地方政府数字化转型创新模式探讨——基于广东省数字政府实践

朱锐勋，王 鹏

(中共云南省委党校，云南 昆明 650111；北京市社会科学院，北京 100101)

随着大数据、互联网技术的不断发展，“数字政府”建设逐渐被置上议程。作为传统政务信息化模式的改革，“数字政府”重塑了政务信息化管理、业务和技术的架构，并在大数据的驱动下，能够全方位提升政府在经济、市场、治理、环境等方面的履职能力，进而建设人民满意的服务型政府。目前，各地正在积极探索各具特色的改革思路与实践路径，其中以广东省为头雁的省份已经在政府政务数字化建设与推行上取得了显著成绩。因此，对广东省“数字政府”建设工作进行深入分析将会对推进各地数字政府建设提供一定的借鉴参考。

一、地方数字政府治理研究文献综述

在推进数字政府建设进程中，如何进一步促进政府治理创新，已经成为深化“放管服”改革的重要议题。通过提取近期国家和地方有关政府信息化和数字政府建设相关规范性文件做关键词分析后认为，“服务”始终是行政管理体制改革和数字化转型关注的重点和焦点(图1)。如何利用互联网和数字化的新兴技术来提升政府公共服务能力，切实保障公众权利，促进政府治理创新是行政管理改革的关键。

图1 政府信息化与公共治理高频词汇统计

基于国内外学者对数字政府内涵及其发展模式的现有研究，本文主要从数字政府内涵、数字政府治理模式创新等研究热点问题进行了如下总结：

(一)数字政府内涵。数字政府即结合互联网技术、大数据应用，通过将行政过程和政务活动数字化并存储于云端,使政府系统可以用数字代码进行描述和分析,形成一种用数字服务运行新机制，[1]遵循“体制创新+技术创新+管理创新”三维一体架构，[2]将治理与创新紧密联合。数字政府的核心立足于提升公共服务效率、速度、透明度和可信度，并通过信息通信技术工具(ICT，Information and Communication Technologies)加强政府与公众、企业和第三方组织的联系，[3]成为数字治理应用的新方向。通过大数据技术，政府能够了解公众需求，制定更加切实的政策，在多个领域实现监控和预测，[4]有效推动政府部门之间的扁平化管理和协同化运行，进而实现社会管理的精准化和智能化。[5]

(二)数字政府治理模式创新。数字政府的驱动要素包括对制度环境、技术创新以及公众诉求交互影响的集中体现，因此在改革中应避免传统观念中的“技术优先”的固定思维模式，而实现多个维度的有机统一，创建政务高效化、服务线上化、治理精准化的新型运行模式。[6]

数字政府创新政务治理的途径包含强力推进型领导方式、集中与分散相结合的组织体制、协同参与模式和全方位监控机制，[7]实现数字政府高效运转需要实现数据的无障碍流动，并通过大数据智能化应用，提升公共服务质量。[8]在5G技术高速发展的大环境下，数字政府能够基于数据融合趋势制定政务数据开放制度框架，完成对管理、监管的精准化治理，实现部门协调到整体协同的转变。[9]

数字技术也可以制定个性化的公共服务，提供新型高效的公共产品。[10]由于公众通过互联网平台参与公共决策，公民角色在一定程度上得到转化，成为决策者，所以技术发展有利于政府决策的多样化，集思广益地提升公共服务质量。[11]

同时，开放包容的决策流程和问责制还可以增加政府工作透明度，鼓励公共机构、私营机构及社会组织参与政策制定及公共服务的设计、共同制定设计隐私安全的管理办法，形成数据驱动的公共管理文化。[12]

此外，政务标准化规范化可作为解决数字政府技术提升和公共服务质量提升之间的鸿沟的路径之一，将电子化平台的效用最大化和可持续化,进而实现流程自动化和并行化操作，提升政府行政效能与决策质量。[13]以构建需求导向型和公众响应型的回应性政府为目标，通过公共服务运作模式的精准化，即对需求的精准识别预测、智慧性决策和服务资源供需匹配，实现服务质量的提升。[14]通过深度融合大数据与政府治理，实现“掌上办公”“掌上办事”的全方位覆盖，充分满足社会公众的需求。[15]

