政府购买服务绩效管理探讨

摘要：近年来，政府购买服务项目在全国各地如火如荼地推进，购买范围不断扩大，购买内容不断丰富，购买机制不断完善，受益群众不断增加，亟待通过有效的绩效管理来确保政府购买服务项目健康发展。本文从分析政府购买服务领域开展绩效管理工作的意义入手，剖析当前绩效管理工作存在的问题，进而以问题为导向，提出改进政府购买服务绩效管理工作的合理化建议，以期提高财政资金使用效益和政府购买服务管理能力。

关键词：政府购买服务;绩效管理;绩效指标体系

政府购买服务对于深入推进政府职能转变、创新公共服务供给方式、改进政府公共服务效能以及推进形成公共领域合理的治理结构，具有非常重要的意义。自国务院《关于政府向社会力量购买服务指导意见》出台后，政府购买服务改革如雨后春笋般蓬勃兴起，但政府购买服务绩效管理工作处于起步阶段，存在诸多问题。针对当前政府购买服务绩效管理普遍较为薄弱的现状，财政部于2020年1月出台《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号），要求各地各部门实施政府购买服务绩效管理。各地各部门应当加强政府购买服务项目的绩效管理，不断提升公共服务质量和效率，满足人民群众多层次多样化需求。

一、政府购买服务绩效管理的重要意义

（一）政府购买服务绩效管理是规范和推广政府购买服务的内在要求

政府购买服务是进一步转变政府职能，深化财税体制改革的一项重要任务。随着改革地不断推进，政府购买服务工作面临新问题新挑战，有必要进一步加强政府购买服务绩效管理，来规范政府购买服务的行为，保障政府购买服务健康持续发展。

（二）政府购买服务绩效管理是评判和改进政府购买服务的重要手段

政府购买服务在激发社会组织活力、建设高效政府、推进事业单位改革等方面都起到积极作用。如何评判政府购买服务的质量和效果，则需借助績效管理。此外，绩效管理在改进政府购买服务方面也起到关键作用。通过绩效管理，及时发现政府购买服务事项的漏洞和不足，从而针对性地改进购买服务的科学性和合理性。

（三）政府购买服务绩效管理是全面实施绩效管理的重要组成部分

中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发【2018】34号）提出完善全覆盖的预算绩效管理体系，即所有财政资金都要进行绩效管理。政府购买服务事项使用的是财政资金，理所当然要纳入绩效管理，成为实施全面绩效的重要领域。

二、政府购买服务绩效管理存在的问题

（一）绩效管理理念未牢固树立

大力推进政府购买服务后，有些单位依然热衷于跑资金、争项目，存在“重购买、轻管理，重投入、轻绩效”的思想。有些单位绩效管理工作的主观能动性不强，没有将“要我有绩效”的被动绩效管理向“我要有绩效转变”的主动绩效管理转变。绩效管理理念淡薄成为推动政府购买服务绩效管理工作的瓶颈。

（二）评价主体和评价客体单一

评价主体单一表现在目前绩效评价由购买主体或财政部门负责实施，没有引入第三方机构参与，也没有受益主体参与。但政府购买服务事项涉及购买主体、承接主体及受益主体三方利益主体，仅一方参与的绩效评审制度显然不能客观、公正地反映政府购买服务事项的绩效水平。评价客体单一表现在评价客体只涉及承接主体，没有涉及购买主体和受益对象。

（三）绩效评价指标体系不完善

各地各部门虽大力推进财政绩效管理改革，不断完善和拓展绩效管理的广度和深度，但仍缺乏一套科学、合理、全面的绩效评价指标体系。指标体系存在评价指标以定性描述为主，定量指标较少，主观性较强，赋权方法不科学，分配指标分值较随意等问题。绩效评价体系完善程度与评价结果的客观性息息相关，科学合理设置绩效评价指标体系是开展绩效管理的重要环节。

（四）绩效管理结果应用不到位

评估结果存在评估流于形式及结果未能充分应用的现象。政府购买服务的项目实施归实施，评价归评价，评价的好坏不影响项目的实施。各地各部门没有建立或者落实绩效结果与预算编制挂钩制度、绩效问责制度和绩效考核激励制度等结果应用制度。

（五）绩效信息公开机制不健全

绩效信息和部门预决算虽已同步公开，但公开的绩效信息规范性不足，很多评价信息并未详细公开。公开内容中对于政府购买服务项目的绩效情况没有单独公开说明，目前也没有相关制度来明确政府购买服务项目公开绩效信息的数量、内容和范围。

三、加强政府购买服务绩效管理的建议

（一）牢固树立绩效管理理念

绩效管理工作离不开购买主体、承接主体和受益主体的共同支持与配合。三方主体绩效理念的树立是开展绩效管理工作的前提。要加大绩效管理理念宣传力度，让各方主体都认同绩效管理，承担起各自的责任，履行起各自的义务，坚决避免为买而买、一买了之的做法，绩效管理工作才能高质高效地开展，发挥实质性作用。

