企业在各类档案标准执行中所面临的突出问题及对策

文/刘小飞

企业在执行国家、行业、地方档案标准中面临诸多突出的问题，如对各类标准的认识与理解差异较大、建设项目所涉及的相关行业的档案标准相互冲突，缺乏协调统一、某些行业档案标准自身存在不足、标准升版严重滞后等，针对这些问题，进行深入调查研究、分析原因，探求解决方法实属必要。建立档案的科学的标准管理体系，加强标准顶层设计，从国家全局、行业层面实行标准统一，规范有序，使档案标准应用更加科学、合理、统一和高效，实为事关档案事业发展的一件大事和根本对策

近年来，我们针对十几家中央或地方企业，如国家能源集团、大唐集团、华电集团、延长石油集团、陕煤集团等档案业务调研和项目档案验收中发现，这些企业大都涉及煤炭、化工、电力、铁路等诸多行业，经营管理模式千差万别，呈现跨行业、复合型的业务特点，面对主营业务的多元化和管理方式的调整，档案管理工作出现了难以应对的局面，面临很多突出问题，主要包括：对各类档案标准的认识与理解差异较大、综合性大型建设项目所涉及的相关行业的档案标准相互冲突，缺乏协调统一、某些行业档案标准自身存在不足、标准升版严重滞后等，针对这些问题，经过深入调查研究、分析原因，探求解决方法十分必要。

一、档案标准执行中，有关认知偏差的问题

1.个别行业档案分类体系不合理、不科学

《工业企业档案分类试行规则》（以下简称《规则》）作为工业企业档案分类最权威的标准，按照企业管理职能，共设置10个一级类目，《规则》对规范工业企业档案分类，提高企业档案管理水平，对我国档案学理论和分类实践起了奠基性的作用，此后，各行各业基本依此《规则》进行补充与发展，但总体延续和遵循此标准的精神。

但是，电力行业在基本遵循《规则》的基础上，却对档号定义出现了明显的偏差。

能源部《关于印发电力工业企业档案分类规则》中制定的《电力工业企业档案(0-5类)分类表》《水电厂、火电厂、供电及火电施工企业档案(6-9类)分类表》，分为10大类。其《编制说明》表述为：“6至9大类档号由目录代号、分类号与案卷号组成。目录号本应是各目录按顺序排列后编写的流水号，目前用工程代号、机组号或年度号暂时代替目录号使用，等正式确定目录号，另行编制”。后来的《火电建设项目文件收集及档案整理规范》基本延续了能源部这个文件，档号构成仍然以由“项目代号+分类号+案卷流水号”组成，例如：“0100（项目代号）-8000（基建类）-001（序号）”。

这种以“目录号”用“工期号+机组号”表达的方式，是一种概念错置或牵强表达，以后，几乎所有电力建设项目都是这种表示方式。造成了在“档案信息管理系统”中档案门类、档案类目被“目录号即项目号”的错误替代，打开分类表，分类表不能表达为0至9大类，而是“项目代码”凌驾于一级类目之前，类目关系表达错位。

冯慧玲《档案管理学》指出：“全宗内档案分类的步骤与方法：先分门类，再继续分类。这是档案自然形成的档案种类，如文书、科技、专门类等。这是全宗内不可分割的组成部分。这是第一步骤。而真正严格意义上的档案分类，指其第二步骤，即对各门类档案继续细分。即从二级类目开始划分。如年度分类、问题、来源、形式”。意思是说档案一级类目之下才能按年度、问题、项目等划分。

造成以上这种“类目倒置”的主要原因是作为分类主体单位认知造成的。作为项目建设单位更多关注具体一个项目的文件分类，是“项目思维”不是“企业档案整体思维”，如电力档号“0102-8XXX”，充其量也只能理解为“项目编号”而不能认定为严格意义上的“档号”。在项目建设结束后，项目档案最终要移交企业档案室，在档案室中，一个单位的档案是按照大类划分的，而不是按照项目来划分的，所以，无论多少个项目最终都要回归到基本建设大类之中，而不是一个项目成为一个大类，按项目号无限分类下去。因此，“项目”必须在“一级类目”之后，应是逻辑从属关系。

因此，建议电力行业应遵循《规则》科学分类体系，分清档案上下位、从属平行的逻辑关系，将建设项目和企业生产运营档案进行系统性的分类，而不应该将项目置于其他上位类目之上，背离企业档案整体的逻辑关系。

2.文书档案档号表达方式普遍存在的问题

现在，不少单位文书档案档号的表达为“年度-类别”的方式，其实，从档案门类划分管理的角度，又将“年度”凌驾于一级类目之上，造成了分类从属关系的逻辑混乱，是将档案整理“排列方式”和“类目关系”的混淆。出现上述问题的原因在于：

