省级彩票销售机构实施内部控制存在的问题及解决措施

摘要：近年来，我国彩票市场快速发展，社会各界对彩票行业的关注度越来越高，各级监管机构也通过出台各项制度的方式不断规范彩票销售机构的发行销售行为。原先单一的陈旧的财务管理理念已经无法适应彩票行业的快速发展，这也促使彩票销售机构必须进一步加强机构的内部控制建设，完善现有的规章制度，加强各岗位的相互制约和监督。本文对省级彩票机构实施内部控制方面存在的问题进行探讨，并从提高认识、健全制度、完善监督等方面提出解决措施。

关键词：彩票机构;内部控制

目前我国彩票市场进入了高速发展阶段，仅2018年，全国累计彩票销售就达到5115亿元，比我国彩票发行首年销量增长3万倍，筹集了数以亿计的公益金，有力地支持了我国社会福利事业和公益事业的发展，对我国的国民经济发展起到了良好的促进作用，彩票事业的健康有序发展承载着深远的社会意义和公益意义。

一、省级彩票销售机构实施内部控制的重要意义

我国彩票机构分为中央彩票发行机构和省级彩票销售机构，其中省级彩票销售机构作为自收自支的事业单位，长期以来既有事业单位的行政职能属性，又有机构内部同工不同酬的分配机制，还有国家彩票中心、财政部门、体育行政部门等上级领导机构。在这样的特殊管理模式下，大部分彩票机构仍然是沿用本机构制定的各项业务流程和规章制度来实现内部控制的管理作用。随着彩票事业进入高速发展阶段，中奖环节的公正性、相关的业务费、公益金的使用情况越来越多地受到社会各界的关注，彩票机构只有建立健全系统规范的内控制度，对每一项业务流程都做到细化管控，彩票资金才能实现公正透明、合理高效的运用，彩票事业才能得到长远有序的健康发展。

二、目前内部控制在省级彩票机构实施中存在的问题

（一）彩票机构人员内部控制意识欠缺

首先，彩票机构作为自收自支的事业单位，内部的管理模式、资金性质、账务处理都是按照事业单位的管理模式进行。而内部控制的定义是为了实现一定的经营目标，在企业或机构内部实施的一系列自我约束、自我规范、自我评价和控制的措施和方法。这样就导致彩票机构的工作人员对内控制度产生误解，认为事业单位的本质是国家公益机构，使用的又是财政性资金，不是以生产利润最大化为目的，因此彩票机构可以不设立内控制度。

其次，彩票机构全面实施内部控制需要全体人员具备内部控制意识，这也是保障内控工作顺利推进的重要条件。目前大部分彩票机构的工作人员内部控制的意识较差，甚至认为内控就是完善财务制度，将内部控制的工作完全由财务部门负责。但是彩票机构的内部控制应该是为了实现合理规范的彩票销售，在彩票机构内部实施的涉及各个部门业务的管理方法和制约措施，涵盖了机构内部的自我管理、业务流程规划、工作效果的评估评价等多个方面，不是单一的由财务部门就能独立完成的工作，因此造成内部控制实施效果不佳。

（二）相关内部控制制度不完善

内控制度应该是对整个机构内部全方位立体的管理制度，而不是单一片面的仅仅限于财务部门或财务制度的管理。目前大部分彩票机构在执行相关的政策法规时，往往是以财政部门或主管部门下发的文件作为政策依据，对机构内部的财务管理比较重视，例如相关的财务管理办法、可支出的范围以及相关的支付流程等制度相对较健全，而忽视了对机构内部人员和各岗位相互关联性的管理，没有为重点业务部门以及各部门工作流程控制节点制定相关的制度流程，导致内部人员工作职责不清晰，业务流程没有全面规范的标准，一旦出现问题，机构内部人员之间就容易出现权责不明确、相互推诿的现象。2015年财政部发布《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，要求全国各类行政事业单位要在2016年完成内部控制建设和实施工作，但是四年来，全国各省级彩票机构由于地区管理水平的差异，内控制度建设的完成和质量差异化严重，大部分流于形式，虽然有个别省份能够完成内控体系的建设，但是也仅停留于表面的内部控制手册的编制，没有在实际工作中严格落实和实施，无法真正防控风险，起到保护彩票事业的作用。

（三）缺乏有效的监督评价机制

彩票机构的内部控制是通过一系列制度和流程的规范达到管理过程的建立。单位应当建立健全内部监督制度，明确各个相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。只有在彩票机构内部实施必要和有效的监督，并通过监督活动在必要时对业务流程和规范给予不断的改正和提高，内部控制制度和各项政策才能得到有效的执行并且落实到位。

目前省级彩票机构在内部控制建设的过程中，往往更重视制度的执行，而轻视对执行过程中的监督，这就导致在内控制度的执行过程中，一是没有规范的监督评价和管理压力约束，导致彩票机构内部工作人员在进行业务活动时没有严格执行内部控制制度的要求，二是因为没有有效的监督制约，所以在工作中和业务流程中执行内控制度的效果不佳。另外彩票机构经常涉及的政府采购、合同评审、内部信息交换等方面的工作，也会由于没有完善的监督评价机制，而影响工作效果，最终导致支付环境中的会计信息严重失真，影响彩票事业的健康发展。

