乡村振兴视角下农村低保动态管理研究——以安徽省Y县为例

胡秀丽

铜陵学院财税与公共管理学院， 安徽铜陵,244000

农村最低生活保障制度(以下简称农村低保)自2007年实施以来，制度不断健全，对象基本覆盖了农村疾病、残疾和缺少劳动力的家庭，在精准扶贫向乡村振兴的重要衔接时期，作为“社会保障兜底一批”的基本措施，满足了农村弱势群体的基本生活需要，在一定程度上化解了他们的生存风险，对农村基层社会治理与维护和谐稳定的秩序发挥了重要作用[1]。

新时期，研究我国农村低保政策实施现状，对于乡村振兴背景下将农村低保资金真正用于救济生活困难的人，降低社会救助随意性大的问题，让农村低保回归本位，增强农村贫困人口发展内生动力具有重要的现实意义。本文以安徽省Y县的农村低保户作为调查对象，研究了农村低保现状，并进一步分析了农村低保的“易进难出”现象及其产生机理，并提出研究结论和政策建议。

1 我国农村低保管理现状

研究组选取安徽省Y县为研究区域，该县1985年即被列为国家首批扶贫开发工作重点县，为使获取的样本能够最大程度地反映问题，本次调研样本村的选择覆盖了Y县的所有24个乡镇。

2019年7月28日—8月29日，调查组共入户核查低保6 987户，收回低保核查有效调查问卷6 014份，问卷内容涉及低保受保对象的家庭经济收入及财产状况、低保政策的社会知晓度、低保金发放及领取情况、低保评定程序等情况。安徽省Y县农村低保核查的结果显示，部分乡村低保人口占农村总人口的8%以上，而且每年重新评定一次低保对象，存在只进不出的情况。部分低保户家庭经济收入较好，且已经超出低保保障范畴,部分低保户(有领取低保金能力的)自2018年至低保核查时都没有领取过低保金，每个月的低保金一直保存在其存折之内，部分低保户低保存折余额甚至超过3.0万元。农村低保存在“易进难出”现象，资金投入逐年增长，引起的矛盾也在逐渐升级。

同时，通过对比2008—2018年我国城乡最低生活保障人数(如图1)可知，城市低保人数逐年递减(2009年略有增长)，2018年相对2008年下降了56.9%。而农村低保人数有所波动，2008—2013年，农村低保人数持续上升，2013年以后开始呈下降趋势，2018年相比2013年下降了34.7%，相比2008年只下降了18.3%。农村低保人数相对于城市低保来说，基数庞大，递减幅度慢、压力大。

图1 城乡最低生活保障人数统计

2 农村低保“易进”现象产生机理

农村低保“易进”现象的产生是多方面因素综合的结果，既有国家对农村低保政策的重视，广大农村居民对政策了解程度高，又有农村低保的准入条件存在可操作性空间等因素。

2.1 低保政策的覆盖对象范围不断扩大

我国对农村低保越来越重视，在《社会救助暂行办法》中，将最低生活保障制度列为八种救助方式之首。脱贫攻坚是全面建成小康社会最艰巨的任务，为到2020年打赢脱贫攻坚战，实施脱贫攻坚低保支持计划。即农村低保标准不低于扶贫标准，将所有符合条件的贫困家庭纳入低保范围，做到应保尽保。在城乡低保制度并轨后，农村低保的标准也逐步提高，低保资金投入也越来越大。农村居民对低保的了解程度也比较高，基本了解申请条件和申请流程。即使在较为偏僻的农村山区，农民对低保政策的了解程度依然较高，一旦有符合条件的，村干部会提醒和引导他们进行申请，“漏保”现象越来越少。

2.2 经济条件作为低保决定性认定因素，在农村存在可操作性空间

低保政策规定，对农村低保资格的认定是共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，主要对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实。但是在实际操作中，标准的确定上，人为因素比较多，缺乏科学测算和合理精算的方式。主要原因是农村人口的收入存在隐秘性，缺乏有效的核算方法。农村人口的收入主要在农业收入和务工收入两个方面，从农业收入来看，受自然因素影响较大，再加上不断增加的农业成本，从事农业劳动的农村人口在自给自足之外，收入十分有限并且难以货币化计量。依靠农业收入为主的农业人口，其收入相差较小。从务工收入来看，农村进城务工人口的工作并不固定，时间不连续，流动性强，收入不稳定[2]。

