司法协助视角下律师《调查令》查询个人信用信息问题探析

从宝辉

（中国人民银行安庆市中心支行，安徽安庆 246001）

2020年，最高人民法院工作报告强调，加大数据安全和个人隐私保护力度，严惩侵犯公民个人信息犯罪。2020年，中国人民银行征信工作会议指出，当前个人信用信息保护尚有漏洞，要持续加强征信合规管理，确保征信信息安全。近年来，以公、检、法为代表的国家机关请求基层人民银行分支机构查询个人信用信息数量快速增长，其客观上具有特殊性。一方面，作为国家机关，其查询个人信用信息的主要目的是为了维护公共利益，打击违法犯罪行为。另一方面，作为征信监管部门，中国人民银行分支机构在受理国家机关业务申请的同时，又要保护个人征信权益。近年来，国内部分省市制订推广律师《调查令》试行制度。在实践中，律师持法院《调查令》请求基层人民银行分支机构提供协助查询个人信用信息的行为合法性颇具争议，并由此引发持令调查律师与协查单位之间的矛盾纠纷。如何进一步规范国家机关尤其是律师持令查询个人信用信息行为，切实保障信息主体合法权益，有效规避潜在法律风险，成为基层人民银行分支机构征信管理工作的重要课题。

一、司法机关查询个人信息的国际经验

个人信用信息是个人信息的重要组成部分。目前，世界上主要国家先后制订了个人信息保护的专门法律法规。如1970年，美国国会制定专门保护个人信用信息的《公平信用报告法》规定，法院命令或传票、行政许可审批、存款机构清算、国家安全调查（含反恐、反间谍）等4种用途可查询个人信用报告。

（一）细化查询用途，界定国家机关查询权限

国家机关查询个人信息用途主要包括维护国家安全、配合司法行动、部门履职需要、保护公共利益四类。根据用途界定可查询个人信用信息的国家机关范围，如美国规定只有联邦调查局拥有反间谍目的查询权限。比较而言，英美对查询用途和国家机关范围划分更细致。

表1 国家机关查询个人信用信息的法定用途分类

（二）分类要件管理，平衡信息共享与权益保护

根据国家机关查询信息用途，明确查询申请条件和可查询内容。查询申请条件根据查询用途分为两类，第一类是一般用途查询。查询个人信用信息须经部门负责人以上层级官员出具有法律效力的文件、书面授权。第二类是特定目的查询，不同查询用途下查询信息内容不同。如美国规定，反间谍活动可查询个人账户、身份等个人信息，而国家安全调查和反恐行动等则可查询身份、住址、信用卡和借记卡等相关信息。

表2 国家机关查询条件与查询内容一览表

（三）明确职责范围，严惩侵犯信息主体权益行为

美国、德国均明确规定国家部门和工作人员查询、保存信息责任，并规定可向第三方披露的情形。美国《公平信用报告法》则要求国家机关及其雇员不能对外泄露获取的信用信息，如发生违规行为，需向受害当事人支付赔偿金，赔偿标准参照违法查询造成的损失和行为主观性认定。在德国，除要求国家机关承担经济赔偿责任外，还要求相关责任人承担刑事责任。

表3 国家机关及其工作人员违规查询个人信用信息处罚标准

（—表3续）

二、司法调查权与人民法院调查取证相关规定

（一）司法权的性质

司法权是指特定国家机关通过开展依其法定职权和一定程序，由审判的形式将相关法律适用于具体案件的专门化活动而享有的权力。司法权通常具有以下属性：

一是司法权具有专属性。司法权不同于行政权，行政权具有可授权性，而司法权则具有专属性。在行使主体方面，行政权可以根据行政事务的重要程度、复杂程度指派行政人员或授权给非政府人员处理，比如委托给社会团体、自治组织处理原本属于政府的事务。而承担司法职能的主体只能是特定的司法机关工作人员，其职权是专属的，不可以转授权或委托给其他个人。

二是司法权具有程序性。程序性是指司法权的运作是依据程序法律所规定的顺序、步骤、程式所开展的表现形式。司法权的行使非经法定程序不得变更或解除，不得改变其效力。司法权必须依法律规定的顺序、期限、主体、条件等来展开。如果违反这些要素则构成程序违法，程序违法就不能产生法定的效果和权威。