（二）建立多元化综合评审机制

绩效评价是一项专业性较强，政策涉及面较广，技术含量较高的活动，为增强绩效评价的客观性、专业性和独立性，应建立由购买主体、受益对象和第三方机构组成的多元化综合评审机制。各方力量从不同角度出发，运用不同优势开展绩效评审工作。这种评审机制创新了评价方式，扩宽了评价视野，既可以避免购买主体自我评价的盲目性，又可以避免财政部门评价认识不足的缺陷。

此外，需拓展政府购买服务评价客体，接受评价的不应仅仅是承接主体，还应包括购买主体，比如增加评价购买主体组织采购立项及监督流程合规性等评价内容。

（三）完善绩效评价指标体系

政府购买服务绩效评价指标体系是开展绩效评价工作的基础和依据，只有制定出一套完善的绩效评价指标体系，才能全面、客观地反映购买服务绩效情况。绩效评价指标体系构建包括绩效目标设定、绩效评价指标设置和指标权重确定。

1.绩效目标设定。政府购买服务绩效目标设定要根据各购买服务项目特点，设定合理可行、指向明确、细化量化、相应匹配的绩效目标。

2.绩效评价指标设置。绩效评价指标设置要结合政府购买服务特点，可以从项目决策、项目采购与监督、组织与管理、服务产出和项目成效、相关方满意六个维度出发，综合评价政府购买服务的成效。具体包括以下方面的内容：

（1）项目决策维度。项目决策维度设定与部门职能的匹配性、购买范围吻合度和预算编制的合理性三个评价指标，来评价政府购买服务的合法性、合理性以及必要性。

（2）项目采购与监督维度。项目采购与监督维度设定购买方式合理性、购买程序正当性和承接主體合法合规性三个评价指标，来评价政府购买服务过程是否有理有据。

（3）组织与管理维度。组织与管理维度设定项目管理制度健全性、项目管理过程规范性和项目验收完备性三个评价指标，来评价购买主体的监管职责落实是否到位。

（4）服务产出维度。服务产出维度设定服务数量、服务质量和服务时效三个评价指标，来评价承接主体提供服务产出情况。

（5）项目成效维度。项目成效维度设定社会效益、经济效益、生态效益和可持续影响四个评价指标，来关注购买服务预期产生的效果。

（6）相关方满意维度。相关方满意维度设定服务对象满意度一个评价指标，来关注服务对象的满意程度。

3.指标权重确定。指标权重确定要把握好以下几个要点：第一、在完成指标设置后，选择层次分析法、德尔菲法、主成分分析法等权重确定方法进行分值确定。第二、指标权重一旦确定，原则上不允许更改。稳定的指标体系有利于跨年度进行绩效比较。

（四）强化绩效管理结果应用

绩效结果重在应用，没有应用皆为徒劳。只有加强绩效管理结果的应用，才能保证绩效管理的权威性和约束力，让绩效管理真正落到实处、见到实效。具体可以将绩效管理结果应用到以下几个方面：

1.绩效结果作为结算购买服务资金和选择以后年度承接主体的参考依据。建立绩效结果与购买服务资金支付挂钩机制。对于绩效评价结果优秀的承接主体采取一定的激励措施。其一，可以给予优先选择权，在以后年度优先承接同类购买服务项目。其二，可以采取“以奖代补”方式给予资金扶持，促进其发展壮大。对于绩效评价结果不合格的承接主体采取一定的惩罚措施。规定其三个年度内不能参与政府购买服务项目竞标，并向财政部门提交整改方案。

2.绩效结果作为预算安排和购买主体考核的参考依据。将绩效结果与以后年度同类购买服务项目预算安排数挂钩。将绩效结果与购买主体当年度目标责任制考核挂钩，对绩效结果优秀的购买主体进行加分，对绩效结果不合格的购买主体采取问责机制。

3.绩效结果作为制定政府购买服务决策的参考依据。对于绩效结果中反映出来的问题，应该由财政部门和购买主体继续跟进，提出完善绩效目标设定、优化政府购买程序等改进建议，不断提升购买服务相关工作。

（五）健全绩效信息公开机制

公开政府购买服务绩效结果，不仅是公共财政资金使用的内在要求，还是政府购买服务规范发展的必然要求。要健全政府购买服务绩效信息公开机制，明确政府购买服务绩效公开的范围和程度，提高绩效信息的公开度和透明度。财政部门及购买主体要及时充分地将购买服务相关的绩效信息向社会公开，自觉接受社会监督。与此同时，密切关注社会舆情，积极回应社会公众关心的问题。

四、结论

政府购买服务作为创新公共服务提供方式、引导有效需求的重要途径，既与提升公共服务质量的初衷一致，也与扩大绩效管理覆盖范围的要求密切相关，实行政府购买服务绩效管理的重要性和紧迫性毋庸置疑。各地各部门应当牢固树立绩效管理理念、建立多元化综合评审机制、完善绩效评价指标体系、强化绩效管理结果应用、健全绩效信息公开机制，全面推进政府购买服务绩效管理工作，提高财政资金的使用效益和政府购买服务的质量，提升政府治理能力和水平。

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作者简介：

张扬，绍兴市科技工作者服务中心。