农村留守儿童受教育权的法律保障研究

【摘 要】 目前，我国法律并没有针对农村留守儿童受教育权的法律，但我国教育权立法体系主要包括《宪法》、《教育法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》、《妇女儿童权益保护法》，存在针对性弱、可操作性不强等问题。农村学校的教育情况现阶段整体呈现教师水平不高，师资短缺的情况。家庭环境方面又存在着亲子间沟通不畅的问题，由于城乡二元户籍制度以及城市中高额的借读费用，留守家庭通常是父母进城务工，留子女与长辈在农村共同生活，不利于留守儿童的健康成长。

【关键词】 留守儿童 受教育权 教育公平

所谓受教育权，它是随着社会的进步与扩张而出现的产物。笔者认为一个完整的概念应当既能够指明它的实现路径，又可以明确其的内容和形式，并且还能够展示给社会带来的意义。因此，受教育权的定义为，全体公民根据宪法、法律规定所享有的，能够平等接受国家所提供的各类形式的教育，并应当履行一定行为来接受教育，从而改善公民素质，提升社会价值的基本权利。现阶段我国儿童受教育权的立法体系问题尚待解决，虽然诸多法律法规对教育领域问题均有提及，但规定太过笼统，可操作性不强，在受教育权的内容、范围、形式上均没有详细规定，现实中也就缺乏了相应的实践性与可操作性。因此，笔者将针对目前我国农村留守儿童受教育权法律保障存在的问题提出以下完善建议。

一、完善立法体系

现阶段我国儿童受教育权的立法体系问题尚待解决，虽然诸多法律法规对教育领域问题均有提及，但规定太过笼统，可操作性不强。《宪法》中概括性地对公民的受教育权进行规定，《教育法》、《义务教育法》则在此细化，但仍然不够具体，虽在一定程度上起到了保障作用，在受教育權的内容、范围、形式上均没有详细规定，现实中也就缺乏了相应的实践性与可操作性，很大程度上为司法实践带来不便。立法中对农村留守儿童的教育保障仍旧缺乏，平等教育理念没有贯彻落实。现阶段的农村教育仍旧维持资源匮乏的状态，与城市相比有明显不足，为留守儿童的发展与进步造成阻碍，直接导致留守儿童输在“起跑线”。另外，留守儿童作为一类具有特别属性的群体，普通的法律规定无法顾及他们所处的特殊境地。

（一）在立法中突出平等理念，保障留守儿童教育公平化

公民平等接受教育是一项与时俱进的权利。党和政府已为我国的教育事业投入了诸多努力，所取得的成果也是有目共睹，目前来看，我国教育公平化已经取得了丰富的成果，但仍有进步空间。保障农村留守儿童平等接受教育就是一大难题，需要集中全部精力予以攻克。现阶段应当对影响教育公平思想的一些惯常做法予以清理、整顿，纠正现实中对农村留守儿童的不公正待遇，在法律体系中加重对平等原则的强调，虽然《宪法》中对平等教育已有体现，但笔者认为，应在《宪法》中明确提出教育公平这一原则，这种修改极具提纲挈领的指导性意义，对保障留守儿童的受教育权极具价值。相应地也需要修改《中华人民共和国教育法》，在其中设立专章予以详细规定说明，使其具有现实性和可操作性。此种对立法体系的完善能够强调教育平等这一理念与原则在教育立法中的重要作用，从而使平等原则贯穿于推进教育事业的每一处，极大程度地改善农村留守儿童在接受教育过程中所遭遇的不公正待遇，在改善农村留守儿童教育环境中指导思想。

