建设社会组织功能型党支部的意义、困境与完善路径

段泽孝

（湖南省社会科学院国家治理与公共政策研究中心，湖南 长沙 410003）

促进社会组织发展， 培育和激发社会组织活力，让社会组织能够承担起更多的社会责任，使之成为沟通政府部门与人民群众的桥梁， 甚至担负起政府部门履行职责和提供公共服务的重要帮手，起到补充作用，这是近年来党和政府大力扶持和助推社会组织发展的主要初衷和目的。 而在实践中，有的社会组织业已逐渐成长起来，可以在一定程度上承担起应有的社会责任。 面对社会组织的发展与壮大，通过引导和规范社会组织，使之始终做到“不忘初心、牢记使命”，确保社会组织在正确的方向和轨道上不断进步， 已成为党和政府的当务之急。目前，有关部门已经开始有目的地要求符合条件的社会组织成立功能型党支部。譬如，湖南省在全国率先出台功能型党支部规范化建设标准①湖南省率先出台社会组织功能型党支部规范化建设标准 ［EBOL].http：//dangjian.people.com.cn/n1/2018/0628/c117092-30093745.html，访问日期：2019 年 8 月 25 日。。 何谓“功能型党支部”，目前暂无官方标准定义。本文根据相关文件初步将其界定为：在社会组织专职成员中党员人数不足成立党支部之 “法定人数”②此处“法定人数”之“法”，指党内法规。 具体为《中国共产党支部工作条例（试行）》第4 条之规定，即“凡是有正式党员3 人以上的，都应当成立党支部”。，但兼职成员中党员人数符合成立党支部之“法定人数”的情况下，为了规范和引导社会组织的发展而成立的有限功能③所谓“有限功能”，是指根据有关文件，功能型党支部不具备一般性常规党支部所享有的发展党员、收取党费等功能。的党支部。建设社会组织功能型党支部有何重大意义， 功能型党支部在设置、运转与发展中面临何种困境与障碍，以及如何破除这些障碍并真正实现功能型党支部在社会组织中的稳健发展，是当前亟待梳理、厘清和解决的问题。

一、 在社会组织中设置功能型党支部的重要意义

在社会组织中设置和建设功能型党支部，是党和国家着眼于社会组织健康有序发展， 确保社会组织始终坚持正确的政治方向而作出的战略思考。 具体而言，有如下三个方面的重要意义。

（一）是在社会组织中贯彻党的意志和加强党的领导的必要举措

党的十九大报告指出：“党政军民学， 东西南北中，党是领导一切的。 ”［1］中国特色社会主义进入新时代以来，全面加强党的建设，坚持党对各行各业的领导，成为了新时代党建工作的重要任务。新时代的社会组织将肩负更加重要的使命与责任，自然不能没有党的领导。

首先，从社会组织的数量上看，如果不加强社会组织党建，将出现党建的“真空地带”。据民政部统计，截至2018 年底，全国社会组织登记的数量超过80 万家①《我国社会组织登记数量已超过 80 万家［EBOL]．http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-01/03/c_1123944315.htm.。这一方面说明在党和政府的帮助、扶持、 引导之下， 我国社会组织在数量上增长迅速， 已经成为不容忽视的一类社会力量。 另一方面，面对数量如此庞大的社会组织，并且在可预见的未来其数量仍然会稳步增长的情况下， 党建工作如果跟不上， 众多社会组织没有坚强的党组织的领导，则明显有违“党是领导一切的”之基本原则。况且，尽管我国大多数社会组织仍以兼职工作人员为主，但全职工作人员的数量也在逐渐增加，全职工作人员中的党员也有和其他党员一样在本单位过组织生活的权利。

其次，从社会组织的功能上看，如果不加强社会组织党建，将不利于发挥社会组织应有的功能。党和政府之所以鼓励社会组织发展， 是因为对社会组织发挥应有的功能有所期许。“社会组织核心功能是凭借自身所秉持的理念和条件，吸引、集聚和组织社会资源为特定对象提供服务。 ”［2］这种服务在本质上是一种公共服务， 而公共服务也是一种价值传递方式。譬如，人民政府通过提供公共服务实践为人民服务的宗旨， 使人民群众在享受公共服务的过程中真实感受到党的方针、政策。在我国，社会组织提供公共服务，除了在一定程度上缓解公共财政的压力， 是对政府公共服务的有效补充之外， 其归根结底仍然是在服务中贯彻党的意志，传递党的价值，这是我国社会组织在任务上与西方社会组织的根本区别。 倘若不能实现党组织对社会组织的全覆盖， 则难以实现让社会组织发挥应有价值的基本功能。