三是司法权具有被动性。被动性是指司法权的整个运行过程中只能根据当事人的申请启动并根据该申请内容进行裁判，而不能主动启动司法程序或擅自变更当事人的诉请内容。法院和法官既不作为纠纷任何一方的组成部分，也不主动介入纠纷之中，不提前介入纠纷的调查、讨论、决定，坚持不诉不理原则。

（二）人民法院调查取证相关规定

《民事诉讼法》第六十四条第二款规定：“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。”可见，人民法院调查取证的方式有依申请调查取证和依职权调查取证两种。

《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第十五条规定：“《民事诉讼法》第六十四条规定的‘人民法院认为审理案件需要的证据’，是指以下情形：（一）涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实；（二）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等与实体争议无关的程序事项”。第十七条规定：“符合下列条件之一的，当事人及其诉讼代理人可以申请人民法院调查收集证据：（一）申请调查收集的证据属于国家有关部门保存并须人民法院依职权调取的档案材料；（二）涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的材料；（三）当事人及其诉讼代理人确因客观原因不能自行收集的其他材料。”

因此，除第十五条规定情形外，人民法院调查收集证据，应当依当事人申请进行。当事人及其诉讼代理人申请调查取证内容是否属于人民法院依申请调查取证范围则由人民法院做出判断。

三、律师持《调查令》查询个人信用信息的问题分析

近年来，为了调动执业律师取证积极性，适当减轻基层法院调查负担，进一步提高司法公信力，北京、陕西、安徽、四川等地先后制订了《调查令》试行办法，对律师《调查令》制度开展了先行先试，如2013年8月，安徽省高级人民法院印发了《关于民事诉讼调查令的实施办法（试行）》。在我国现行的法律法规中并没有关于《调查令》的规定，《调查令》制度尚处于探索阶段。无论是从依法行政角度，还是从征信业务角度，律师持《调查令》请求基层人民银行分支机构协助查询个人信用信息行为的合法性颇具争议。

（一）在依法行政角度看，法院是否有权授权律师进行个人信用信息查询尚存争议

律师《调查令》属于诉讼制度范畴，是指当事人在民事诉讼中因客观原因无法取得自己需要的证据，经申请由人民法院批准，由人民法院签发给当事人诉讼代理律师向有关单位和个人搜集证据的法律文件。

一是律师持调查令调查行为性质。法院出具《调查令》时主要依据《民事诉讼法》第六十四条第二款：“……当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。……”。从该条款内容上看，规定的是法院调查取证的责任和义务。法院出具《调查令》让律师代其开展调查取证，其行为性质属于法院对律师的“委托调查和授权调查”，《调查令》相当于“委托书”。

二是目前调查令没有明确法律依据。根据《立法法》规定，《调查令》制度应由全国人大及其常委会立法规定，其他司法机关和立法机关不能突破立法创设新的诉讼制度。《调查令》在《民事诉讼法》等法律的立法层面上并无明确规定，在司法解释上也没有明确规定，部分省市高院制定的《律师调查令的若干意见》是否越权尚存争议。最高人民法院虽然在《关于进一步加强金融审判工作的若干意见》、《关于全面加强知识产权审判工作为建设创新型国家提供司法保障的意见》、《关于当前商事审判工作中的若干具体问题》等文件中提到“探索建立证券侵权民事诉讼领域的律师调查令制度”、“探索试行调查令制度”、“积极探索利用调查令”等，但是亦未能提供明确法律依据。

可见，法院调查取证权是司法权的组成部分，属于公权力，具有专属性，是法院行使审判权的体现之一。在没有明确法律依据的情况下，法院授权或者委托律师行使此项权利，有违司法权本质属性。

（二）从征信业务角度看，律师《调查令》制度与中国人民银行相关查询规程存在冲突

2013，中国人民银行征信管理局、征信中心印发的《关于规范金融信用信息基础数据库向国家机关提供查询服务的通知》（以下简称“通知”）是中国人民银行分支机构配合开展司法查询的重要依据。比较发现，国内部分省市试行的律师《调查令》制度与中国人民银行相关查询制度存在冲突。

一是个人信用信息是否属于个人隐私范畴没有明确法律依据。以安徽省为例，《安徽省高级人民法院关于民事诉讼调查令的实施办法（试行）》第五条规定，持令调查的证据包括银行账户、登记材料、档案材料、财务凭证、权利凭证、出入境记录等书证、电子数据以及视听资料、鉴定意见和勘验笔录。第六条又规定，涉及个人隐私的，不得申请调查令调查。