二、广东省数字政府实践与进展

近年来，为贯彻落实国家信息化发展战略，加快数字中国建设，全国各地纷纷将数字政府战略投入实践。广东省作为较早启动改革的省份，2017年12月，率先启动广东数字政府建设。2019年，制定出台《广东省“数字政府”建设总体规划(2018—2022)》《广东省“数字政府”改革建设2019年工作要点》。确立了“数据上云、服务下沉”的主线建设方针，提出将进一步强化粤港澳大湾区互联互通建设力度的任务。经过对此次改革的梳理分析，作为全国率先提出“数字政府”总体规划和实施方案的省份，广东省全面且清晰地描绘了改革蓝图，在实践和探索中稳步推进各项任务。我们总结梳理广东数字政府改革的主要做法、重要成效、治理模式和发展瓶颈，为各地推行“数字政府”提供参考。

(一)数字政府建设取得的实效

1.政府服务能力显著提升。根据《省级政府和重点城市网上政务服务能力调查评估报告(2019)》，广东省在全国省级政府网上政务服务能力总体排名领先。全省本级公共服务类事项办事指南发布数量达1368件；省本级部门进驻省级政务服务平台的数量达49个；行政许可类事项即办件占比大于5%；行政权力事项指南发布数量为2087件；“粤省事”和“广东政府政务网”等品牌也正在全国范围内进行推广。在民意调查方面，《2018年广东省地方服务型政府建设系列调研报告》显示，广东省公共服务总体满意度74.63分，其中“互联网+”政务服务指标满意度最高，“一窗式”改革、“最多跑一次”改革结合了互联网汇总服务种类，有效提升办事效率，数据显示有83.16%的受访者对改革后政府服务效率的提升持肯定态度。

在民生保障方面，广东省印发《广东省促进“互联网+医疗健康”发展行动计划(2018—2020年)》，搭建互联网看病治疗的平台，将互联网医疗服务纳入医保支付范围，并实现跨地域结算，充分利用数据资源共享平台，“实现事前提醒、事中监督、事后审核”。在2018年社会保险经办管理服务工作要点中，广东省政府还明确了优化全民参保数据库以提高数据质量，建立健全部门间数据共享机制等任务。此外，此次数字政府改革对省内就业形势也带来了利好，2019年第一季度，广东省“四上”企业就业人员增长显著，其中信息传输、软件和信息技术服务业，增加11.25万人，凸显了“数字政府”建设工作在创造就业上的积极作用。

2.营商环境全面优化。2018—2019年，广东省先后制定《广东省深化营商环境综合改革行动方案》《广东省优化口岸营商环境促进跨境贸易便利化措施的通知》，深入推进数字政府技术与优化营商环境融合。提出通过“加快推行商事登记全程电子化”“电子口岸平台建设”“建立‘多规合一’业务协同平台”“海运口岸智能通关模式”等，实现行政审批事项全程网上办理，推进粤港澳大湾区、南沙新区和横琴自贸片区等地的服务融合，切实提高政府服务办事效率。目前，广东省开办企业平均办理时间由 30 个工作日压缩至 5 个工作日，其中深圳开办企业时间已压缩至4个工作日内，便利度得到显著提升。广东主要港口率先实现大幅度降费，2018年广州港口岸单个集装箱进出口环节合规成本下降81美元/20尺、112美元/40尺，深圳港下降109美元/20尺、139美元/40尺。

广东省“数字政府”建设有效推动全省数字经济的发展。根据《中国数字经济发展与就业白皮书 (2019年)》统计，2018年广东省数字经济规模超过4万亿元，规模全国第一，增速超过15%，创造就业2088 万个，互联网业务收入增长26.5%。全省经济实现互联网、大数据与企业制造的深度融合。此外，依托粤港澳大湾区建设，积极打破制度壁垒。通过制定《广东省新一代人工智能创新发展行动计划(2018—2020年)》，举办中国(广东)数字经济融合创新大会，进一步推动广东数字经济高质量快速发展。深圳市还推出数字经济扶持计划，支持“产业链关键环节提升”项目和经济效益显著的创新项目，并承诺在90个工作日内通过网络平台进行办结。广东省数字经济的广泛发展与政府管理措施和实施状况联系紧密，“数字政府”的推进功不可没。

