从融资平台公司角度浅谈政府隐性债务的申报和申报中存在的问题

摘要：政府隐性债务规模发展速度较快，制约了各级政府与相关平台公司的发展，为了控制并化解政府隐性债务规模，政府隐性债务正确申报显得尤为重要。本文立足融资平台公司的角度运用比较的方法，介绍了政府隐性债务申报方式，并对目前申报中存在的问题及解决对策等进行研究，一方面提出其优化改进方案可供各级政府及平台公司等进行参考，一方面本文研究的内容及结论对于正确掌握政府隐性债务规模，从而达到化解政府隐性债务的目的也具有理论和实践上的价值。

关键词：政府隐性债务;政府隐性债务的申报;政府隐性债务本金及利息

一、引言

在我国经济快速发展的过程中，政府隐性债务也随之飞速增长，控制政府隐性债务是当务之急，控制的前提是全面掌握政府隐性债务规模，跟踪其变动情况，资金来源，及偿还时间，政府需要监测政府隐性债务，各级平台公司作为地方政府隐性债务的主要载体则需要定期申报政府隐性债务。本文将从融资平台公司角度分析政府隐性债务的申报，提出申报过程中发现的问题，提出对策，有助于控制并了解政府隐性债务的实际规模，从而对化解政府隐性债务，有着较强的现实意义。

二、政府隐性债务相关理论概述

（一）政府隐性债务概念

政府隐性债务是指各级政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及提供担保等方式举借的债务，主要包括：国有企事业单位等融资平台公司替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务;政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务等。

（二）政府隐性债务的规模

根据市场机构和国内一些学者对政府隐性债务的规模进行估算，认为估算的结果一般在30至50万亿元之间。

（三）政府隐性债务的特点及风险

由于政府隐性债务的主要载体是各平台公司，全国地方融资平台主要领域遍布工业、农业、公用事业、房地产等，属各职能部门管理，又分属国务院不同部委，所以其主要特点是隐蔽性、不确定性，具体金额无法准确计算。而平台公司化解隐性债务的资金来源主要是税收收入或土地出让金返还，每年收到的相应返还收入不足以偿付利息，所以政府隐性债务产生的作用与影响很大，风险甚至超过了显性债务，对我国经济的安全性和社会的稳定性产生了严重的影响。因此，一定要对地方政府的政府隐性债务进行严格的管控。

三、政府隐性债务的申报的现实意义

（一）网上申报系统名称

为贯彻落实中共中央国务院《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）全面摸清隐性债务底数，财政部研发了新的隐性债务监测系统（以下简称监测系统）。目前各级平台公司主要在监测平台上申报政府隐性债务。

（二）申報方式

1.线上申报

自2018年8月31日起，平台公司每月需在监测系统上申报企业所有债务情况，项目含公益性项目及非公益性项目。其中财政局认可的公益性项目债务即可视为政府隐性债务。截止到2018年8月31日政府隐性债务及其他债务金额，在监测系统中填报，之后每月在监测平台上正常申报当月变动情况。

每月平台公司申报内容包含：债务本金变动情况，偿还资金来源和日期，利息支出金额和日期，记账日期，债务对应的项目名称等，并需要上传相关合同，回单等凭证。申报日期根据各级财政部通知，一般当月月底前申报当月债务。

具体填报方式，采用增量填报方式。新增债务在举借债务模块填报，原则上政府隐性债务不能随意增加，在填报新增债务时，如果新增的是项目贷款，需先在建设项目模块填报相关建设项目信息并审核，然后再在新增举借债务模块填报;新增举借提款在举借提款模块填报，主要针对原有债务分次提款情况填报;新增还本付息在还本付息模块填报;存量债务展期在债务展期模块填报;存量债务借新还旧先在举借提款或举借债务填报模块中录入新举借的债务，然后在还本付息模块中录入旧债的偿还情况。对平台公司而言，以上是最常用的模块。填报完毕后，还需在对应模块中审核，最后上报。年底根据财政部要求还需申报资产信息和年度财务报表。

2.线下申报

自2019年12月起，增加了线下申报，线下申报只针对政府隐性债务本金变化的申报，当本金发生增减变化时同时需要线下申报。具体流程：先由债务单位申报，主管部门审核，监管部门备案，财政部门汇总，党委政府批准。

就平台公司而言，各类隐性债务项目本金变化的（一般主要是本金减少），先在监测平台上申报相关数据，导出并打印数据，形成纸质申报文件，单位领导人在文件上签字同意后，附上相应还款凭证，资金来源的凭证和银行流水等相关书面材料，交由主管部门审核。对平台公司而言，主管部门一般是国资委，国资委审核后，相关资料提交给区财政局汇总。

3.线上线下申报的相同之处，都是针对政府隐性债务进行申报，自增加了线下申报后，线上线下申报相结合，增加国资委，审计署等部门的参与，更严谨，申报途径更清晰。

（三）申报的意义

政府隐性债务的申报主要是为了掌握政府隐性债务的总体规模，政府隐性债务主要承担者即各类平台公司的经营状况，总体债务水平，债务到期情况，偿还债务的资金来源，资金成本，以及各类政府隐性债务用于具体的项目分类，使政府对政府隐性债务的变动有个动态的了解，最终目的为了化解政府隐性债务。