（二）是确保社会组织正确发展方向的有力保障

社会组织是一把“双刃剑”，培育、引导、管理好了，则是党和政府的得力助手。 反之，则可能成为境内外敌对势力的工具。因此，确保社会组织始终保持正确的发展方向， 关键是要在社会组织中建立党组织并使之强大。

党组织缺位导致社会组织存在被其他势力利用的风险。 社会组织在我国虽然早已不是新生事物，并且这些年已经取得长足的发展，这离不开党和政府的大力支持。 但是，相较于西方社会而言，我国社会组织仍然处于发展的初期和起步阶段。从客观环境来看， 我国社会组织的发展仍然较为艰难，财力、物力和人力不足都是摆在社会组织面前的难题。 因此， 我国虽然社会组织的数量已逾80 万，但真正能够起到承接公共服务职能的社会组织占比并不高。 数量众多的社会组织规模上不去，财力难保障，成员热情减退，进而成为空壳社会组织， 徒有社会组织之名， 却难以从事社会服务。正是因为这种情形，使得生存成为这些社会组织的第一要务。 在募款和举办者投入困难的情况下， 这就给了其他势力可乘之机。 从政治角度而言，“其他势力” 主要指对我们党和社会主义中国抱持敌视态度的境内外敌对势力。而事实上，敌对势力利用社会组织进行渗透的案例已并非新鲜事，更不是危言耸听。社会组织在西方社会发展成熟， 西方政府有着丰富的通过一系列政策工具的运用来驾驭社会组织的经验。 并且社会组织由于其公益性，使其具有一定的伪装性。境外势力也往往利用环境保护、学术性组织、弱势群体组织等公益类社会组织，对我国进行干预。而从经济视角来看，“其他势力”还可以是各种唯利是图者，利用一些社会组织经费紧张、运作困难的弱点，通过注资或项目合作的方式利用社会组织以图己利， 甚至掩盖某些不法目的。

消除上述风险的关键力量是党组织和党员。党组织及其党员，是党的细胞。党组织和党员的政治功能就在于学习、贯彻党的宗旨与意志，使自己成为一个健康的细胞，进而健全党的肌体。在社会组织中成立党的组织， 是党领导社会组织的必要组织保障， 是确保社会组织不被其他势力利用的关键力量。一个党组织健全的社会组织，是其他势力难以攻破和利用的社会组织。党组织的设置，成为了党与社会组织之间的纽带， 党通过社会组织中的党组织及其党员， 使社会组织纳入党和国家主导的公共服务体系和价值体系。 党组织的充实就自然封堵了其他势力可能介入社会组织运作的漏洞。尽管党组织的建立，并不必然直接解决社会组织所面临的生存问题， 但能确保社会组织的正确发展方向，规范其履职行为。 通俗地讲，就是当社会组织在进行募款、筹款，或者承接一些项目的时候，能够提高政治站位，能够清楚地区分与辨别资金来源或项目来源是否合理合法， 来源背后是否另有目的。

（三）是激发社会组织活力的有效方法

从社会组织的理论预设来看， 社会组织本应该具有活力， 因为其是成员自愿自发的为了一个共同的目标或愿景结合组成一个集体。 从初衷上看，如果成员没有动力和意愿，则社会组织就根本成立不了。然而，现实往往和理论的预设存在着落差。 正是因为我国很多社会组织都面临着前文所述之规模上不去、财力难保障、成员热情减退等问题，导致了这些社会组织志愿性无虞，但活力远远不够。为了激发社会组织的活力，孵化和培育社会组织使之成为真正能够承接或提供公共服务的适格主体，这些年政府部门在政策倾斜、专门指导、分类评估、财政补贴等多方面都在狠下功夫。这些举措都是从公共行政的视角来履行政府部门的管理职能。而激发社会组织的活力，同样不能忽视党组织的功能。