收入核算在农村难以准确实施的情况下，农村更多采用个人身体状况及家庭情况来作为低保准入的条件。2019年Y县低保保障人口的核查统计中，发现残疾、突发疾病是导致其受保的主要原因，在回收的6 014份有效调查表中，70%以上是由于疾病、残疾导致，14%是由于缺少劳动力，9%是由于就学等原因，其他情况占7%，这也是各村在评选低保中注重考虑的因素。村干部在低保评议过程中，主要将疾病、残疾、子女上学等重要问题作为准入条件。Y县部分乡镇认定膝下没有儿子，虽有女儿也应该将其纳入低保救助范围；部分年龄在40～50岁的未婚独居群众也纳入低保救助。膝下无子和未婚独居纳入低保群体占总低保比达到了10.3%。而从核查情况来看，部分虽女儿出嫁和未婚群体其自身经济收入却要高于当地平均收入。可见，家庭经济收入作为低保准入的核查要点没有被重视，而是将身体条件及家庭状况作为农村低保的主要认定因素，缺乏实际的经济情况调查支撑，虽然大部分农村困难人口被低保政策覆盖到，但也有一些偏离。

2.3 传统家庭保障功能减弱，单人入保情况增多

我国低保制度一般要求是按户入保，保障的是共同生活的家庭成员。2015年颁布了《关于加强残疾人社会救助工作的意见》，提出各地要切实将符合条件的残疾人家庭及时纳入最低生活保障范围，生活困难、靠家庭供养且无法单独立户的成年无业重度残疾人，经个人申请，可按照单人户纳入最低生活保障范围[3]。这是从政策角度首次提出可以单人入保的。在农村低保的实际操作过程中，为惠及到更多的人口，避免低保群众申请过多导致的矛盾，出现人为刻意分离家庭户口的现象，使分户保、单人保现象增多。例如Y县X乡镇是以实际申请人为低保准入条件，该乡镇的低保53%以上为拆户单独施保，不在必要情况下不以整户施保为前提，只保障实际需要的保障人。

在Y县调查中还发现，较多低保保障人口与其共同生活的家庭人员存在户口簿分开现象，如若按照其共同生活家庭总收入来计算，很多此类保障对象不符合低保救助条件，但若按照户口簿所登记人口情况来看则符合低保准入条件。例如，村内对于高龄困难老年人实施低保救助，但其子女家庭经济各方面都超出当地经济收入，在外务工有商品房、有私家车，但是，由于农村部分地区特殊家庭关系原因，子女没有做到赡养老人的义务。分离户口的做法看似没有违反低保的政策要求，但存在打低保保障原则的擦边球，钻政策空挡的意图，也反映出农村家庭的相互支持和赡养功能较弱化。

3 农村低保“难出”现象产生机理

农村低保“难出”现象的产生，涉及制度本身、农村人口和管理方式三方面的因素，主要因为农村低保绑定较多附加保障，退出机制不完善；农村人口脆弱性高，农村其他救助措施不足，低保户内在动力不足等。

3.1 农村低保绑定较多附加保障，含金量较高

低保制度，实质上是一项综合性的社会救助方式，低保对象在按标准领取低保金之外，还享有一系列其他的附加保障[4]，如教育补助、医疗报销、危房改造、残疾人生活补助、灾害补助、从事经营活动、房租等方面享有优先和优惠条件。特别是精准扶贫策略实施以来，将部分低保户纳入建档立卡贫困户，捆绑了更多的惠民措施。我国目前只有当地最低生活保障水平的标准，没有其他困难认定的标准，导致有些村在进行低保核查时，为了实施方便，且不容易出错，简单地将低保作为准入的条件，挂钩各类保障，这就导致低保政策含金量不断提高，只要申请到了低保，其他的保障就会随之而来。

综合性的低保政策，有利于低保户的综合性保障，但在救助资源有限的情况下，导致救助资源向低保户过多聚集，产生“断崖效应”，挤压其他贫困家庭的资源。比如，高校进行的国家助学金评选中，低保家庭的子女享有不低于3 000元的助学金，而非低保家庭的子女，要经过层层评议，在名额有限的情况下，可能无法获得助学金。附加的保障有时候甚至远高于低保补助本身，使低保户和非低保户的收入差距拉大，加剧了他们之间的矛盾。农村低保绑定较多附加保障，远高于社会救助的标准，而且出现“一保俱保，一退尽退”的连带关系，使低保制度偏离本位，也导致农村人口争相进入低保且在心理上抵触退出。

3.2 农村人口脆弱性高，其他救助措施不足

脆弱性包含两个方面，即可能受到的风险和抵御风险的能力，脆弱性是两者共同作用的结果[5]。农业生产可能会受到自然灾害、市场波动等冲击，同时疾病、教育、突发事故等都可能直接对农村家庭造成较大影响。农村人口因为收入稳定性差、抗风险能力弱，在遭遇各类风险的时候，如果没有外界的帮助，可能就会陷入贫困。