3.大数据基础设施日益完善。随着政府数字化转型的推进，社会和公众对政府公共服务的诉求也在不断变化。为及时回应这些新诉求，政府积极集合来自各界的信息与数据，这将对政府数据处理能力带来巨大挑战。为解决这一问题，广东省政府建立了“四步走”数据处理流程(图2)。

图2 广东省政务数据处理“四步走”策略

第一步，大数据资源池用于收集国家级、省级、地市级的全方位数据，辅以科研机构、事业单位、互联网企业等社会数据，最终建成“人口、法人、自然资源和空间地理、社会信用信息等4大类公共基础数据库”。第二步由两个部分组成：数据开放平台的连接和审查制度。数据开放平台强调数据的联通，即收集后如何将数据进行有效的整合、处理并展示给公众；数据审查制度明确政府使用数据的范围和平台技术的规范，这一步有效推进了数据的公开化和制度化，有利于实现社会的广泛参与，以便公众监督政府，同时也降低了公众对政府数据的不信任感，以此提升公共服务质量。第三步的数据分析平台类似于第二步，但着重于算法模型的统一化，旨在简化各个政府部门数据决策分析的过程。第四步在数据治理层面，广东省政府确定了“基于依职能按需共享的原则”，并建立“数据使用反馈机制”，目的在于以标准化方式强化数据管理，确保海量数据能够真正致力于科学决策和政府管理，提升政府在公众心目中的形象。

(二)探索创新治理模式

在“数字政府”建设过程中，广东省发展定位首先从解决优化营商环境、推进粤港澳大湾区建设、解决形式主义等突出问题着手，提出了政府数字化转型的创新办法。

1.管运分离模式，即分设数字政府的管理机构与运营机构，数字政府建设进入企业和社会组织，开展政企合作。其中，“管理者”为改组后的政务服务数据管理局，“运营者”为“数字广东”公司(成立于2017年10月)，由于后者在运营上有极大的自主性，因此可以为前者提供强有力的技术支持。这样创新性的管理架构不仅为数字政府的运营带来了动力，吸纳了企业的活力，还保证了服务于公众的技术可以得到不断的更新换代，利于夯实数字政府视域下公共服务质量的技术基础。

2.“3+3+3”建设模式，即公众通过“粤省事”APP和政务服务网获取服务，企业法人负责打造一系列的技术解决方案，而公务人员则利用协同办公平台交流(图3)。

图3 数字广东“3+3+3”建设模式示意

在“3+3+3”建设模式下，来自各方主体的信息被融合在同一个网络平台，即APP、政务网和协调办公平台，实现集约一体化的共享数据。在细致的规定和精密的程序设定后，职能部门可更加快速便捷地调取所需信息，避免材料重复提交、审核，节约了大量的时间成本，实现了“只进一扇门”“最多跑一次”的愿景。同时，平台还集合了各类服务——行政审批和公共事务，也包括健康养老、旅游出行、社区治理、精准扶贫、生态环保、灾害预警、跨域协作等。不仅方便了公众，还激励政府相关职能部门进一步拓展和创新服务，促成政府服务的多样化。

3.基层管理模式。基层管理模式旨在切实解决基层公共服务管理缺失和地区间数据差异大、不平衡的问题。广东省政府强化全省范围(延伸至港澳地区)政务服务一体机的入驻工作，提高一体机的覆盖率，并保证入驻一体机的基层服务事项不少于100项。接着，逐步扩展基层服务事项范围，开通少数民族、三农等特色专区，并积极推动地市特色服务入驻，实现民生关注的各类公共服务一站化。同时，为提高窗口办事效率，广东省政府制定了市县级政务服务事项网上可办率不低于70%、镇村级政务服务事项网上可办率不低于50%的指标，并推行“一窗通办”模式，实现市县级70%以上政务服务事项“一窗”受理。

