参考民事诉讼的简易程序，同时也要结合现行《行政诉讼法》的基本原则和行政诉讼的特点，保留行政诉讼所必须的主要环节，同时对一些相对次要的环节进行改革，即仍采用合议庭的审判组织形式，在诉讼程序上加以适当简化。比如可以简化开庭环节、形式、内容、期间等。

政府信息公开诉讼案件的情节比较简单，主要的争论焦点在于涉案信息是否具有豁免的法律地位。对这样一个法律问题，法院通过起诉状、答辩状和行政机关提交的证据，一般就能得出结论，除非存在重要的事实争论需要双方对质，一般不需要开庭审理。从信息公开行政案件案情相对简单以及及时性、涉密性强等自身特点出发。在具体适用上，要注意避免将属于程序范畴的简易程序与属于审判组织范畴的独任制审判简单混同。简单的信息公开行政案件可以适用简易程序并采用独任制，但对于时效性强、利益重大的案件，合议制亦可采用简易程序。

（三）行政复议程序与行政诉讼程序的衔接——建立行政复议前置制度

在当事人面临选择行政复议，还是行政诉讼的救济途径时，我国采用的是“复议选择主义”。由于我国的行政复议缺乏独立性和公正性，社会公众一般都会选择行政诉讼。这就造成了法院巨大的案件压力，所以有必要把行政复议强制性地置于行政诉讼之前，通过行政复议为行政诉讼减轻负担，同时，行政复议凭借着自己程序简单的特点也可以加速救济程序。

然而，并非所有的案件都适用于行政复议前置制度。在土地招拍挂中，政府信息公开纠纷案件具有事实清楚、权利义务关系简单、数量较多的特点。这类案件纠纷比较适合先由行政复议机关进行复议。这不仅是为法院减轻负担，更重要的是，行政复议机关比法院更容易了解掌握纠纷的信息，更能快速地解决纠纷。因此，笔者建议，修改土地管理部门的《政府信息公开实施办法》。在规定救济途径时，明确把涉及土地招拍挂的政府信息纳入行政复议前置的范围。

（四）土地招拍掛中人大质询制度和行政监察制度的完善

在土地招拍挂中，由于被规制对象是市、县级人民政府及其土地管理部门，所以这里的人大质询制度具体是指地方人大质询制度。首先，要把质询对象从“市、县级人民政府及其土地管理部门”延伸到“政府工作人员”，对地方政府的公权力进行全方位监督。具体来说，市、县级人大应该把本级人民政府、国土资源局及土地储备机构的主要领导列举为重点质询的对象。对他们的依法履职情况进行定期或不定期地质询，以督促其在土地招拍挂中诚实守信，合理行使公权力。再者，应当在登记和答复质询案上进一步完善。在质询过程中，质询人对涉及土地招拍挂的质询答复不满意的，有权要求被质询人第二次答复，经二次答复，质询人仍不满意的，质询人有权通过大会主席团将质询案提交人大或人大常委会讨论。如果涉及的问题严重，常委会应当组织特别调查组进行调查，并视调查结果作出决定。根据被质询人的反馈和表现，笔者认为，可以从两个方面的责任进行设置：第一，对于被质询人的职业道德和业务水平不适合所任职务的，人大代表或人大常委会组成成员有权依法向代表大会或常委会提出罢免案;对于被质询人存在明显过失的，可以采取记大过、降职、免职、撤职等行政处分。第二，对于违法犯罪行为，应当交给司法机关依法处理，追究被质询人的民事或刑事法律责任。

土地招拍挂中行政监察制度的改革重中之重是要提高行政监察地位。要提高行政监察部门的独立性和权威性，就要改革行政监察领导体制，把监察部门从行政机关独立出来。换而言之，就是要把原来的双重领导体制改为垂直领导体制，即下级监察部门不再受同级地方政府和上级监察部门的双重领导，而是直接听命于上级监察部门。这种垂直领导体制要求行政监察机关在人事权和财权等方面保持独立性。在财权上，同级人民代表大会对监察机关的经费要求进行审议，并把它列入财政预算;在人事权上，同级人民代表大会选举监察机关的主要领导，并报上一级监察机关批准后任命。这种垂直领导体制保证了地方监察部门在履行职责时不受任何组织和个人的干涉，只对上级监察机关负责，从而能够秉承公平、公开、公正的原则，能够有效制约土地招拍挂中的失信行为。同时，要完善失信责任设置。第一，对责任形态作出更加细致和层次丰富的规范。在设置处分种类时，应当包含对责任人的精神处罚，如警告、训诫等，以及与其职务等级和晋升相关的处罚，如降职、降级、调离等使其感到压力。此外，还应当包含与其生活息息相关的财产性惩罚。将处罚与收入状况联系起来可以给责任人很好的警示作用，我国应当确立的财产类处罚应当包含减工资、停发工资、罚款、减少退休金等。对于这几大类的处罚形态，要制定相应的执行标准，确定处罚幅度。第二，加强舆论媒体的披露和曝光，迫使失信者在承担主要责任的同时，还要承受巨大的社会舆论压力。比如，把土地招拍挂中的政府失信行为公开曝光，让失信官员的公共形象受损。第三，建立公务员档案，记载其失信记录，使得失信者在一定期限内或者终身不得晋升或担任领导职务。纪检监察部门和组织部门应该对受处分官员进行监督检查，防止其在实际中晋升。另外，不仅要通过设置责任来对失信行为进行惩罚，同时，也要注重对政府守信行为的激励。关于激励措施，可以考虑把政府信用指标纳入到行政绩效考核体系，就像将环保指标纳入GDP 一样，使得政府工作人员的信用度直接与津贴、奖金乃至政绩挂钩，讲信用的公务员就能得到更好的发展。

参考文献：

一、著作类

[1]曾康霖、王长庚：《信用论》，中国金融出版社1993 年版。

[2]徐国栋：《诚实信用原则研究》，中国人民大学出版社2002 年版。

[3]潘金生等主编：《中国信用制度建设》，经济科学出版社2003 年版。

二、论文类

[1]黄松石：《土地招拍挂中的问题与对策》，载《中国土地科学》2005 年第2 期。

[2]余纪云：《当前土地招拍挂操作过程中的问题辨析》，载《河南国土资源》2005 年第4 期。

[3]雨之：《国有土地使用权招拍挂出让实证分析》，载《中国房地产金融》2005 年第5 期。

三、法规类

[1]《中华人民共和国宪法》。

[2]《中华人民共和国行政诉讼法》。

[3]《中华人民共和国行政复议法》。

[4]《中华人民共和国政府信息公开条例》。

[5]《中华人民共和国政府行政复议实施条例》。

[6]《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》。