（二）归纳教育立法原则

通过总结相关原则，明确立法的思路和方向，从而更好地实现科学立法。具体到教育立法层面，同样应当总结相关原则指导立法，使法律条文落到实处，保障农村留守儿童的权利。其一是比较借鉴原则，通过研究学习域外的相关立法经验和法律制度总结优势，结合我国国情予以转化，制定出适合我国教育特点的法律法规。如美国曾颁布《女性教育公平法》、《残障人教育法》、《反年龄歧视法》等法律来保障特殊群体的受教育权1，我国可以予以借鉴，对留守儿童这类特殊人群通过针对性地立法保障其教育权利。其二是提炼实践原则，将实践中产生的经验进行归纳总结，对其中产生的问题进行反思寻求对策，将在实行中落实良好 的政策规定及时上升为法律规定。能够有效将实践经验予以提炼，转化为立法优势，切实为在探索中发现的留守儿童教育问题寻求解决路径。其三是因地制宜原则，各地的民风民俗、经济发展水平各有不同，因此其对教育的需求也不尽相同，不能够一刀切式直接规定，应当具体情况具体分析，允许各省市根据各自特点制定颁布法律法规。如一些少数民族地区有着和其他地区所不同的生活习惯、民风民俗以及他们具有自己的少数民族语言，从中央来看，可以加快审议通过《少数民族教育法》;从地方考量，应允许各级政府制定地方教育法规，以期能够解决农村少数民族儿童的就学问题，使他们能够接受到真正能够提升自我的教育。

（三）进行专项立法，针对性解决留守儿童教育问题

应当进行专项立法，有针对性地对农村留守儿童的相关问题予以解决，从立法层面保障留守儿童的受教育权。笔者认为可以由国务院及相关部委制定《农村留守儿童保护条例》，保障农村留守儿童的各项权利，其中设置专章对农村留守儿童受教育权的详细内容予以规定。一方面对平等接受教育的权利、获得公正评价的权利以及救济权利等予以规定;另一方面也应对中央及地方各级政府的义务、权利、工作职责，农村教育经费的来源予以详细规定。关于《农村留守儿童保护条例》笔者有如下意见：

1.明确农村留守儿童的概念

根据国务院印发的《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，其对留守儿童的规定为父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人。以十六周岁作为留守儿童的上限主要原因是普遍情况来说，当前未成年人六、七周岁入学，直至十六周岁刚好结束九年义务教育，以这一界限来限定农村留守儿童的范围更有益于保障农村留守儿童接受教育的情况。因此根据以上的考量，可以将农村留守儿童的概念界定为，父母双方或一方从农村流动到其他地区，留守在户籍所在地的农村，不满十六周岁的未成年人。

2.设置专章保障教育权益

《农村留守儿童保护条例》规定的具体内容可参考《妇女权益保障法》的立法规定，设定“文化教育权益”一章规定我国法律对农村留守儿童受教育权的保障。第一，明确规定教育平等的权利，确保农村留守儿童接受教育机会的平等，使其不受年龄、地域、经济条件等等限制，不应当遭受不公正待遇。第二，应当规定学校应根据农村留守儿童的情况对其实施教育方案，因材施教，确保留守儿童身心健康发展。如与城市教育不同，应当偏向对农村留守儿童专业职能的培养，另外，农村留守儿童童年缺失父母的陪伴，因此学校应当配备相应的心理疏导课程。第三，应当规定国家、各级政府以及有关部门应当采取相应措施，缩小城乡差异，适当将城市的先进资源进入农村教育，确保教育的平等性。第四，應当规定父母或其他监护人负有使其接受义务教育的义务，并将对违反规定，消极不作为的父母或监护人予以惩罚，如由教育部门予以批评教育等，同时政府以及有关教育部门应当采取有效措施，积极促使适龄儿童顺利入学。

3.规定相应的法律责任

该条例对法律责任也应当设置专章规定。如，留守儿童在合法权益受到侵害时的对接部门是相关妇女儿童保护组织，保护组织有权利要求有关部门查处。再如，对相关侵权行为的法律处置，仅涉及行政层面的可以做相关的罚款措施，更为严重危及社会安全的则追求刑事责任。2以家庭、学校、社会三重责任相要求，在相关主体不能履行其法定义务时，留守儿童都能够通过法条规定的相关内容对其权利予以救济。

另外，《农村留守儿童保护条例》也可对政府对农村教育的投入经费作出相应的规定，特别是对特别贫困的农村地区作出专项补助，确保农村学校获得充足的教育经费，同时对其中克扣经费等违法违规行为进行严厉惩戒。构建一套专门的体系来建设农村教育事业，有针对性地构建农村留守儿童服务机构解决相关问题，从各个层面、各种角度全方位保障其权利的健康行使。另外，《农村留守儿童保护条例》能够与以《宪法》为基础，对接作为教育立法核心的《教育法》，形成更为完整的我国教育法律体系，保证全方位保障我国公民受教育权。