4.“互联网+”管理模式。为解决海量信息处理的难题，“互联网+”技术在此次改革中也被引入。在粤港澳大湾区政务服务建设中，囊括身份认证、电子票据、市场准入便利化、通关便利化等服务的“互联网 +可信身份认证”服务平台正式投入运营，且全部服务实行“证照分离”的服务形式，极大提高了服务效率。同时，“互联网+”还在建立更开放积极的营商环境发挥了重要作用——“信用+”应用的推广使得金融监管局、银行、市场监管局和省政务服务数据管理局有机配合，提高了政府在处理各类企业服务时的效率，政府各部门可依托互联网平台向企业及时推送相关的政策发布解读、咨询反馈和评估服务，助力企业发展。此外，大数据、物联网等技术还在政府的环境监测治理、灾难预警处理、跨部门办公协同、审计数字化、医疗保障信息共享协同等方面带来了便捷和进步。

(三)广东数字政府建设问题分析

从治理逻辑上看，数字政府将数字技术、信息技术运用到公共服务领域可以带来显著的正向作用，但在实际操作时，由于存在种种现实壁垒和操作难题，数字政府依旧存在技术进步流于形式和公共服务质量不增反降的可能。

1.城乡数字化差异和信息鸿沟。无论传统方式还是数字化方式，城乡间的政府的公共服务供给必然存在差异，这些差异不仅体现在供给总量上，更体现在服务质量上。经济发展形势与状况、面向群体素质的高低、公共服务部门之间的联动[16]、政府与公众的交流与互动[17]、政府工作人员的能力等都是造成差异的原因。具体来说，农村经济发展、信息化普及程度相对城市较为落后，农村居民对互联网、在线应用等新兴网络服务接受程度普遍较低，基层公共部门信息化工作环境与人员的信息能力相对较弱，这些因素的综合作用必然使得“数字政府”在农村的推行遇到“推行难、实施慢、接受程度低、最终服务质量差”等困难。然而，广大农村作为最基础的社会组成单元，其数字化改革程度又直接影响该地区整体政府数字化进程。如何实现城乡公共服务一体化和信息互联互通、在推进数字化进程时平衡好城乡差异是改革的难点。

2.数字改革影响传统政府服务供给。数字政府的构建系创新性工作实践，相关经验缺乏，在没有产生完整的制度约束之前，运用新兴数字技术变革公共服务供给可能在一段时期削弱传统政府服务流程、质量和运行规程，例如过度的公众参与可能会导致决策制定的无效性和去中心化，影响政府的有效决策。同时，由于技术应用的财力、物力和人力投入较大，这可能会使得政府数字化建设的投入和产出最终不成正比。此外，目前相关规则制度缺失的现状也会对技术的充分利用带来不小的负面影响。[18]

3.新旧信息系统/信息技术问题交织。随着数字政府建设和应用不断推行，基于政府的数字平台提供的服务将覆盖更多的服务种类、处理更多参与者的信息、共享更多第三方数据。政府数字平台需处理的信息量将形成指数型增长，如何高效收集整理信息、分析筛选信息、确保信息安全、实现社会信用诚信、避免信息黑箱等问题，这些都需要在不断探索后去努力克服。同时，在改革过程中，政府信息化建设形成的信息孤岛、信息繁杂等老问题也亟须解决，业务整合、数据共享、平台集成和功能改革等技术环节问题还需进一步完善，针对系统性一体化项目集成和工程改革的总体规划和顶层制度设计仍需加强。

三、地方数字政府建设实现路径及对策建议

通过对广东省数字政府建设与实践的分析，在数字政府发展中需要关注一些不容忽视的问题，比如顶层设计与推进、信息化就绪程度、地域性差异、管理运行机制与模式、投入与效率、相关人员信息素质等。因此，在推进经济社会数字化转型，建设数字政府过程中，可以从以下几个方面进一步完善本地的数字政府建设。

