农村社区化服务：服务转型与共同体构建

刘伟 欧竹艳

摘 要：社区化服务是新时期基层公共服务转型的必然趋势。嘉善县在新型农村社区建设中着力构建新型乡村服务体系，增强了嘉善农村活力与服务效率，然而利益分化的多元主体、增量有限的资源、错位的供需结构制约了社区化服务的质量与效益，因此应及时调整优化基层社会结构，依法用权，向基层社会有序赋权、合理放权，以稳步构建新型生活共同体。

关键词：农村社区化服务;新型农村社区;共同体

肇始于计划经济时代的城乡二元分治的历史政策导致城乡之间形成巨大的鸿沟，城乡间资源单方向流动与集聚，乡村在道路建设、民生资源等公共服務方面处居于边缘化位置。伴随着后税改时代的来临，乡政村治的实践困境愈发显现，民众对于构建新型公共服务体系的呼声日益高涨。2019年中共中央、国务院《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》明确提出全面提升农村教育、医疗卫生、社会保障、养老、文化体育等公共服务水平，加快推进城乡基本公共服务均等化，它规定了新形势下构建乡村服务体系的基本方向。

当前全国许多地方在政府主导下改造农村，进行新型农村社区建设。新型农村社区建设有助于整合乡村资源、资产与资本，增强半熟人社会的文化凝聚力，改善农村治理状况，盘活农村活力，从而构建起新型生活共同体。服务是新型农村社区的基础性功能，农村社区服务化的目的在于通过构建新的服务平台承接县镇转移的服务事项与村民自治服务，从农民生产生活的需求出发，逐步解决农村公共服务不足的困境，构建起政府、社区、市场三者相衔接、相协同的新型农村社区服务机制。

一、社区化服务：农村基层服务的结构转型

社区化服务是新时期基层政权服务转型的客观需要，是国家治理转型的微观乡村制度变迁形态。不同时期乡村服务体制的选择服务变化中的国家目标。人民公社产生于生产力不发达的工业化初期阶段，是实现“农业支持工业、乡村支援城市”政治目标的重要介质。然而“村队为基、三级所有”高度统一僵硬的管理服务模式造成国家整合与动员等治理能力难以有效发挥。人民公社解体之后家庭联产承包责任制的推行重新划定了村民与村集体之间权利义务的边界，赋予村民生产生活的自主权与迁移权，然而伴随着经济市场化、区域城镇化发展，农村内部的异质性更加凸显，传统单一、封闭的村治体制在运作实践中也面临各种突出矛盾，这主要表现在：一是村民自治机构强烈的“半行政”色彩削弱了治理基础。在基层政府主导的差序格局中，村委会“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”的角色演变为其下设的办事机构，计生、维稳、招商等考核使村委会服务职能逐渐弱化。二是公共服务结构失衡。前期较为匮乏有效信息收集与考核制度约束使得乡镇政府追求高大上的硬件设施，对金融服务、就业培训、科技文化、养老保障、环境治理等“软性”公共服务重视不足。三是片面发展经济的策略导致乡村文化价值衰退。新型文化价值认同尚在形成中，传统乡村文化公共性在农村现代化进程中逐渐解构。“没有了公共舆论，也就没有了村庄公共舆论的顾忌，村庄的公共性与伦理性不但日益衰竭，村庄本身也越来越缺乏自主价值生产能力。”[1]可以说，由传统农村社区向新型农村社区的转变既是深化农村内在改革的动力所需，也是基层治理转型的必然要求。传统的公共服务以行政村为单位，以本村村民为固定服务对象。新型农村社区与传统农村社区相比，在服务主体范围、服务内容、服务方式等方面进行了扩展，并累积了一定经验。农村社区化服务是新时期基层公共服务转型的必然，它契合当前社会格局、经济结构发展要求，不仅缓和了政府与基层民众在服务方面的结构性矛盾，而且改善了村民生产条件、人居环境。

二、农村社区化服务的嘉善实践

随着工业化发展带动城镇化建设，城乡发展不平衡态势日渐加剧。为此，嘉善县于2008年启动新型农村社区建设，重点构建“1+x”的村庄布局，即以1个新市镇为中心，X个新型农村社区分散周围，全县总体规划了9个新市镇集聚区+68个新型农村社区[2]。同期以姚庄镇为试点，利用推进农房改造集聚为契机，大力推行“两分两换建设”，通过宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开;以宅基地换钱、换房、换地方，以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，改进生产方式。2014年，根据前6年的社区建设与管理实践，嘉善县进一步理顺管理服务体制，提升服务能力，优化城乡社区整体布局，提出了“21+66+162”共249个布点的新型城乡社区布局。截至目前，嘉善县新建改建新型农村社区104个，已全部建立了社区服务中心，同步实现农村居民养老服务照料中心全覆盖。

