社会保障视角下征地补偿方式的效应分析——基于东中西部三个县(市)的调查

颜子洋，陆万军，李 放

(南京农业大学，江苏 南京 210095)

一、文献回顾

我国的征地补偿安置方式经过了长时间的调整和改革，经历了不同的阶段。最早在1982年，《国家建设征用土地条例》就提出用地单位除给付补偿费外还应当给付安置补助费，以便妥善安排被征地单位的生产和群众生活。1987年，我国明确提出，对于符合条件的失地农民，在农业安置之外，可以进行转业安置。将失地农民安排到当地的农副业生产和举办乡(镇)村企业，或者其他集体所有制单位就业。1998年颁布的《中华人民共和国土地管理法》进一步细化了征地安置补助费用，规定了征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，并将土地补偿标准由先前的2至3倍提高为3至6倍，安置补助费标准由先前的2至3倍提高至6至10倍，同时表明原有的农业户口可以转为非农业户口。2004年发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》是我国失地农民就业培训和社会保障工作的纲领性文件，意味着我国失地农民社会保障制度开始建立。此后，征地安置方式不断丰富，提出了货币安置、就业安置、土地折资入股安置、土地置换安置、用地单位安置、留地安置等方式。从2006年开始，国家将失地农民社会保障纳入征地补偿安置范围，以政策方式进行规范，并规定社会保障费用不落实的不得批准征地。2010年，我国的征地补偿标准进入动态调整阶段。国务院发布通知，补偿标准不再设置上限，各地应该根据自身经济发展水平、当地人均收入增长幅度等实际情况建立征地补偿标准动态调整机制，每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。针对实际操作过程中出现的恶劣事件，要求维护被征地农民的合法权益，将征地补偿切实提高到位并运用各种现代渠道及时、足额地直接支付给农民个人。2012年《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》首次明确提出对农民房屋拆迁安置原则是先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为，并在实践中不断调整和完善。2013年，政府提出可以实行留地安置或留物业安置等多种安置方式，并规定在实施征地前，要向被征地农民说明征地补偿标准的合理性，以及安置方式为被征地农民带来长期利益的可行性，并进行补偿安置收益分析[1]。

通过梳理相关政策资料和文献可知，目前常见的征地安置方式有货币安置、划地安置、异地安置和土地折资入股等。这几种方式都各有不足之处，例如货币安置，一次性的土地补偿金难以从根本上保障失地农民长期生活需要，甚至可能会因为使用不当引起一定的社会问题；划地安置也存在一定的局限性，不同地区经济发展的不平衡使得地区间的土地价值存在较大差异，后期旧城改造的推进工作面临巨大难题；异地安置虽然对失地农民进行了安置，但大部分安置的区域都不如原来生活区域方便，使得农民征地后生活困难程度反而提高，同时这种方式也不符合我国人多地少的国情。因此，有学者认为，应该在货币安置的基础上辅助其它手段，多种方式相结合[2]。对于被征地农民的征地安置可以根据被征地者的实际来决定应采取哪种安置模式，如直接的货币安置、货币安置+就业安置、货币安置+社会保险等。总体来说，要根据各地区经济发展水平的差异，选择最符合失地农民利益的征地安置方式；同时，应对不同收入来源的被征地农民，采取分而治之的政策安排，进行有效疏导[3]。

有关失地农民的社会保障，学术界有不同的观点。目前主流的看法有三种：第一，失地农民和城镇居民在社会保障、福利待遇等方面应该享有相同的待遇，即应将失地农民同城市居民一起纳入现有的社会保障体制下[4]。第二，大部分失地农民被征收土地后本身仍然属于农民群体，身份并未转变，在实现社会保障制度城乡统筹之前，应该将他们纳入农村社会保障体系，由于失地农民的保障水平由自身缴费的多少决定，因此村集体和政府对于失地农民要额外给予一定的经济支持[5]。第三，失地农民是不属于农民也不属于市民的特殊群体，这类群体应该归属于城市边缘群体，需要单独为其建立适用于自身特殊性的社会保障制度，而不能简单地借用城市居民或农村居民的社会保障体制[6]。此外，陶继坤通过研究发现，与没有失地的农民相比，失地农民更愿意参加失业保险，因此将失地农民纳入失业保险中，有利于解决就业和持续生计问题[7]。张银银等从可持续生计分析框架出发，发现就业安置使失地农民人力资本提高，将有助于农户发展生计，提高收入[8]。当前，全国城乡社会保障体系基本建立，这在一定程度上缓解了被征地农民的长远保障问题，使得对土地的补偿更接近于土地自身价值，以实现失地农民家庭生计可持续和城乡融合[9]。