三、提高彩票机构内部控制水平的有效对策

（一）增强彩票机构人员的内控意识，特别是管理层的内控意识

为了更好地提高彩票机构内部员工的内部控制意识，可以定期组织员工进行专业指导性的培训，尤其需要加强对彩票机构领导层内控意识方面的培训。只有彩票机构的管理层人员真正在思想深处认识到内部控制对机构管理的重要性，并按计划分步推进、全面部署内控制度工作，起到率先垂范和积极的带头作用，内控制度才能在机构内部真正的落实并执行下去，而不是仅仅停留在书面成果上。

彩票机构在进行内控制度和体系的搭建过程中，需要通过一系列的前期调查和研究，出台详细的内控工作任务分解表，在机构内部从管理层和业务层方面对任务进行分解，完善和新建制度，制定业务流程规范，对各部门以及下属旗县区的工作人员进行集中培训和分散培训，并且对个别重点部门还应进行多次的一对一指导。这些琐碎和繁杂的基础工作，除了要依靠财务部门和外部监管部门的有效推动、跟进指导，更需要彩票中心的管理层、环境干部和具体执行人员从思想意识上对内控制度有深入了解，在中心内部建立一个全过程、全方位、全员参与的建设内控的氛围，才能将内控工作较好的布置下去并顺利开展，使工作逐步趨于顺畅。

（二）建立健全科学完善的内控制度

内部控制的建立应当遵循全面性、重要性、制衡性、适应性和成本效益原则。彩票机构在进行内控建设是要根据《行政事业单位内部控制规范》的要求，将之前的所有的内部规章制度和业务流程重新梳理。

第一是对权限批准的控制，机构内部人员在行使工作职能时，应通过内部控制的相关规定，对每一项经济业务进行合理的授权，明确各个环节管理人员在具体工作中的权限和所承担的责任;第二是合理划分不相容岗位分离原则，不相容岗位分离是内控制度的核心，这一点不仅仅是针对财务部门出纳岗和会计岗，其他部门在工作中涉及的授权批准、业务经办、稽核检查、文件存档等相关岗位的设定都需要符合不相容岗位分离原则，确保机构内部各岗位之间权责分明、相互制约、相互监督;第三是利用预算对彩票机构的资金使用进行控制，财务部门应通过编制合理的彩票发行费年度预算，对机构内部全年的各项收入和支出进行统一核算和管理，同时对预算执行情况进行考核和绩效评估，在预算执行的过程中发现并及时解决问题，通过内控制度的管理杜绝无预算支出的情况发生。第四是对机构内部的财务管理进行控制，财务部门的工作成果最终是通过会计信息体现的，高质量的彩票会计信息对机构管理层人员的决策有重要的影响，而内部控制又与会计信息质量之间具有较高的关联性，只有通过内控制度对会计凭证、账簿记录、财务报表、会计档案管理等方面加以规范，财务部门对外披露的每一项会计信息才能保证真实性、有效性和合法合规性。

（三）完善內部审计、监督评价机制

加大对彩票机构内控建设的监督，目前最简单便捷的途径就是建立审计监督机制。审计和监督是通过系统专业的方法对风险管理、内部控制及管理过程进行有效性的评价，建立和完善内部审计和监督评价是提高彩票机构内控管理并最终实现销售目标的有效手段，这也是彩票机构内部控制管理的重要组成部分。

首先，彩票机构需要强化内部审计工作，通过经常性的内审来提高内部控制相关制度在机构内部各项工作实施过程中的执行率;其次，应充分发挥相关行政主管部门和外部审计机构的监督作用，从政策上给予合理的引导和规范，通过定期检查和不定期的抽查，及时发现彩票机构内控制度中的疏漏点并加以完善;最后，应聘请第三方会计师事务所或绩效评价机构，对彩票机构的内控制度进行专项审计，借鉴企业管理的创新模式，逐步建立适合彩票机构运行的内部控制体系。

四、结束语

对于彩票销售机构来说，不管是从单纯的业务角度出发，还是从倡导内控者的角度出发，其最终目标是一致的，就是提高彩票销量，为社会和国家筹集更多的公益金，履行社会责任。而健全的内部控制制度可以保证彩票机构实现安全销售，建设可信赖的国家公益彩票。所以在业务部门围绕销量目标任务过程中开展各种营销、宣传、采购、渠道建设等工作的同时，内控制度更多的是关注这些工作中容易产生的风险，并通过制度规范、岗位设置、业务流程、信息沟通等手段将这些风险降低或控制在可承受范围之内。随着现代管理机制在彩票行业内部不断发展与完善，彩票机构在运行和管理方面更需要完善合理的内部控制体系作为支撑，在符合内部控制要求的前提下，应着眼于管理创新、建立适合彩票行业运行的内部控制管理体系，明确相关部门人员的指责和权限，推行全面管理，提倡全员参与，建立彼此牵制、彼此连接、彼此制约的内控制度，以保证彩票行业的健康可持续发展。

参考文献：

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[3]姜文庆.基于彩票机构内部控制现状及措施的研究[J].财经界（学术版），2015（11）：53+174.

作者简介：

余锐，内蒙古自治区体育彩票管理中心。