二、加强行政保障

我国监护制度的设置上仍存在问题，为保障农村留守儿童受教育权利带来许多不便，多种多样的监护制度是否能够切实地对未成年人的成长起到积极的作用笔者对此留有疑问。一方面，虽然每一类的监护制度中均有监护人陪伴未成年人的成长，但监护人的能力水平不尽相同，如在单亲监护中的监护人可能大多都不具备向相应的监护素质;另一方面，大多监护制度多流于形式，如隔代监护，让家中老人来照看留守儿童，他们大多缺少合理的教育理念，与孩子之间存在代沟，并且家中老人大多存在健康问题，甚至会出现反向监护、自我监护的情况。因此监护制度的不完善也阻碍了农村留守儿童健康接受教育的发展。

（一）充分发挥基层政府以及村委会的职能

村委会的成员来源于当地村民，更贴近于留守儿童家庭，更能了解留守儿童的内心状况以及家庭状况。村委会扎根于群众，可随时深入留守儿童家庭走访，真实掌控家庭的变动情况，通过走访慰问及时地提供一定的关爱。而政府部门虽然不具备地理优势，但具有职能部门的优势，其权力地位优于村委会，以政府部门身份对留守儿童予以关爱更能够使其感受到国家对这种问题关注，更能感受到国家的温暖。村委会受权利能力、业务能力的限制，因此需要基层政府引入一定活动，通过村委会成员予以开展。如安排专人对儿童课后作业予以帮扶，在学习上对留守儿童提供帮助，不定时组织监护人的交流会，大家交流经验，将家庭问题提出来共同讨论、解决。同时也应当开展对留守儿童的心理疏导工作，增多社区活动，活跃社区氛围，使留守儿童能够以健康的心态生活成长。再如，也可以通过树立社区榜样的方式，为儿童树立正确的人生观、价值观，在家庭父亲或母亲关爱缺失的情况下，弥补儿童心灵的空白，为留守儿童打造温馨友善的氛围。

（二）严格行政问责制的落实

问题愈发引起社会关注，因此可以通过新闻、新媒体等方式向社会大众募集政府部门应当构建行政问责制，对农村留守儿童的教育问题上严格执行行政问责，将错误解决以及没有及时处理留守儿童教育问题的人员予以追责，制度上严格要求相关工作人员恪守职责。若要落实行政问责制度，应当严格划定农村留守儿童的教育问题。首先，应当明确各行政部门的职责。在农村留守儿童的教育问题上明确各方职责，具体落到实处，将各方面的工作任务落实到各层级、各部门、各个工作人员上，相互配合才能科学地投入到农村留守儿童教育建设上，避免责任逃避。其次，应当明确问责的程序。政府将科学制定行政问责的程序，合理行使这一权利，构建相应配套制度，从合理、合法层面对教育问题予以管控，以致在出现重大问题的情况下，能够遵循科学路径予以问责。最后，应当做出合理的惩罚措施。在对部门和个人做出惩罚措施时应当有理有据，有法可依，合理遵循有关法律法规和相关条例，把握比例原则的内涵，既不可惩戒过轻，也不可以出现过度惩戒的现象。

（三）健全教育经费的投入机制

当前我国农村留守儿童受教育权无法得到充分保障的一个重要原因在于教育经费的不足，直接导致教室年久失修，配备硬件设施过差，教师薪资待遇不高，资源流向待遇更好的城市等等。因此，重新审视教育拨款的机制对于保障农村留守儿童受教育权来说十分必要。若要优化农村留守儿童的教育环境，重大任务之一就是健全教育经费的投入机制。