总的来看，已有诸多文献分别研究了我国各地实施的征地补偿方式及失地农民的社会保障问题，但对政府征地安置方式所起到的社会保障效应尚需进一步实证检验。

二、理论分析

随着城市化进程加快，涌现出大量被征地农民，如果他们因征地所应获得的补偿以及安置问题得不到妥善处理，这些失地农民将承担因就业方式、生活方式和居住环境等方面的改变而带来的巨大成本。因此，应充分考虑被征地农民的长远生计，选择合适的征地补偿安置方式，并通过相关保障体系来有效替代土地所承载的保障功能，弥补农民因征地造成的直接损失和潜在损失。

如表1所示，征地的直接损失即当前可见的，因失去土地而损失的农业生产收入、土地流转租金等。潜在损失即短期内无法察觉到的、未来长期性的损失，包括农民就业、养老等方面。不同补偿安置方式对于失地农民产生的影响效果不同。货币安置是将征地补偿费用一次性发放给农民，这种方式主要是对农民失去土地的直接损失进行补偿，农民可以获得一笔经济收入，从心理角度容易被接受，同时部分失地农民也可以将这部分资金用于创业、进行就业培训或者购买社会保险。重新划分承包地的安置方式，是让农民可以继续从事农业生产，满足农民对于土地的需求。提供养老保险、养老补贴等方式则考虑到未来农民年老力衰收入来源减少时，能够保障晚年生活的需要。就业安置是通过提供一些岗位、职业技能培训和职业信息平台等方式，推动失地农民的再就业。土地折资入股安置和留地安置可以让被征地农民获得长期收益，不至于短时间将土地补偿消耗殆尽。

表1 不同安置方式对于失地农民所产生的影响效果

目前就各地政策来看，货币安置实际上是最为普遍的补偿方式，且只要安置费用数量合理，农民也乐于接受。但货币只是一时的保障，不能解决未来可能发生的所有问题。对于被征地农民来说，补偿方式能否替代土地功能，保障征地之后生活更为关键。另外，长久的、持续性的补偿模式是否对失地农民更为有利也未可知。

受我国城乡二元结构和城乡居民生活水平差异的影响，城乡居民所能获得的社会保障也有较大差异。以养老保险为例，城市居民特别是正规就业居民多依靠企业职工养老保险作为晚年生活保障，保障水平相对较高。农村居民大多只能参加城乡居民基本养老保险，保障水平较低。除了养老金，还要依靠土地生产收入或土地出租收入来保障老年生活，而非养老金收入。

图1 征地补偿安置方式对失地农民社会保障的影响机制

如图1所示，当承包地被征收后，土地给农民带来的保障功能被破坏，征地补偿安置就应当能够补偿被征地农民由于失去土地而丧失的相关保障。然而由于政策安置方式和具体实施情况的不同，失地农民所获得的社会保障效果也有较大差异。当提供货币安置时，被征地农民可能有两种选择。一是主动或被动将货币补偿用于创业、就业培训、寻找工作或者购买社会保险，这样其就业待遇或社会保险保障水平较征地前提高，说明货币安置对失地农民社会保障效果起到了积极作用，具体保障程度由征地前后的具体就业待遇水平、保险领取水平变化决定。二是将货币补偿用于日常开销甚至过度消费等方面，在这种情况下，征地后相关的就业、社会保险并未发生变化，说明这种安置方式并没有起到改善失地农民社会保障的效果。