四、从平台公司角度分析政府隐性债务申报中的不足之处

（一）没有强调利息支出申报

政府隐性债务的申报原则上只能减少不能增加，如果确有政府隐性债务需增加的，需先经财政局同意，目前政府为了严控政府隐性债务，这种情况基本不允许，即使平台公司在监测平台上增加了公益性项目债务，财政局内部数据系统不会算作政府隐性债务的增加。

从上述申报中，可以看出无论是线上还是线下申报都强调债务本金，对利息部分则弱化处理，线上申报，尚需申报利息支出，但不须申报利息资金来源，线下申报则无须申报利息。就平台公司而言，政府隐性债务利息支出负担较大，公益性项目债务利息资金来源也是通过借款方式获得。所以相关债务利息是隐性中的隐性债务，这部分利息借款也有资金成本，一般来说政府隐性债务资金成本率较低，都是银行优惠利率，平台公司利息借款的资金成本率则相对较高，这部分利息成本转嫁到平台公司身上，增加平台公司的债务负担和资金压力。

（二）监测系统填报培训较少

监测平台系统不定期进行更新升级，升级后改进或增加部分功能，但是相关培训没有及时跟上，就平台公司而言，对升级后监测平台较为陌生，许多功能模块不知如何使用和填报，不利于申报。

（三）没有强调资金穿透原则

平台公司资金来源众多，有从银行融资获得，从集团借款，集团往来获得，土地出让金返还，税收返还，借新偿旧，借款展期等形式。平台公司资金划转频繁，资金活动如流水，往往不会一一对应，平台公司基于资金使用效率的原则，资金流转较快，最初进来的资金，到最终资金的使用，中间可能转了几个弯，因此确切定义资金来源较为复杂。事实上对于平台公司而言，如果这笔债务属于政府隐性债务范畴的，平台公司用于偿还债务的资金最终来源基本就是土地出让金返还，税收返还，政府拨款等几种情形，基本不会用自己真正意义上的自有资金偿还政府隐性债务。

（四） 申报时间较为紧张

政府隐性债务申报时间一般为当月月底前申报当月债务，年底还需同时申报当月报表。1-11月只需申报当月债务，时间上虽然紧张，但尚能及时申报。但到年底当月报表其实是当年年报，平台公司对年报出具时间一般较晚，所以如果在当年年底上报平台公司财务信息时间较为紧张。

五、从平台公司角度提出政府隐性债务申报的解决方式

（一）线上申报系统中建议增加申报利息支出的资金来源

建议增加申报利息支出的资金来源，对于平台公司而言，政府隐性债务的利息支出用于政府公益性项目，是资本化的利息，平台公司不会自己承担，甚至有些平台公司与政府签订合作协议，合作协议中对相关政府隐性债务利息的承担也做了明确的规定，相关利息是由政府承担，所以对于这部分利息其实也应该纳入政府隐性债务中。通過对利息情况的掌握，政府对政府隐性债务的实际规模会有更全面的掌握。

（二）线下定期组织申报培训活动

建议定期组织申报政府隐性债务培训活动，对于有政府隐性债务的单位定期组织培训，有助于政府更了解企业的实际生产经营情况，而平台公司申报人员则通过相关学习能正确申报数据，对政府隐性债务有更深刻了解，了解相关政策。

（三）要求申报债务时重视资金穿透原则

建议财政局要求企业申报时要提供最终资金来源的证明，比如说资金流水证明要更详细，更精准，提供的信息能追溯到源头，也利于政府约束平台公司正确使用相关资金收入，正确化解政府隐性债务的规模。

（四）年底申报时间适当延长，建议同时申报审计报告

平台公司年底在为当年出具年报做各项准备，年报初稿的出具一般在次月中上旬，而且年报一般还需经会计事务所的审计才能最终定稿，按照现在的申报由于时间紧张，平台公司一般先上报概算的报表。概算的报告与最终报表数据差距较大。为了政府能全面掌握平台公司的实际情况，建议同时增加申报审计报告部分。

（五）进行不定期审计检查

对政府隐形债务规模较大的平台公司，可以进行不定期审计检查，以便更好了解平台公司相关账务处理是否规范，债务规模及其变动情况是否正常，是否合规，及时更正不合规之处。

六、结论

本文立足于融资平台公司角度阐述企业对政府隐性债务的认识，介绍目前政府隐性债务的具体申报方式及相关机制，比较了当前政府隐性债务申报几种方式的异同点，介绍了当前政府隐性债务申报过程中发现的问题，将导致政府隐性债务实际规模与上报数据不匹配的根源揭示出来。本文针对实务操作中平台公司碰到的问题，提出几种解决方案，有助于相关利益方对政府隐性债务的规模有进一步认识，从而能更好地控制和化解政府隐性债务。

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作者简介：

毕静，上海临港奉贤经济发展有限公司。