党的十九大报告指出：“把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。 ”［4］（P479）作为社会组织功能型党组织先行先试的湖南省出台的 《湖南省社会组织功能型党支部规范化建设标准（试行）》也将功能型党支部的功能定位为“要发挥战斗堡垒作用，切实履行教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众的职责， 引领服务群众， 推动事业发展。”①参见《湖南省社会组织功能型党支部规范化建设标准（试行）》第2 条。譬如，湖南省以中共湖南省委非公有制经济组织和社会组织工作委员会的名义发布文件，即《关于印发<湖南省非公有制经济组织党支部"五化"建设标准（试行）><湖南省社会组织党支部“五化”建设标准（试行）><湖南省社会组织功能型党支部规范化建设标准（试行）>的通知》（湘两新发［2018］7 号）。 该文件下发的对象是各市州非公有制经济组织和社会组织工委、省委非公有制经济组织和社会组织工委成员单位、各综合（行业）党委。可见，无论是党代会报告，还是党内规范性文件， 都是将党组织定位为根植于社会组织的战斗堡垒。何谓战斗堡垒？无疑就是要求社会组织中的党组织要有战斗力、凝聚力，要敢于挑战、使命必达。因此，充分发挥战斗堡垒功能的社会组织党支部，必然会是一个积极奋进的充满活力的组织，也必定会带动和激发整个社会组织的活力。

二、 社会组织功能型党支部建设中面临的困境与挑战

因为社会组织功能型党支部具有上述重要意义， 所以势必将功能型党支部向所有社会组织推广、铺开和覆盖。 但是，由于社会组织以及功能型党支部的成员普遍为兼职的特点， 导致在实践中社会组织功能型党支部的建设面临一些难题与挑战。

（一）法律法规问题：相关立法亟待完善

功能型党支部的设置， 必然涉及到公权力对社会组织的介入与影响， 因此设置时坚持法治思维和法治方法是十分必要的。 这既是对社会组织权利的保障，又是对党和政府权威的维护。而检视当前功能型党支部的设置路径， 却仍存在一些亟待解决的问题。

通过考察当前的功能型党支部设置路径，可以发现其蕴含了双重任务。具体而言，系指功能型党支部的设置兼具党的建设和行政管理的双重目的。一方面，据以设置功能型党支部的直接依据是党内规范性文件， 其并不直接对社会组织产生效力。理论上看，相关党内规范性文件②调整的对象，是党的组织（支部）和党员，而非社会组织本身。另一方面， 行政因素保障了上述文件的效力及于社会组织。实践中，各个社会组织之所以纷纷成立功能型党支部， 是因为民政部门将成立党支部与社会组织年检挂钩，成为一个年检必须达标的事项。由此， 党内规范性文件效力不及于社会组织的问题通过行政权力之介入而得以解决。但问题是，社会组织党建是否属于社会组织行政管理的业务范畴？这一点目前缺乏相关法律法规依据。而该问题的另一个面向在于， 行政权力要求社会组织成立党支部的行为其实有两个对象，一为社会组织，另一个对象则是党。而党是我们的领导核心，行政机关接受党的领导，因此行政行为效力及于党，这在逻辑上难以自洽。 这便是双重任务面临的法律法规问题。

在社会组织功能型党支部的设置问题上，面临着国家法律法规和党内法规均缺位的问题。 首先，从国家法律层面看，我国目前并没有统一的社会组织立法， 一些涉及到社会组织的条文散见于众多法律之中。目前，尚无任何一部法律涉及到功能型党支部的设置①譬如，《民办教育促进法》虽然存在相关条款，其第9 条：“民办学校中的中国共产党基层组织，按照中国共产党章程的规定开展党的活动，加强党的建设。 ”但规范的是全体民办学校中的党组织，而功能型党支部仅仅是党组织的一类。 换言之，民办学校性质的民办非企业单位勉强可以援用此条文作为设置党组织的依据，但由于民办学校往往党员人数不少，其所成立的是正式的常规的党组织，而不可能是功能型党组织。。其次，从行政法规层面来看，三大社会组织管理领域的行政法规②即《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》。均未涉及到设置党组织的问题。 再次， 从党内法规的层面来看，涉及党组织建设或组织工作的党内法规，都没有关于功能型党支部的表述。换言之，功能型党支部虽然已经是地方上一些党内规范性文件中的用语，但还未成为党内法规的正式用语和正式概念。