当提供非货币补偿安置(就业安置、社保安置、农业安置、留地安置等)时，相关社会保障效果需要进行具体分析。关于就业安置(直接安排岗位、就业培训、就业补贴、就业指导)，如失地农民认可、积极参与并因此获得就业机会，提高收入水平，则说明该种安置方式对失地农民相关就业保障起到积极效果，反之则说明该种安置方式效果不佳。关于社保安置(农民自愿选择或非自愿)，如失地农民响应政府政策，获得较征地前更高的社会保险水平，则说明政府所提供的社保安置改善了失地农民的社会保障。相反，若政府提供了社保安置，但具体实施存在问题或者并未被失地农民接受和认可，失地农民征地后的社会保障水平没有变化甚至下降，则说明该种安置方式并未起到改善保障的作用。农业安置，即重新划分承包地，由于农民土地并未丧失，因此土地相关保障功能未发生变化，农民相应社会保障效果不变，在此不做讨论。当政府提供留地安置时，同前文所述，根据失地农民对政府提供的建设用地具体使用情况：当失地农民将建设用地作为自身创业场所(建厂、个体户等)，并以此实现长久就业，则说明这种留地安置方式有利于保障失地农民就业相关需求；当失地农民将建设用地用于出租或者提供给村集体获得分红，则认为这种安置方式为失地农民提供了可持续性收入，保障失地农民生活需要，其具体保障效果，根据失地农民所获得的租金或者分红确定。

值得注意的是，实际情况中，各地实施的安置方式并非只有单独的一种，而是根据政策规定以及农民自身情况的不同，进行不同安置方式的组合，既存在单一安置方式，也存在多种安置方式并存。因此在衡量各地安置方式的社会保障效应时，需要根据当地具体情况进行综合分析比较。

三、数据来源与样本特征

本文所用数据来源于2019年2—4月在浙江义乌、江苏武进、安徽定远、安徽金寨、四川泸县和贵州湄潭等5省6市(县)进行的问卷调查以及访谈记录。基于各地区征地政策的差异性和典型性，选取四川泸县、安徽金寨和浙江义乌三个具有代表性的土地改革试点地区作为研究样本，具体如表2所示：

表2 三地调研数据情况

数据涵盖被征地农民的基本情况和安置现状，包括自身基本情况、就业现状、社会保险状况以及征地补偿情况等四个方面的内容。共回收问卷243份，剔除部分关键信息缺失和极值样本后，有效样本222份(占91%)。样本基本特征如表3所示：

表3 被访者的基本特征

由表3可知，被访者以男性居多，年龄主要集中在50岁以上。文化程度方面，受教育程度相对较低，初中以下学历占比为86.94%。在个人健康自评方面，健康状况总体较好，健康在一般及以上的占81.53%。

由于东中西三地的征地政策、补偿方式、补偿水平和经济条件等方面有较大的差异，为方便比较讨论，本文将西部泸县、中部金寨、东部义乌按顺序分开进行讨论，比较不同地区的失地农民在征地后的保障情况。

四、征地安置方式的社会保障效应分析

(一)三地补偿方式比较

对于征收承包地的补偿安置方式，三地都以货币安置和社保安置为主，但具体征地补偿方式各有不同。土地安置补偿费用的分配在西部泸县、中部金寨以政府主导为主，主要发放给个人。而在东部义乌则以村集体作为主导，政府将费用发放给村集体，由村集体协商处理。