这主要是多年来，文书档案归档受传统“六格档号章”影响，随着计算机的发展，《归档文件整理规则》对文书档案的档号进行了突破性的改进，档号才有了“字符串形式”的表达式，如“全宗号-一级类目·年度-二级类目-序号”，这种“大类-年度”的形式，是对档案内容“恒量”与时间“变量”之间逻辑关系的合理调整。档案的一级类目是属性恒定的表达，不应该是变量，这一认知很为重要。

《企业档案工作规范》条文解释说：“管理类档案的排列，可以按大类分年度、保管期限排列，也可以按年度分大类排列”。因此，档号应优先表达档案的分类属性，其他如排列方式、时间、鉴定、盖章等外附性、整理性因素有可能随着管理方式的改变而发生变化，如果档号中加入这些因素代码，会容易对档号认知上出现偏差，这一点应该引起档案工作者的重视。

二、各类标准规范相互冲突的问题

1.需对档案案卷构成要素一些相互矛盾的规定进行澄清

为此，笔者特别引出了下述几个标准例证：

一是《文书档案案卷格式》第3.1-4.4条规定：“保管期限按划定的填写；页号，在最末一页填写起始页码；每份文件首页上方空白处加盖档号章45×16mm的档号章；附录E卷内目录中，文件标识页号”。

二是《归档文件整理规则》第5.4-6.3规定：“保管期限分为永久和定期（30年、10年）；页数为每份文件的总页数；档号章盖在每份文件首页上方空白位置，为45×16mm的档号章；密级按文件实际情况填写；每份文件右上方或背面左下方填写页码；附录B归档文件目录，文件标识页数”。

三是《科学技术案卷构成的一般要求》第6.2-7.2规定：“密级为卷内文件最高密级；保管期限依照有关规定填写；页数填写文件的总页数；卷内目录式样图A.3文件为页数；图A7档号章式样，50×20mm；以件为单位装订的案卷，应在每份文件首页空白处加盖档号章”。

四是《建设工程文件归档规范》第5.3规定：“案卷编目，页号编写在页面右下角，最后一页为起始页码；保管期限为永久、长期、短期；密级为：绝密、机密、秘密；卷内目录式样C，文件标识页次”。

五是《重大建设项目文件归档要求及整理规范》第7.2-7.5规定：“页号为每份文件的收尾标注的页号；页号编写在文件右下角；密级、保管期限按有关规定填写；每份文件的右上方加盖档号章”。

从以上五个标准的表述中不难发现，不同的标准对文件的“页码”“密级”“保管期限”“卷内目录样式”的定义、填写方式及“档号章”大小与位置等规定各不相同，笔者以为这类档案操作性的规定不影响档案本质，完全可以统一，应及时修改，以便于操作。

2.科技档案应和文书档案统一标准，简化整理

按照国家“强化收集、简化整理、深化利用”工作的原则，应尽量减少对档案的内容表书及过度整理，要尊重档案原始原貌，不应把大部分的时间和精力浪费在案卷的整理、组卷、装订、盖档号章、拟编案卷题名、打目录、写备考表、鉴定保管期限等工作，而应将科技档案与文书档案管理方法相统一，改科技档案按“卷”整理为按“件”整理，逐步与数字档案管理系统的“条目”和“数据”相匹配。

当前，随着各单位业务信息化系统逐步建成投用，每年形成的业务数据动辄千万或上亿条，存储达到TB级，人工根本无法处理，也没有必要人工干预原始文件，更没有必要在原始文件上加盖传统手工管理印记如“档号章”“竣工图章”、编写“页号”“目录”“题名”“保管期限”“密级”等，应实现文件自动归集、自动给号及自动管理。这不仅仅是将科技档案“卷”改“件”的问题，而是改变档案管理理念，转变工作方式，自动收集和高效利用才是档案工作的最终目的。

3.工程建设项目竣工图归档管理标准使用的问题

目前，各行业对工程建设项目竣工图归档、整理规定标准各有不同，无疑给档案的科学化管理与有效利用造成了弊端。可见下面的几个例子：

一是国标《建设工程文件归档整理规范》第4.2.8条规定：“竣工图章的80×50mm尺寸，由施工单位（编制人、审核人、技术负责人）和监理单位（监理及总监）签字”。

二是国家档案局《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》第6.2/6.3/6.4条规定：“竣工图由施工单位绘制；图面超出35%变更应重新绘制，图纸加“竣”字，逐页加盖“竣工图章”；竣工图章的80×60mm尺寸，由施工单位（编制人、审核人、技术负责人）和监理单位（监理及总监）签字”。