法律法规依据不充分会造成一些负面效果。法律法规明显滞后于实践的发展， 导致实践可能出现偏差。在社会组织中设置功能型党支部，其标准、程序、运行等应该是“全国一盘棋”，党支部的工作开展可以根据地域、行业等存在差异，彰显个性，但党支部的设置和运行标准必须是统一的。在缺乏上位法统一指导的情况下， 存在各个地方规定各异的情形，不利于党的组织形态的统一。

（二）组织保障问题：社会组织的党建意识有待提高

所谓社会组织的党建意识， 是指社会组织主动或者按主管部门要求开展党组织建设的意愿与认识。之所以认为社会组织的党建意识有待提高，主要基于社会组织和功能型党支部的特点而言。

首先， 从社会组织的特点来看。 在理论预设上， 成立社会组织的目的主要是举办者为了在特定业务领域从事相关工作。因此，既然是举办者是自发、自愿发起并成立社会组织，就说明其在相关业务领域的工作意愿是较强的。但是，这种自愿性一般而言并不会及于在社会组织中成立党支部并从事相关党建工作。 因为与特定业务领域的工作意愿相比，党建并非社会组织成立的初衷与目的。所以，一般而言，在没有外力介入的情况下，社会组织主动成立党组织的意愿并不强烈。

其次，从功能型党支部的特点来看。 “社会组织党建实际上包含‘建党’和‘党建’两个方面的内容。 从‘建党’而言，其目标是党的组织体系的完善，实现支部建在社会组织上。 ”［3］成立党支部的先决条件是具有一定数量的党员，而功能型党支部区别于常规党支部的一点在于，成立功能型党支部的社会组织是没有足够的人事关系在社会组织的党员。 换言之，功能型党支部是一种特殊的党组织形态，其成员由社会组织中的兼职党员构成③根据《湖南省社会组织功能型党支部规范化建设标准（试行）》第1 条，有3 名以上党员但未转入组织关系的，可设立功能型党支部。这种特点就注定了在成立之初，功能型党支部相对松散， 很难有常规党组织应该具备的组织力和战斗力，成员的工作重心亦不在此。

可见， 社会组织的业务属性与功能型党支部的兼职特点， 共同导致了社会组织功能型党支部的组织保障存在问题。前文已述，功能型党支部之所谓“功能”，就是发挥战斗堡垒作用。而党建意识不足所产生的组织保障问题， 将极大地影响战斗堡垒作用的发挥。如果不加以必要的引导与规范，则会使得功能型党支部流于形式， 偏离设置的初衷与使命。

（三）党建能力问题：社会组织对党建的投入不足

如果组织保障所针对的是如何使 “支部建在社会组织上”，那么党建能力则侧重于怎样在社会组织中运作好党组织，使其发挥战斗堡垒作用。然而，功能型党支部区别于一般的常规的党支部，对其党建保障力度以及党建能力的要求， 均更要高于常规党组织。 中国共产党为了实现党的集中统一领导，就必须对各种组织进行嵌入。这一点在我们生活中极为常见，各级政府、人大、政协、法院、检察院、监察委员会等公权力机关，企业、医院、学校、 科研院所等公营公办企事业单位， 乃至于军队，其内部都建有党的组织。 党要实现全面领导，就必须完成对各类社会组成部分的嵌入。 而根据公办与民办的区分，我们可以发现，在现实中党组织的嵌入程度与“公共投入”成正比。所谓“公共投入”， 主要指公共财政经费的投入程度。 “公共投入”越高的组织，如上述列举的公权力机关、公办企事业单位、军队等，党组织的嵌入程度就越高，反之则越低。

全职党员人数较少的民资控股或全民资企业和社会组织公共投入程度 高 高 低 低全职党员占比 高 较高 相对较高 低战斗堡垒作用 强 较强 较弱 弱公权力机关、国有独资企业、全民所有制企业、事业单位、军队 国有控股企业 全职党员人数较多的民资控股或全民资企业和社会组织