三地实施的社保安置有较大差异。对于符合条件的被征地农民，泸县提供的社保安置以企业职工养老保险为主，由政府主导，将被征地者的大部分土地补偿安置费用用于缴纳15年的职工养老保险，个人无须额外缴费，不足部分由政府承担，同时为其缴纳医疗保险、失业保险等其他社会保险。而对于中青年被征地农民，由于目前还无法享受到养老保险待遇，所以吸引力较小，因此有相当一部分群体希望可以获得直接货币补偿。金寨提供的社保安置以被征地农民基本养老保险和鼓励参与企业职工养老保险为主，个人通过选择不同档次缴纳一定费用，同时从土地补偿费用中扣除一部分，剩余部分由政府补齐。这种方式优势在于被征地农民个人可以获得政府土地补偿安置费用的同时，可以享受一定程度的养老保障，但存在保障水平较低等问题。义乌的社保安置，主要以被征地者基本生活保障和鼓励参与企业职工养老保险为主，安置方式与金寨相似，但缴费额度和保障水平均高于金寨。除了货币安置和社保安置，义乌还具有留地安置。对符合条件的村庄，按就近原则，划分一部分土地作为村里的建设用地。由于调研中部分受访者并不清楚留地情况，同时各个村庄情况不一，有的整体出租，村民每年可以获得固定分红；有的则是村里成立合作社，建厂生产，自负盈亏，因此本文只做简单说明。

(二)就业保障情况

表4反映了四川泸县、安徽金寨和浙江义乌三地共计222位问卷调查受访者的就业情况，其中泸县71位受访者，金寨71位，义乌80位。

表4 受访者就业及收入特征

根据表4可知，泸县受访者中，选择在镇外本县内工作的人群占比达47.89%，受访者大部分无工作(占比54.93%)。这说明，受访者土地被征收后由农村转移到城市，参加工作的失地农民比例减少。在收入方面，受访者总体上对于目前收入是比较满意的，不满意与非常不满意总和仅占总被访问者人数的14.03%，即受访者对于目前征地补偿方式整体上是比较满意的。在收入来源方面，受到调研对象年龄偏大的影响，养老金依然是农民工群体主要的收入来源，占比达50.72%，工资性收入与非农经营收入二者合计比重为36.24%。在就业满意度上，受访者整体上是比较满意的，其征地前后收入变化整体不大。

金寨县农民的承包地被征后，43.66%的受访者的主要工作生活地点是在村外本镇内，而受访者工作地点在本村内以及本县内的人数占总人数的比例皆为26.76%。受访者2018年平均个人年收入可达到34030.59元，且很多人的家庭银行存款在5万元以内。最主要的收入来源为养老金收入，占比达32.84%，征地前后39.44%的受访者收入基本没变。

义乌市受访者的工作生活地点依旧是在本村内，占比达到了82.93%。将近27.61%的受访者是靠打工为生，很多受访者表示家庭存款少于5万元，但个人年收入却较高，平均可达到54898.42元。养老金是大多受访者的主要收入来源，说明受访者中年龄较大者占多数。由于年纪较大的农民在承包地被征收之后，失去了过去以农业为生的经济来源，处于一种无业状态，所以无就业者占多数，达到39.25%，但是征收承包地之后对他们的收入基本没什么影响。

(三)社会保险情况

表5反映了西部的泸县、中部的金寨和东部的义乌三地，共计222位受访者的社会保险情况，其中泸县有71位受访者，金寨71位，义乌80位。

表5 只征承包地受访者社会保险情况

根据表5可以发现，泸县的征地政策明显提升了农民现有社会保障的种类，在征地前没有任何养老保险与只参加城乡居民养老保险人数各分别占57.35%和42.65%，征地后拥有城镇职工养老保险的比例由0提升为88.24%。从养老保险缴费来源可以看出，大部分被访问者来源于征地补偿金，占比达86.96%。对于家庭社会保障的变化情况，受访者选择变好一点及以上的群体占比达70.00%，仅有33.34%的受访者对社会保障项目的保障水平表示不满意及非常不满意。

金寨县被访者拥有的社会保障类型主要为城乡居民养老保险和失地/征地养老保险，占比分别达38.03%和56.34%。且从领取的保险金额可以看出，失地/征地养老保险领取金额较城乡居民养老保险高。养老保险的缴费来源首先为征地补偿，其次是个人缴费，比例分别为32.39%和45.07%。另外，63.38%的受访者对社会保障的保障水平表示满意及以上。从征地前后家庭社会保障的变化情况来看，56.34%的受访者认为变好了，说明征收承包地的政策一定程度上给农民带来了实惠，农民也从心底认可征地补偿政策。