2014年，国务院颁布了《社会救助暂行办法》，明确形成“8+1”的社会救助体系格局，即统筹最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、困难居民医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等8项制度，并将加强社会力量参与作为一项基本内容。目前农村低保、特困人员救助相对完善和规范，群众的认知度高，可及性强，但其他对特殊个体救助、专项救助以及临时生活救助的办法机制则不健全。在农村人口受灾、受困面临生活需要的时候，非低保户往往很难得到及时而有效的救助。农村一定区域范围内低保和非低保收入差距并不大，但政策倾向于低保群体，难以兼顾边缘群体。低保的边缘户生活水平处于低保线临界状态的低收入群体，按照政策无法纳入低保范围，但家庭往往因病、学、灾等情况而陷入深度贫困，在缺乏其他救助的情况下，一些目前并不贫困的人口也很容易因为一些风险原因导致贫困。

3.3 低保户内生动力不足，政策的依赖性强

低保户对低保依赖性较强主要在于三个方面：第一，低保的权利与义务不对等；第二，部分农村人口缺乏可持续性生计；第三，部分低保人员可能会产生依赖心理。低保对象在符合条件的情况下，可以享受低保待遇，在生活水平不断提高和低保城乡统筹的情况下，低保待遇逐年提高。低保存在权利与义务不对等的情况，即低保户可以领取低保金，不需要履行其他的责任。并且，低保主要的政策内容在于发放救助金，保障低保户的基本生活，对于其正向激励作用，如增强劳动能力、提高劳动积极性等则发挥比较薄弱，在促进有劳动能力的低保对象的可持续性生计方面的作用较为有限[6]。

农村因为资源缺乏、产业发展不足等原因，低保户生活的根本性改善是较难实现的，低保户缺乏可持续性生计，内在发展动力不足。特别是当农村人口收入低于基本生活标准则可以申请低保。一旦务工，收入增加就将无法领取低保，低保在某种程度上对于农村人口的就业有影响。农村人口多数从事临时性的工作，收入不稳定。少数人可能会放弃工作，转而以领取低保为生，从物质上的依赖逐渐成为物质和精神的双重依赖。

3.4 低保退出机制不完善，动态管理滞后

《社会救助暂行办法》第十三条规定，“最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，应当及时告知乡镇人民政府、街道办事处。县级人民政府民政部门以及乡镇人民政府、街道办事处应当对获得最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况定期核查。”[7]从制度规定可以看出，低保退出机制主要在于低保户主动告知和相关部门定期核查两个方面。从低保退出的实际情况来看，低保户自己主动申请退出的案例少之又少，几乎都是在低保核查中发现而退保的，数量也较少。一方面，低保相关的信息跟踪难。农村的收入状况隐蔽性强，收入和财产状况也缺乏审查条件，低保工作人员很难在平台上获取低保户的购房、购车、生产经营、子女就业、劳动力状况、财产状况等信息，给低保核查工作带来了很大的困难，从而较难及时办理退保事宜。另一方面，低保的清退和处罚措施等都没有相关的规定，清退机制也只依赖于较难实现的低保户自愿和较难落实的低保核查，具有较大的局限性，清退措施难以落实到位。低保退出机制不完善，动态管理缺乏也会在一定程度上导致低保有限资源的浪费，还可能会滋生惰性，降低就业积极性。

3.5 农村低保覆盖面广，工作阻力大

农村低保工作量大，低保人群覆盖面广，信息分散，而农村低保工作人员配备不足，人少事多，很难进行大量的低保跟踪随访工作，也就难以细致地对每户低保户家庭情况都能做到动态了解。

王思斌的“边际人”理论认为，村干部处在国家行政管理系统和农村社区自治系统的中介位置，既是这两个系统利益一致的结合点，又是这两个系统利益冲突的触发点。就村干部的行为特征而言，他们在某种程度上隶属于干部系统，愿意认真完成上级分派下来的任务。但就其长远利益、基本身份而言，他们却属于村民社会，因而从现实看，村干部较多地向民众系统倾斜。低保政策的要求是“应保尽保，应退尽退”，而部分农村低保户存在对退出低保的抵触心理，当这两者出现矛盾时，农村低保工作人员在没有明确工作任务的要求情况下，大多会倾向于向农村低保户一方回归[8]。

