新时代视域下中国农村集体产权制度改革探析

李文睿

关键词：集体产权;集体资产;乡村振兴

中图分类号：F321   文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2020）04 — 0088 — 03

十九大之后，党中央在深化农村集体产权制度改革、巩固和完善农村基本经营制度过程中迈出了重大步伐，推出一系列重要举措，推进一系列重要工作。十九届四中全会召开后，进一步明确了农村集体产权制度的优化目标，各区域着手落实完善农村集体产权运行机制，贯彻农村承包地的“三权分置”制度，积极探求宅基地“三权分置”，加快培育农业新型经营主体，加紧落实农村集体所有权主体，探索保护集体经济组织个人收益权的形式。2020年2月5日发布的《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》是21世纪以来第17个指导“三农”工作的中央一号文件。文件中强调“全面推开农村集体产权制度改革试点，有序开展集体成员身份确认、集体资产折股量化、股份合作制改革、集体经济组织登记赋码等工作。积极扩宽农村集体经济发展路径，强化集体资产管理。”①但是，在探索新型农村集体经济有效实现形式和清产核资、界定成员以及推进经营性资产股份合作制改革的进程也存在一些亟待解决的难点，只有深刻认识改革进程中的难点和困境，才能真正将农村集体产权制度改革工作推向新台阶。

一、农村集体产权制度改革的难点

（一）集体资产折股量化范围不明晰

通过清产核资、界定集体经济成员身份、进行折股量化是集体经济组织改革工作的“三部曲”，国家规定对于集体资源性资产需进行确权登记颁证，对于集体经营性资产需进行确权到户以及股份合作制改革，在清产核资过程中，应将未承包到户的资源性资产及集体共同所有的经营性资产作为核查重点，然而，对没有承包到户的资源性资产是否除了确权登记之外也应该进入股份合作改革的范围并没有明晰的规定。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》②中提到：“村集体经济部门可通过将未被承包的“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、果园、养殖湖泊等区域，集中使用或利用招标等途径合理推进农业经济。”这种集体所有的资源性资产本身存在经营性资产的部分性质，且有部分乡（镇）、村已经开展实际经营性运作，部分地区已经明确提出资源性资产纳入折股量化范围，所以一些学者认为，集体资产折股量化的内容理应涵盖经营性、非经营性与资源性三类资产，这是维护农村集体经济完整性的必由之路，是盘活农村集体全部资产的重要措施，这样才能使其发挥最大价值，最大程度实现并且保护农民财产权益。另一些学者研究表明，只需将集体经营净资产纳到量化内容之中，另外两类资产不需量化，此种量化方式更便于操作实施，最大程度地规避土地等资源评估作价困难的问题，降低改革困难。还有一些学者认为应该进行分步量化，意即对经营性资产、资源性资产、非经营性资产既可同步量化、亦可分类量化、还可有序量化，应首先把经营性资产归纳到量化体系内，现阶段不需将另外两类资产展开量化行为。此三种认识都有理可依，因为集体资产的范围有广义和狭义的区别，狭义集体资产一般为集体账面所显示数据，涵盖了经营性及非经营性资产，广义集体资产一般为湖泊、果园等资源，还涵盖资源的使用、处置、经营收益等。由于对资源性资产如何折股量化暂没有明确规定，一些地方认为需采用面积量化方式，一些地方认为应采用收益量化方式，由于因为折股量化范围及方式的不明晰，人们对集体土地股份化是否会对集体土地所有权有隐忧，所以集体资产折股量化范围不明晰对农村集体产权制度改革有一定的消极影响。

（二）股权管理及资产股权（份额）模式设置模糊

为促进经营性资产股份合作制优化、形成多形式股份制，第一，急需处理资产设置模式这一问题，当前我国基本采取在经济欠发达地区以份额形式设置资产，在少数城市化程度较高、经济繁荣区域通过股份模式设置资产;第二，对于股权分配标准，现阶段一些区域对股权的设置以农龄为依据，有些地区以人头为依据，没有统一标准;另外，对于集体股的设置，当前绝大多数地区只设置成员股而无集体股，极少部分地区设置了集体股;最后，对于股权管控方法，股权管理一般分为两种手段。一為动态管理，可以在一定阶段内随人数的变化而更改股权或份额，二为静态管理，不随人数的变化而变化，保持不变。从目前已推进的改革与已开始的试点分析发现，大部分区域使用静态管理的方法，不随人数的变化而变化股权或份额。农村集体资产股权管理原则上采取“量化到人、固化到户、户内共享、社内流转”的管理模式，在一定期限内实行“生不增、死不减、进不增、出不减”的静态管理办法，不随人口增减变动而调整股量。以户为单位向集体经济组织参与者出示相关证明，证明其享有集体资产份额、参与经济行为决策、获得收益的权利。