三是电力行业《火电发电厂工程竣工图文件编制规定》第3.0.9规定：“常规电力工程竣工图章为80×50mm，编制单位盖章；国家重大建设项目用DA/T28，80×60mm图章”。电力《火电建设项目文件收集及档案整理规范》第7.2.4规定：“监理审核章80×23mm，盖章盖在图纸卷册目录上”。

四是煤炭行业《煤炭建设工程资料管理标准》规定：“执行GB50328，竣工图章80×50mm，图面超出1/3变更重新绘制，编制为施工单位；其他和DA/T28相同,要求是新蓝图”。

五是石化行业《石油化工建设工程项目交工技术文件规定》第6.2.8规定：“竣工图由设计单位绘制，竣工图章的尺寸为108×42mm，由编制人、审核人、监理、总监签字”。

六是北京地方《建筑工程资料管理规程》第8.0.3规定：“竣工图加盖竣工图章或图签；可以是白图或蓝图；图章为70×54mm，由制图人、审核人、技术负责人签字”。以及铁路行业、内蒙古、陕西地方标准等等。

以上六个标准，包括有国家的、行业的、地方的，政出多门，自说自话，对一个问题规定各不相同。对“竣工图章”的尺寸规定大小，签字人员的多少，图纸修改或重新绘制要求各有差异，可是实质内容并无大的区别，没有必要各行其是，搞出行业或地方“特色”。然而，对于涉及多个专业，如建筑、安装、电力、煤炭、化工、铁路等大型综合项目该如何执行标准？笔者以为，在项目建设初期就必须协调各管理单位和验收部门，统一标准，规范操作，从而避免执行之中的不协调，甚至于造成无谓的返工。

4.基本建设项目竣工文件整理编制引用标准的问题

大型建设项目交工验收资料涉及行业及地方管理机构较多，如行业协会、地方质量监督站、档案管理部门、施工企业等，所涉及竣工文件管理标准必然很多，其项目竣工文件整理编制引用标准实为一件重要之事。时下正在应用的标准有：

一是国家档案局《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》为163项，其中，分为前期（可研、设计、勘察、商务、项目管理等）37项；施工（建筑、设备、电气）47项；监理24项；设备7项；科研10项；涉外14项；生产准备10项；财务器材4项；竣工验收文件10项。

二是城建行业《建设工程文件归档整理规范》将工程建设资料共分340项：其中，工程准备阶段（A类）前期、勘察、招投标、造价等35项；监理（B类）27项；施工文件（C类）235项；竣工图（D类）12个专业；工程竣工验收（E类）19项。

三是煤炭行业《煤炭建设工程资料管理标准》分为建设单位66项、施工单位（施工管理41、施工技术16、质量控制资料等240）297项；监理27项资料。

四是石化行业《石油化工建设项目交工文件管理规定》分别有通用表和各专业土建、设备、管道、电气仪表等，共189项；通用表和各专业表共128项。

五是电力行业《火电建设项目文件收集及档案整理规范》分为8大类前期及项目管理共70项；施工土建50项、设备及管线安装48项、监理文件10项、施工验收13项、竣工图8项；9大类设备仪器54项，如此等等。

除了笔者引用的五项国标、行标及地方标准之外，还有很多不再赘述。对照研究这些标准规范就会发现，一些地方标准或行业标准的内容和格式基本与国标相同，只对表格形式、文件分类、文件编码及整理次序等部分稍加修改，就成为一个“自我”的新标准。项目竣工验收时，行业协会、地方质量监督站、档案管理部门则引用各自的标准，各持己见，造成工程建设过程管理和工程验收的严重脱节，势必给档案事业的发展造成不利的影响。出现上述问题根本原因在于：

其一，有的行业“特色”过于“哗众取宠”。综合分析各行业除了少量的自身的特殊工艺、特种设备需要加以区分之外，建筑、设备、仪器等通用类专业都应该按照国标执行，没有必要“标新立异”制定差异性标准。

其二，有的地方标准过于“地方保护”，排他性很强。如此，势必造成国家标准或行业标准在当地不能很好地贯彻执行。

其三，某些行业或部分地方管理部门利用验收、评级等为自己捞好处。如其和某些软件单位捆绑，名为标准化推广，实则销售软件，为了一己之利，拿国标、行标当“摆设”，如此必定给档案工作带来不利的影响和损失。

综上所述，笔者以为建立档案的科学的标准管理体系，加强标准顶层设计，从国家全局、行业层面实行标准统一，规范有序，使档案标准应用更加科学、合理、统一和高效，实为事关档案事业发展的一件大事和根本对策。为此特建议国家档案局以及行业主管部门，面对伟大的新时代，适应中华崛起的新态势，组织必要的人力，对于过去的标准、规范认真审查，深入研究，及时更新，创新发展，使标准制定工作建立在科学规范的基础之上，让档案事业更好地服务于具有中国特色的社会主义事业的大发展。