由上表可见，将社会中几类主要组织按照“公共投入”的程度由高到低依次分为四大类，再考察组织中全职党员的占比，我们可以发现，党组织战斗堡垒作用的强度与这两项指标的高低成正比。重点考察社会组织的话， 全职党员人数占比较高的社会组织，其成立的是常规党支部，党组织功能齐全，能够发挥一定的战斗力，但相较于前两类组织而言就弱化不少。 而全职党员占比较少的社会组织，只能成立功能型党支部，党组织的战斗堡垒作用比较弱。 这种战斗堡垒作用的弱主要表现在以下几个方面：第一，缺乏足够的人力投入党支部工作；第二，缺乏足够的时间和精力投入党支部工作；第三，缺乏足够的经费投入党支部工作。 社会组织的投入不足， 再加之兼职成员相对党建经验也不足，功能型党支部的作用就会大打折扣。

三、 加强和完善社会组织功能型党支部建设的具体路径

为了因应上述问题， 结合社会组织和功能型党支部的特点， 建议通过以下三个方面的举措进一步加强和完善社会组织功能型党支部的建设。

（一）完善党内组织法规与社会组织法律法规的衔接

前文所述之双重任务面临的法正当性问题的本质是组织法问题。所谓组织法，主要是指规定某类国家机关的组成和活动原则的法律。 在涉及行政公权力行使的领域， 出于对行政相对人权利的保障，根据依法行政原则，一般而言任何一个组织机构的构成和职权都需要法律进行规定或授权。在制定法律尚不成熟或者难度较大的情况下，就需要比法律位阶较低的规范来充当或补充行使法律的功能，如行政法规。 实际上，三大社会组织管理领域的行政法规已经充当了一定的组织法功能。但是，要求社会组织设置功能型党支部本质上是通过立法为社会组织设定义务的行为， 而在法理上行政法规不足以成为设定该义务的依据。 由此，产生了该组织法问题的第一个层次，即国家制定法上，社会组织的党组织成立义务缺位，导致了实践中民政部门要求社会组织成立党支部的行为缺乏法律依据。第二个层次的组织法问题，则是党内法规上组织法的缺位。 国家制定法可以为社会组织设定成立党组织的法律义务， 但党组织的具体建设规范则不能够由国家法律来规范， 而是应当由党内法规来执行。因此，社会组织功能型党支部也理应具有党内法规上的直接来源。

为了因应双重法律障碍中两个层次的组织法问题， 党内法规中的党内组织法规唯有与国家法律或国家法律中的相关组织法衔接， 才能获得完整的法律法规依据。具体而言，建议至少应当包含两个面向：

首先，解决功能型党支部的法律构造问题。当前， 社会组织功能型党支部首要需要解决的就是法律形式上的严谨性。也就是说，需要从以完善社会组织立法为进路， 使在社会组织设置党支部变为社会组织的一种法定义务， 进而使民政部门在管理和规范社会组织活动时具有明确的法律依据。 只有当社会组织党建成为一项明确的法律义务， 才能够顺理成章地成为民政部门行政管理的业务内容， 在一年一度的社会组织年检中纳入党建内容才具有形式上的合法性。

其次， 解决功能型党支部的党内法规续造问题。换言之，就是当社会组织立法等国家制定法只有原则性规定时， 且国家制定法不适合对党内组织与活动进行详细规范的前提下， 通过完善党内法规中的组织法规， 对功能型党支部进行明确且具体的规定。 此举一方面可以与社会组织立法相衔接， 使社会组织党建和社会组织功能型党支部具有完整的成体系的法律依据。 另一方面使社会组织功能型党支部的建设具有明确规范的同时，又体现该规范的权威性而非各地方党委自行制定的规范性文件。

（二）通过激励型政策工具增进社会组织的党建保障力度

面对社会组织党建意识不强的问题， 需要针对性地选择适当政策工具对社会组织加以引导与支持。那么，如何确定政策工具的针对性就是我们需要思考的问题。 对此， 可以从两个方面加以考察。 首先，政策工具的选择从来就离不开政治。 选择何种政策工具并非完全是技术性的，“观念与意识形态也影响政策工具的选择”［4］(P479)。 其次，政策工具的选择应当注重反身性。所谓反身性，简言之就是规制者与规制对象应当是互动的， 而非传统单方的，二者甚至可以是互相影响互相决定的［5］。“反身程度更高的治理形式能够提供一些机制，通过允许不同主体表达各自观点、偏好与立场，来解决那些冲突较多的问题。 ”［6］(P212-213)这就意味着在运用政策工具时，还需要充分考量、甚至学习了解被规制对象的一些特征， 以便更加精准地选择政策工具。