一是厘清政社职能边界，寓管理于服务。新型农村社区服务化过程中，政府逐步去行政化治理，在社区化服务中管理，推动公共服务向社区延伸。按照“费随事走、权随责走”的原则，强化社区的自我服务功能。出台《涉村（社区）事务长效管理实施办法》，建立了涉村（社区）准入申报制度、涉村（社区）许可清单制度、涉村（社区）事务责任追究制度。目前社会救助、社会保障、劳动就业、医疗卫生、金融贷款、新居民事务等公共服务职能由政府部门下沉到社区进行办理，提高公共服务的效率。

二是健全社区服务体系，提升自治能力。社区化服务的目的在于将众多社区治理主体进行有机整合，政府、村民、社会组织与企业在平台架构下实现合作目标。嘉善县以社区化服务平台为载体，不断深化“网格化管理、组团式服务”机制，加强“96345”社区信息服务平台建设，发挥社会力量的动员优势，重点打造“信息平台+域内企业+社会组织+专业社工+志愿者”的服务模式，着力构建社区公共服务、市场服务和志愿互助服务相结合“三位一体”的社区服务体系。在服务主体与客体的双向互动中，村民既参与公共物品消费，又体验服务过程从而对公共物品进行监督，有效保障了村民自治的参与权与监督权。

三是持续推进强村计划，深化产权改革。一方面嘉善县先后实施两轮强村计划，增强社区经济实力，保证社区化服务的可持续运作。对于弱村优先予以用地指标、落地项目、财政资金扶持。目前嘉善全县共有“抱团飞地”项目13个，村集体投资总额达到14.5亿元，明年全部建成启用后，预计带来1.3亿的房租收益，目前全县84%的村庄参与“抱团飞地”项目。另一方面实施产权制度改革，积极推进以农村集体经济股权、农村土地承包经营权、农村住房财产权抵押为核心的农村产权制度改革，县镇村三级成立农村产权交易服务机构，每个村级组织配备定点信贷员和协贷员，让农民自主选择和自由搭配抵押形式，扩大抵押存量和辐射面，截至2018年底，全县4家涉农银行累计发放抵押贷款829笔、贷款金额近7.3亿元，有效改善了村民的生活品质与生活质量。

三、农村社区化服务的瓶颈制约

在新型社区化服务过程中，政府公共服务的下沉与配套设施的建设，使农村的公共服务水平得到提高，一定程度上满足了村民的需求。但由于农村社区是政府自上而下推动建立的，社会与市场供给主体参与度不高，村民需求与政府回应性不相对应;一些政府机构依旧忽视政社边界机械式向村委会下派指令性任务，增加社区化服务运行成本。

一是多元主体的利益分化难以形成有效合力。自上而下的科层考核体系使得地方政府受利益驱使，过度倾向于招商引资工作，硬件建设统筹规划不足，而服务内容部分空置;乡村公共性的消解使得社区内部的自我服務演变为支付报酬的市场行为，一些村民在社区化服务中将经济利益置于首位;开放性不强的乡村特质与“靠天靠地不如自己”等历史思想使得村民在困难时多依靠自己、亲属，对社区组织、功能属性知晓不多，社区公益组织难以发挥实质性的服务功能;以盈利为先的经济组织，当其预期经济收益减少或者难以取得时，将会减少对社区化服务的人力、资源的投入。各自利益优先的多元主体在社区化服务中难以形成有效合力，社区化服务的实效大打折扣。

二是资源的有限增量制约社区化服务进程。农村社区化服务是一项系统性工程，服务中心建设、人员配备与保障、管理服务运行支出都需要大量资金投入，虽然政府统筹各方资金，建立了以县镇财政为主体，村集体资产资源、涉农专项资金为补充的保障机制，但是资金短缺仍是制约社区化服务的基础性因素。H村位于城乡结合部，是周围较为富裕的村落，常驻居民9000余人，日常保洁、绿化维护、治安管理支出150万左右，人员开支100余万，村民文体教育、医疗补助、治安联动等公共开支270万左右，而村全年收入不足400万。巨大的收支赤字加重了村集体经济负担，削弱了社区化服务的保障力度。