义乌市79.73%的受访者选择的是一次性缴纳15年后即可拥有城镇职工养老保险，很大可能是该地贷款缴纳社保的政策，使得大家都更愿意参加以后领取养老保险金额较高的城镇职工养老保险。也正是因此，有56.96%的受访者对社会保障水平表示满意及以上，69.57%的受访者认为土地被征会使得家庭的社会保障变好一点。另外，义乌市享受城镇职工养老保险的人数最多，比例达到总人数的80%，其余受访者参与的是失地/征地养老保险。从受访者对社会保障项目的保障水平满意度情况来看，表示满意及以上的人数仅占45.45%，而表示不满意的人数占比为18.18%。69.13%的受访者表示，土地被征使家庭社会保障的变化情况变好，这种情况与中西部地区基本保持一致。

(四)不同征地补偿安置方式的保障效果

对于失地农民而言，所获得的社会保障应该足以替代土地所带来的保障作用，而这主要取决于政府征地时实施了何种安置方式以及该种安置方式的具体实施效果，两者相互作用从而决定失地农民所获得的社会保障。对承包地不同的征地补偿安置方式，所起到的保障效果分析如下：

1.货币补偿安置。若失地农民在政府引导下，将获得的货币补偿用于创业、就业培训，获得就业岗位等方面，则说明货币补偿安置达到了对失地农民的就业保障效果。同理，在政府宣传引导下，失地农民将获得的货币补偿用于提高自身社会保险保障待遇，则说明该种安置方式对于提高失地农民的社会保险水平有积极影响。但是根据实地调研发现，在调查三地受访者中，较少发现将货币补偿款用于自身创业或者进行就业培训等方面，多是用于补贴家用，甚至过度消费。东中西部实行单一货币补偿的农户，较少将政府给予的土地补偿款用于保障自身收入或者应对晚年生活需要，大多在几年间就将其挥霍殆尽。因此在实际调研中，受访者尽管获得了货币补偿，但自身社会保障情况、经济情况均未有明显改善。

2.社保安置。若政府提供的社保安置项目中存在帮助失地农民就业的相关环节，如失业保险，并取得良好效果，则认为这种安置方式有利于失地农民的就业保障。社保安置，大体可分为三类：企业职工养老保险、城乡居民养老保险+征地养老保险、企业职工养老保险名额/城乡居民养老保险+被征地农民最低生活保障。失地农民征地前后社会保险的保障水平变化、社会保险的种类以及获得这些社会保险的成本，一定程度上可以判断所实行的社保安置对失地农民的保障作用及效果。调查发现，西部泸县由政府主导将绝大多数的土地补偿用于缴纳社会保险的方式，切实为失地农民长远利益考虑，较好保障了失地农民的晚年生活，避免其短期将补偿款挥霍一空而陷入贫困，但保障的水平还有待进一步提高。中部金寨则是给予失地农民更大的选择权，可以根据自身的意愿和情况进行选择，更具有灵活性。但在参保标准方面，针对不同情况的失地农民缺乏相应的政策，可能会存在已经缴费却无法享受待遇的不公平现象。与此同时，由于中部金寨实施的征地养老保险，缴费较低，因此保障效果虽然高于当地城乡居民养老保险水平，但仍然远低于城镇职工养老保险待遇水平，较难满足进城养老农民的生活需要。东部义乌同样是基于自愿原则由失地农民自行选择，但相应的标准更为完善、保障水平也较为合适，但对被征地农民的缴费能力有一定要求。因此，不同的社保安置方式各有利弊，需要相互借鉴、因地制宜，多元化发展。

3.留地安置。根据当地政策和实际调研，在征收承包地时实施的留地安置，失地农民大多获得的是固定分红，因此，对于失地农民的就业和社会保险并未起到直接保障作用。不仅如此，由于留地安置能获得一定的分红，还在一定程度上抑制了被征地农民的就业需求。