4 乡村振兴视角下农村低保动态管理相关建议

在乡村振兴视角下，要走中国特色减贫之路，要完成2020年全面脱贫总目标，就要推动社会治理和服务重心向基层下移，加快对农村低保动态管理相关制度规范的建立，进一步构建农村低保的良性进退机制，更好提供精准化、精细化服务，做到保障对象有进有出，补助水平有升有降，这样，既能体现社会救助的无歧视原则，也能有效地克服社会救助随意性大的弊病。

4.1 充分考虑农村低保的特殊性，破解准入条件难以落地的问题

农村低保在准入条件方面存在特殊性，要正视这些在农村的实际情况，进行调研分析提出解决策略，构建适合的农村低保准入机制。首先，不能简单地以居民收入指标低于社会最低生活保障划分贫困者，除了以收入和财产作为主要指标外，要考虑农村的实际情况，重视农村贫困人口的类别定位和需求定位，完善农村低保的准入机制。其次，对于共同生活的家庭成员无法实现供养的情况，可以适当考虑纳入低保，但要倡导家庭责任在前，杜绝人为刻意拆分户口的行为。使农村低保真正覆盖处于基本生活水平之下，劳动能力和经济来源不足的贫困者。

4.2 完善梯度救助格局，破解低保“悬崖效应”的问题

2014年颁布的《社会救助暂行办法》明确形成“8+1”的社会救助体系格局。各省在此基础上不断发展完善，如黑龙江和上海提出“9+1”制度体系，黑龙江增加了取暖救助，上海增加了支出型贫困家庭生活救助。这些制度体系涵盖基本救助、专项救助和临时救助三类，三类救助在救助对象和保障功能方面有明显的区别，以低保为主体的基本救助发挥着基础性作用，专项救助和临时救助的作用也日益发挥。根据民政部2019年公布临时救助的数据，2016年临时救助850.7万人次，资金支出87.7亿元，2017年临时救助970.3万人次，资金支出107.7亿元，2018年临时救助1 108.0万人次，资金支出130.6亿元，救助的人数和金额都逐渐增长，重要性也日益凸显。各类救助不能相互替代和简单叠加，要形成梯度救助格局，加强专项救助和临时救助的力度，更好地让各项救助方式更精确化地惠及广大贫困群体，形成保障农村贫困人口基本生活的安全网。要明确各类救助的准入条件，杜绝在低保基础上简单叠加的懒政行为，厘清低保制度和专项救助的边界，在符合一般性贫困标准的情况下，达到各类社会救助项目的专门要求方可进入相应的救助项目。这样可以保障被救助人当生活受到风险、因某一方面原因而使生活低于正常生活水平之下获得及时恰当有效的保障，而不是一味地挤入低保的门槛。

4.3 坚持就业优先的原则，破解农村低保户脆弱性强的问题

农村低保户主要是指家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，但低保户贫困的原因不尽相同，有的是慢性病，有的是大病，有的是暂时失去劳动能力，有的是残疾永久失去劳动能力。要按丧失劳动能力的程度对农村低保户进行分类，对于重病、重残等严重丧失劳动能力的低保对象，坚持低保兜底，保障其基本生活。对有劳动能力的，坚持就业优先的原则，有针对性地增强造血功能，降低农村低保对象的脆弱性，增强抵御风险的能力。通过教育帮扶，大力投资人力资本，提高劳动力素质，增强就业能力和自我发展的意识，从心理上克服对低保待遇的依赖。通过产业帮扶，积极安排再就业，提供有质量的就业机会，激发低保对象的内生动力。

4.4 推进智慧救助，破解农村低保动态管理滞后的问题

可以将“互联网+”技术应用于农村社会救助中，不仅可以提高低保申请的便利和效率，更可以利用此平台实现农村低保的动态管理，有序推进各部门之间的信息共享，实现数据的互联互通，不断更新农村低保对象的收入、生活必要支出、 财产、子女教育和劳动人口等基本情况，实现信息化动态救助，还可以在此基础上进行大数据分析，防范农村低保的道德风险，保证政策执行的公平性。通过技术的力量，形成“能进能出、保障准确、运转良好”的低保动态工作机制，打造阳光低保。

4.5 加强农村公共服务能力建设，解决低保退出工作积极性不高的问题

农村基层公共服务能力和水平直接影响我国基层低保工作的有序开展，应该充分考虑基层民政干部缺乏的实际，充实和健全低保工作专员，专门负责这一工作，将管理与服务相结合。与此同时，要加强低保工作人员的培训，增强经办能力建设，在实现低保信息网络化的背景下，提高运用新技术的能力，提高工作效率。鼓励社会力量参与农村公共服务供给，在提供资金待遇的同时，增加针对低保的服务，不断提高服务质量，打造温情社会救助温暖人心，多主体共同做好农村社会救助兜底工作。