因此，个人信用信息是否属于个人隐私成为是否接收执业律师持令调查的关键因素。目前，虽然个人信用信息是否属于个人隐私没有明确法律依据，但是学界大多倾向于个人信用信息属于个人隐私范畴。

二是律师《调查令》制度与人民银行征信中心相关规定存在冲突。中国人民银行征信管理局、征信中心《通知》中规定,国家机关依法申请查询时需提供下列材料:明确法律法规等书面查询依据、加盖有本单位公章协查函、单位介绍信及经办人员身份证件或工作证件原件及复印件、填写查询登记申请表和保密承诺书。

以湖南省为例，《湖南省高级人民法院关于在民事审判和执行程序中实行律师调查令的工作规程（试行）》第十条规定，代理律师持《调查令》调查时，视同人民法院调查，接收调查的自然人、法人或非法人组织不得拒绝。该规程又进一步明确，接收调查的自然人、法人或非法人组织不得要求持《调查令》的律师或者随行人员提供律师《调查令》、律师执业证、随行人员身份证明材料以外的其他材料，其他省市律师《调查令》制度中大多有类似相关规定或表述。

三是基层人民银行分支机构对于是否接受律师持令调查做法不一。近年来，中国人民银行系统自上而下逐步形成了内审、巡视等工作化常态化机制。在是否受理律师持令调查个人信用信息方面，人民法院认为接受调查的法人或非法人组织不应要求人民法院或者持人民法院《调查令》的律师提供诸如协查函、介绍信、保密承诺书等其他任何书面材料。

如果基层人民银行分支机构以材料不全或程序不合规，拒不履行协助调查义务，则蕴含较高法律风险。如果接受律师持令查询，又会因为违反了内部规章制度在业务检查中成为问题。调查显示，在实际操作中，基层人民银行分支机构对于是否受理律师持《调查令》查询个人信用信息做法不一。

四、进一步规范司法机关查询个人信用信息的思考与建议

由于律师《调查令》制度缺乏立法支持，在试行过程中面临着权威性不足、律师持令依然得不到配合、《调查令》被滥用等突出问题，《调查令》并非基层人民银行分支机构提供司法协助的法律依据。因此，要尽快依法确立律师调查令制度，司法机关应严格依法调查取证，中国人民银行要修订完善征信对外查询服务规程，依法履行司法协助义务，在规范信息共享开放中进一步保障信息主体合法权益。

（一）司法机关应严格依法调查取证

《民事诉讼法》中规定法院进行必要司法调查合法收集有关证据，既是赋予其权力，也是规定其职责和义务，有利于保护当事人合法权益，法院应当依法规范施行。《调查令》是法院调查财产线索的一种新兴方式，法律效力尚未达到法律、行政法规或者监管规定的高度。如果法院将上述司法调查权在没有明确法律规定的情况下转授权于诉讼代理律师，势必会因缺乏法律依据，使得《调查令》无法顺利实施，也将被调查当事人的合法权益置于法律保护范围之外。

（二）人民银行应依法履行司法协助义务

对于基层人民银行分支机构而言，协助司法机关执行公务，完成法律赋予的义务，有效提高司法机关执行公务效率具有重要意义。在实践中，类似《调查令》的新兴调查方式在全国各地逐步增多。在没有新的法规出台之前，基层人民银行分支机构应严格依照现行法律法规执行司法协助义务，切实保护自身与信息主体合法利益。

（三）尽快依法确立律师调查令制度

《调查令》制度有效降低了当事人及其代理律师调查取证的难度，特别是在执行环节，可以有效强化申请执行人财产调查能力，适当减轻法院依职权调查取证的压力和负担。但是，《调查令》制度属于诉讼制度范畴，不应由各地法院在没有法律依据的情况下试点探索，将矛盾转移给律师和被调查人。法院应提请全国人大或者全国人大常委会从全国性立法层面规定律师《调查令》制度，保障律师和被调查人双方合法权利。

（四）修订完善征信对外查询服务规程

根据深化“放管服”改革总体要求，系统修订完善面向不同服务对象的查询规章制度刻不容缓。按照实质重于形式原则，进一步简化司法机关查询申请材料，设置兜底条款，整合不同类别申请对象查询所需材料。进一步细化查询用途，将查询原因分为纪委审查、司法调查（如公检法部门）、政府履职（如政府质量奖评选、财政补贴审查等）、维护公共利益（如反洗钱、国安等等部门）和其他原因。进一步采取措施保障征信信息安全，对国家机关相关工作人员违法违规行为，依法追究其法律责任。