首先，应当规范教育经费的使用情况，制定合理的、有效的教育经费投入机制，经费的具体情况能够做到公开透明，接收到各方的监督，为经费流通的各个环节如分配、使用等都配备相应的监督机制。同时，应当特别注重对农村教育经费使用的监督，避免在农村教育经费短缺的情况下出现克扣经费、不合理使用经费的情况。其次，应当加大对农村地区教育经费的投入。如今，国家对城市教育经费的投入远远高于农村地区，直接导致了部分偏远农村地区的教育水平极低，学校的硬件设施破旧，师资水平较低，严重影响了农村儿童的受教育权。教育应当是平等的，农村与城市的教育水平应当是相当的，现阶段，城市教育资源过度饱和，而农村教育状况过分贫瘠，因此政府应当转变观念，加大对农村教育经费的投入力度，确保农村儿童也能够接受到良好的教育。最后，创建农村教育经费多元化集资渠道。政府对教育经费的拨款固然是主要力量，但不是唯一来源，也可以通过向社会募集的方式吸纳教育资金。现阶段农村留守儿童的教育资金，通过多元化渠道对重点问题予以帮扶。

三、优化司法救济路径

现实情况中，农村留守儿童很难在城中入学，存在户籍、费用等多重障碍，因此，很多人只能留在农村接受教育。农村相较于城市来说法治水平也不够发达，很多违法现象司法机关也无从发现，不能提供相应的救济手段。当留守儿童的受教育权利受到侵犯时，司法机关无法察觉，一方面是因为当事人一方的留守儿童及其家庭成员大多法律意识薄弱，另一方面是因为司法机关遵循“不告不理”原则，从而使得纵然拥有完备的司法程序但却无从启动。

在农村教育中，留守儿童作为受害者，侵害其权利的人多是行政机关的工作人员、监护人或者教师等，但由于其身份具有隐蔽性，再加之留守儿童及家庭成员多法律意识淡薄，因此极少有人通过司法手段寻求救济途径。笔者认为可以通过公益诉讼的方式解决这一难题。我国诉讼法中对民事公益诉讼和行政公益诉讼制度有所规定，但对起诉主体、受案范围做了严格的限制，依照法律规定教育领域的违法行为是不属于公益诉讼范畴的，因此可以通过最高法院制定司法解释的方式将教育领域的侵权案件也纳入到诉讼范畴。突破“当事人适格”理论，加强对留守儿童教育的保护力度，全方位保障留守儿童的受教育权。同时，教育公益诉讼也应当符合公益诉讼的基本理论。其一是教育公益诉讼中应当有明确的被告;其二是有明确的诉讼请求;其三是已掌握初步证据证实留守儿童受教育权遭受侵害;其四是受案法院具有管辖权。教育事业属于我国的公益事业，因此提起教育公益诉讼的诉讼费用应当由国家予以承担。

现阶段，侵犯农村留守儿童受教育权案件的主要有以下几类：一是行政机关工作人员私扣、挪用教育经费，二是监护人侵犯留守儿童受教育权，三是体罚学生等。针对第一类侵权案件，侵权人是行政机关，其地位强势，留守儿童作为原告存在缺乏专业法律知识，收集证据十分苦难等问题，而教育公益诉讼的诉讼主体可以为检察机关或特定的社会组织，此类主体专业性强，能够针對第一类问题提起诉讼，积极应对行政机关违法作为或消极不作为的侵权行为。第二类案件现实中也常有发生，而在当今实践中多是学校或当地政府起诉拒送子女接受义务教育的家长，因此在第二类案件中学校或政府作为原告是不合适且没有法律依据的。而若相关司法解释中对公益诉讼范围予以扩大，将教育公益诉讼也纳入其中，检察机关以及其他组织将有权代表教育权遭受侵害的留守儿童提起诉讼，并能够在帮助留守儿童顺利入学方面起到极大作用。第三类案件是基本的民事案件，比较容易以司法方式解决。儿童及其监护人可以自行将侵权人诉至法院请求赔偿。就一般情况而言，无需公益诉讼制度予以保障，若存在多名受害人则可通过共同诉讼解决问题，联合多名原告基于同一诉讼请求提起诉讼。

【注 释】

1 高杭，薛二勇.特殊群体教育公平与补偿性政策——美国法律演进中体现出的制度保障[J].《比较教育研究》，2010（9）.

2 如具体规定为：侵犯农村留守儿童合法权益的，法律法规已规定行政处罚的从其规定，造成人身财产损失的承担相应民事责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

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作者简介：王涵（1996-），女，汉族，吉林省吉林市人。法律（法学）硕士，宪法与行政法学方向，四川省社会科学院。