五、结论与建议

本文基于对我国东中西部三地受访者的调查，分析了不同征地安置方式的社会保障效应，主要结论如下：

第一，实施单一的货币补偿不能使失地农民获得相应的就业保障和社会保险保障。失地农民获得的货币补偿多用于自身日常生活，较少将其运用到提升自身就业需要或者提高社会保险水平上。

第二，实施单一的企业职工社会保险安置，可以较大幅度提高老年失地农民养老保险水平，保障失地农民晚年生活。企业职工社会保险安置还可以使失地农民享受到除养老保险外的医疗保险、生育保险、失业保险等多种保障，最大程度获得与城市企业职工相同的保障待遇。但由于几乎失去所有的土地补偿费用，对于还未到达养老保险领取年龄的中青年失地农民缺乏吸引力。

第三，实施货币+征地相关保险安置，可以在获得征地/失地养老保险的同时，获得较多货币补偿，但保障水平要远低于企业职工养老保险，对于完全失去土地的失地农民，相应保障水平难以保障晚年生活需要。与此同时，这种安置方式基本上都可以通过一次性缴费享受企业养老保险待遇，但较高的缴费额度，对于失地农民自身经济能力有较高要求。此外，由于征地相关保险的集体缴费部分由政府直接从所有被征地农民的土地补偿款中扣除，易造成单一货币补偿失地农民群体的不满。

总体来说，征地补偿方式的选择与实施，与当地经济发展水平、土地特征及农民群体情况息息相关。不同的征地补偿方式对于不同地区、不同特征的失地农民会产生不同的影响，社会保障的效果也就有所不同。

基于相关文献、实际调研情况和分析，为了保障失地农民在就业、社会保险等方面的权力与权益，各地应根据实际情况，选择合理的征地安置方式，为此提出以下几点建议：

第一，丰富征地安置方式，减少单一货币安置。尽管单一货币安置普遍受到政府和失地农民欢迎，但这种安置方式较难对失地农民的社会保障产生积极作用，因此除部分足够保障自身需要的失地农民以外，政府应当尽可能减少单一货币安置，将货币安置与社保安置、留地安置等其他安置方式进行组合，提高安置方式的社会保障效果。此外，政府还应该根据农民实际情况，改变以往一次性的支付方式，采用更为灵活的货币安置支付方式，为失地农民设立专门账户，将土地补偿款存入个人账户，由政府兜底，对农民土地补偿款进行投资，将获得的收益和本金采用分期支付的方式支付给失地农民，确保失地农民获得长期可持续性的收入。

第二，实施失地农民的多元养老保障政策。针对社保安置，建议按照失地农民的自身情况和不同养老需求以及当地经济发展程度，建立多层次、多元化的养老保险制度。如按照年龄区分，对于年龄较大且缺乏养老保障的失地农民，采用强制性的单一企业职工养老保险安置，提高保障水平，保障晚年生活。对于中青年失地农民，根据自愿原则，加大政府宣传力度，引导失地农民尽可能参加保障水平较高的企业职工养老保险。同时，加大政府财政支持力度，对于经济能力较差的失地农民，政府应当提供额外补贴或加大社会保险中的政府缴费比例，确保失地农民能够获得较高保障水平的社会保险。在经济发达地区，政府在鼓励失地农民参加企业职工养老保险的基础上，还可以根据当地具体情况，发展留地安置等其他安置方式，让失地农民共享土地增值收益。

第三，精准实施就业安置方式。当前各地就业安置政策实施效果不佳，失地农民较难通过政府安置方式获得长远就业。因此，应当因人制宜构建更加精准的失地农民就业保障体系。实施相关就业安置前，应当对目标人群进行充分调研，掌握其就业情况和就业需求，因人而异，实施不同的就业安置措施，确保失地农民实现长远就业。

第四，探索创新征地补偿保障制度。根据当地经济发展情况和农民需求的变化，积极探索创新征地补偿安置方式和建立更加公平合理的征地补偿安置标准，保障失地农民的合法权益，切实提高失地农民生活质量。