(一)完善数字政府整体设计。数字政府的总体架构与整体设计应体现与当地经济、社会、文化和技术等多方面发展水平的适应性。广东省建设数字政府的核心优势在于数字政府的建设中，实行“上下一体，管运分离”的机制。首先，整体设计按照上下一体化原则实现省级、市级到县级垂直贯穿的系统布局，确保在创建和运行中赋予相对统一的标准和规范。其次，顶层管理架构采取“管运分离”的模式，即数据管理部门统筹和运营中心同义服务并行，权责分工明确且相互制约。最后，充分发挥龙头地区的带动作用，在原有优势基础上兼顾总体结构，而相对落后区域则应基本参照总体结构，结合自身发展状况在适当地保留特色下尽可能靠拢。各地区可根据当地不同的发展水平合理规划，实现资源的合理配置化，稳妥有序推进数字政府建设。

(二)突出智能技术应用。数字政府服务应以精准化、便捷化和定制化为方向，针对具体服务事项提供多样化获取方式和渠道进行相关的技术支持和改进，实现服务供需匹配。如在扩展数据类型和覆盖面的同时，对数据进行细致的清洗和处理，建立统一的算法模型。广东省提出的“基于依职能按需共享的原则管理数据使用”和 “数据使用反馈机制”，能够将海量数据真正落到实处，准确契合服务需求，才能实现公共服务质量的提升。此外，数字化建设过程中，应注重构建更加庞大且统一的大数据管理池，建设多个分布合理的数据中心，制定统一的建设模式，促进跨部门、区域和层级的流程关联和整合，以实现对全省乃至全国的数据覆盖。除数据管理外，可以通过内测和网络调查搜集群众改进意见，提升政府公共服务平台的精准化、人性化和便捷化水平。

(三)健全政府数字管理机制。数字政府建设涉及政府、企业、社会和公众。目前现有的数字政府管理机制主要是以纲要、计划和指导等政府文件的形式出台，从运行监管的角度看还需要总结更多的建设经验以制定解决现有问题。数字管理也并非完全自上而下，需要在扁平化、网络化协作运行上创新。从技术设计层面，依托信息技术企业和相关智库人员对平台运营效果进行跟踪并不断完善；从服务迭代层面，要求政府工作人员、企业和公众实时从自身体验对现有平台提出改进建议。广东省基于完善数字政府基础支撑能力的目标，提出进一步建设云平台密码服务资源地、内容安全监管平台、政务网络安全态势检测平台等。

(四)确保平台数据安全运行。不同于传统的数据流转和业务流程，政府服务数据进入数字世界实现互联互通后将面临各种信息安全风险和问题。需要在原来电子政务平台、互联网和移动互联网上形成“多维联动、立体防护”的网络安全体系。首先，加强安全管理监督，建立“标准合规、责任明晰”的安全保密机制，通过安全认证和使用国产技术加强保密工作。其次，构建数字政府标准化运营绩效管理指标，通过绩效管理平台实现运营全过程的留痕和科学考核，设立专家咨询组，吸收和借鉴专业建议，增强政府决策的可信度。最后，实行领导负责制，在数字政府改革的实施中强调工作小组统一领导的组织保障，强调各级部门上下衔接、统筹协调。

(五)提升数字治理信息能力。在数字政府建设中的政府工作人员在公共服务的第一线，大幅度提升政府工作人员的信息素质和数字化能力是数字政府建设的关键。面对当前网络综合治理迫切需求，可以在领导干部和公务人员当中开展网络安全和信息化能力的教学、培训，建立对公职人员数字化能力的综合评价机制，并把该项评价纳入干部遴选、任命和提拔的指标中，设计相应的评测信息化水平的体系。同时，加大公共服务、公共治理网络化、信息化人才队伍建设，从社会上公开招募具有信息化建设与推行的专门人才，加速推进数字平台和公共服务建设。比如，为了强化政府人员的工作能力，培养后备力量，广东省积极培养“既精通政府业务又能运用互联网技术和信息化手段开展工作的综合型人才”，并将数字政府改革建设列入领导干部和各级政府机关工作人员的学习培训内容，不断探索并建立普及性与针对性相结合的培训机制。