就社会组织而言， 当前正在推行的在社会组织年检中要求设置功能型党支部的举措， 属于传统的控制命令型政策工具，行政色彩较为浓郁。社会组织作为被规制者， 属于被动接受这一行政命令。从现实情况来看，控制命令型政策工具具有对行政任务履行的担保性功能， 即可以使被规制者最低限度地完成相关任务。但是，其并不一定能够让被规制者更优质高效地完成该任务。换言之，目前要求社会组织设置功能型党支部的政策， 只能实现前述政策工具的政治性任务。此时，则需要运用激励型政策工具，来激发被规制者的主动性。就社会组织而言， 党和国家的政策一直强调激发社会组织的活力， 其中激发社会组织的党建活力是其应有之义。 在控制命令型政策工具兜底的情形下， 了解和掌握社会组织在党建领域面临的具体困难，针对性地出台政策，根据实际情况运用行政奖励、行政补贴等授益性的激励型政策工具，将更加有助于社会组织主动实现政策任务。相应的，社会组织的党建保障除了来自于行政命令的担保之外， 还会来自于社会组织举办者和成员的内生动力，二者结合将使保障更有力度。

（三）借由党性教育提升社会组织功能型党支部的自身建设能力

面对“公共投入”不足和兼职党员为主导致的党建能力不足问题，其实质可以概括为两个层面。财政投入解决的是物质层面的问题， 社会组织主要由民间资金投入， 其本就不可能大规模接受公共财政的挹注， 否则就背离了其民间组织的根本属性。但是，正如上文所论述，激励型政策工具，特别是经济上的行政奖励和财政补贴， 可以一定程度上缓解社会组织党建经费不充裕的困境。但是，这种财政资金的投入只能是制度性的、 针对性的或者是择优性的。也就是说，一方面是奖励和激励成绩出色的社会组织， 另一方面是扶持和帮助具有潜力和具有公共服务能力的社会组织。 激励型政策工具不可能也不应该成为普惠型的、 平均型的财政挹注。因此，如果说激励型政策工具是锦上添花的话，那么“苦练内功”才是社会组织真正应当具备的素质， 而这个过程中又离不开党和政府的党性教育。 具体而言，包括两个方面：

首先， 加大行政指导的力度促使社会组织在接受指导中受到党性教育。实践中，社会组织的行政主管部门确实提供了一些党建方面的业务指导， 譬如开办社会组织党组织主要负责人培训班等。但是，这种培训班只是暂时的、一时的，形式色彩大于实质内容。除了培训班之外，还可以采取更加直接的走访或调研，深入有需要的社会组织，实际了解社会组织在党建领域面临的具体困难。 通过有针对性的“沉浸式”指导，使社会组织在接受指导的过程中接受党性教育， 提高社会组织自身的政治觉悟和政治站位， 消除排斥党的干预的错误认识，进而增强党建能力；另一方面这也是行政主管部门反身性学习的重要部分， 使主管部门更加了解社会组织的需要， 以便进一步开展针对性指导。

其次， 扩大社会组织党支部成员参加党校学习的机会让社会，组织在学习中接受党性教育。我们党为了加强对国家的全面领导， 既注重组织嵌入，又重视其有效性问题，除了党政机关、事业单位有大量党员之外，随着党组织全覆盖的推进，非公组织中党员的数量将逐步增长。 党校是党员接受党性教育的重要场所， 但来自于非公组织的党员获得党校系统性学习的机会明显少于其他部门的党员。 因此，扩大社会组织党员参加党校学习，特别是功能型党支部的兼职党务人员有针对性地参加党校的专门业务培训， 应该成为党校教育的制度性安排。 建议特定的行业组织党校和社会主义学院进一步发挥优势和功能， 使社会组织党务人员通过学习提高党性认识和党建能力。