三是错位的供需结构使公共服务均等化难以实现[3]。在社区化过程中，政府扮演决策与供给双重角色，对待村民需求回应不及时等问题导致村民参与度不高，进而使得社区化服务项目与村民实际需要有很大出入。一方面社会救助、社会保障、劳动就业、医疗卫生、金融贷款、邮政等公共服务统一包含在社区化服务事项目录中，另一方面社区服务项目的开展没有充分考虑村民的实际需求，医疗门诊报销比例低、养老中心闲置等突出问题依然难以解决，二者间结构性矛盾日益彰显。

四、构建新型农村社区共同体的路径选择：依法用权、有序赋权、合理放权

改革开放以来，随着经济现代化与市场化，国家逐步向农村基层社会放权，激发了乡村活力，不过在治理转型过程中，农民经济利益意识增强，而相应权利没有得到有效拓展，村民对权利外延产生新需求。从当前农村既有社区化服务实践来看，“依法用权、有序赋权、合理放权”是破解当前社区化服务障碍、构建新型生活共同体的重要途径。

一是依法用权，增强合力。从历史纵向来看，基层政府与民间组织、公民的权力关系正在由早期的消长型转换为互促型，他们之间的互助互信有助于建立良性的社会秩序。党的十九大提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的宏观政治目标。实现这个远大目标，需要通过合法范围内政府权力运作、社会自治的有效开展以及国家、社会、民众间通力合作。政府要正确行使权力，依法用权，落实法治政府建设的责任制度，坚持以人民为中心，强化协调监督;社会组织在制度许可框架下依法开展活动，加强社会组织内部治理的法治化;村民知法懂法守法，拥有明晰的权利边界意识，在规则范围内以合理合法方式维护与争取个人法定权益。

二是有序赋权，盘活资源。在新时期，村民对权利的认识与要求是一个增量与质量交互叠加的过程。在发展中要切实维护村民主体地位，必须赋予村民更多经济发展权利、政治民主权利。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确提出探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置，这规定了新时代发展农民经济权利的新方向。在市场经济关系中，要有计划地允许个人的财产性要素可以自由流通、交易，从而实现经济增值，同时建立完善的利益表达机制，保障民众申诉表达权利，扩大民众参与程度、深度、效度，不断改善村民政治参与的社会大环境[4]。

三是合理放权，优化服务。社会组织在社区化服务中发挥着重要的功能，各类社会组织、经济组织的分化与重组是强社会的重要特征。当前我国社会组织的自组织力不足，社区组织形态千篇一律，政府主导下建构的社区组织虽然涉及村民社会生活的众多方面，数量多，但是组织运行不畅、办公场所欠缺，偏离了社区化服务目标。“凡是行业组织通过自律能够解决的事项，除法律法规有规定的外，行政机关不应干预，要从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品”[5]。政府要适度放权于社会组织，逐步放开行政管制，通过外部法律法规的规范性引导与制度激励，保障乡村社会自由结社，组建社会服务组织、经济组织的权利，有序引导社会资本往乡村倾斜，逐步建立稳定的资金供给机制，更好地发挥多方联动的服务价值。

注释：

[1]吴理财.村民自治与国家重建[J].经济社会体制比较，2011（3）

[2]中国县域科学发展研究院.迈向新时代的嘉善县域科学发展实践[M].杭州：浙江人民出版社，2018.150

[3]李增元.农村社区建设：治理转型与共同体构建[J].东南学术，2009（3）

[4]邢慧.当前我国农民政治参与存在的问题与对策探析[J].社科论坛，2009（8）

[5]王东明.进一步深化行政管理体制和政府机构改革[J].求是，2008（7）

参考文献：

[1]于显洋.社区化概论[M].北京：中国人民大学出版社，2006

[2]项继权.论我国农村社区的范围与边界[J].中共福建省委党校学报，2009（7）

[3]徐勇.阶级、集体、社区：国家对乡村的社会整合[J].社会科学战线，2012（2）

[4]吴业苗.农民转身：新型农村社区的适应处境与公共服务建设[J].浙江社会科学，2013（1）

[5]邸焕双.创新与重构：新农村建设背景下的农村社区公共产品供给制度分析[D].吉林大学博士论文，2014

[6]郑杭生、邵占鹏.治理理论的适用性、本土化与国际化[J].社会学评论，2015（2）

[7]马良灿、黄玮攀.中国乡村治理主体与治理规则的双重变奏[J].贵州师范大学学报（社会科学版），2017（4）

作者简介：

刘伟（1990--）男，山东邹城人，嘉善县委党校教师，法学硕士，研究方向为基层治理。

欧竹艳（1990--）女，山东莱州人，曲阜师范大学马克思主义中国化专业博士研究生。