各村在充分尊重群众意愿前提下可以探索创新股权管理办法，股权管理办法由村集体经济组织成员（代表）大会讨论决定，并报乡镇（街道）批准。股权仅可以在本集体经济组织之中转让或通过集体进行买卖。

（三）集体资产管理不规范

首先，建立规范的台账管理是清产核资工作的前提，但目前部分集体经济组织对组织内部的资产底数不甚明晰，例如包量、构成、债务、效益情况等，对于固定资产的价值损耗、核销没有及时更新记录，资产台账缺乏全面记录，账目管理缺乏规范性。在出让、发包和租赁集体资产时，交易环节依然存在不规范、不民主的情况。其次，农村集体资产存在空闲率和损耗率高的问题。由于我国农村集体经济改革的逐渐深化，农村集体经济处在转型期，农村集体资产已开始实行承包、租赁、出让、股份合作以及合作经营等多种经营模式，农村集体资产增值明显。由于经营方式的多样化及市场竞争日益激烈，部分企业因管理水平或市场需求变化等原因导致破产，企业运营停止后没有对国定资产进行及时有效再利用，导致固定资产流失、器械闲置，造成集体资产浪费。另外，农村集体资产管理监督不严，各地区对村级政务公开及财务公开程序都有明确规定，对民主监督及民主管理有严格要求，但是以实际执行情况来看，部分集体经济组织公开内容模糊不详。部分监督小组监察审计工作不到位、监督检查程序缺失，民主监督工作难以落实。最后，法治保障及管理制度不健全。农村集体资产管理体系包含财务管理制度、民主监督制度和财务公开制度以及集体资产清产核资管理等等，近年来，随着农村集体产权制度改革的不断深入，相关法律法规及制度也在不断完善，但规章制度落实到基层的过程中仍存在各项问题。

根据现实中集体产权制度改革存在的具体问题和困境，应该进行有针对性的路径选择，首先要对集体资产量化范围进行科学划定，另外，对集体成员资格认定标准进行民主评定，然后，对农村集体资产股权管理办法进行规范化操作，对集体产权制度改革进行法律保护。

二、深化农村集体产权制度改革的道路规划

（一）对集体资产量化程度进行科学划定

对于经营性资产而言，应及时进行盘活整合、确权到户，避免流失或被侵占，尤其对于集体经济发展较快的地区，经营性资产数额较大，必须明晰归属、盘活整合、创新机制、完善权能，以图在市场经济体制下发挥其最大作用，所以在当前的农村集体产权制度改革中，针对集体经营性资产归属不明晰、经营收益模糊、分配机制不规范、成员集体收益分配保障不足等问题应及时加以解决，大力推进经营性资产确权到户和股份制合作改革。

对于资源性资产来说，从本质上分析，资源性资产存在变为经营性资产的能力，而且部分地区在实际工作中实施了资源性资产的经营性活动，因此，它具有“经营性”的属性。资源性资产同样也存在着所有权主体不明晰、经营收益不清晰等问题，亟待被保护。对于一些地区来说，及时将资源性资产进行折股量化并且纳入股份经济合作社是改变由少数人支配集体资产、监督缺位局面的良方，另外，资源性资产同样属于农村集体资产的重要方面，对于城镇化程度较低的部分村镇，集体具备的经营性资产欠缺，资源性资产份额较多，属于集体资产的重要组成部分，伴随资源管理城乡二元体制的不断瓦解，资源性资产的市场价值逐步增大，对资源性资产的保护力度理应加大。但由于各个地区经济发展水平及生产力发达水平有所差异，集体资产的构成也会有所差别，农民诉求有很大不同，对农村集体产权制度改革需要对集体资产量化范围进行科学划定，分类实施、分步骤实施、试点先行。

（二）规范实施过程中集体资产股权管理模式

农村集体资产股权属于一个全新的未知领域，虽然有完善的金融管理办法可供借鉴，但是由于农村集体资产同企业股权在政策要求、制定方式等领域存在较大区别，因此需要积极探索新的适用性管理办法，例如通过设立集体股会完成对于产权二次分配的问题，现阶段国内试点地区基本不设置集体股。目前阶段的股权设置仍以个人股方式参与各项管理工作，即原则并不支持集体股管理办法。各地区需结合自身情况判断是否执行集体股份制，由集体组织成员进行选择并且由集体经济组织通过公开的流程完成投票。不仅如此，新型农村集体经济改革仍然处于起步阶段，治理结构必然存在许多可供优化之处。在具体执行阶段不论是普通参股农民还是上层管理法人都需要面对各种各样的突发问题，这就需要不断调整基层治理模式，在实践过程中不断探索更为科学、高效的法人治理模式。科学、高效的治理模式能够在日常结构运转过程中最大限度的降低金融风险，保障组织内部成员各项基本利益。同时，集体经济组织所执行的各项重大安排都需进行民主决策，使参与到集体经济组织的每一位成员都能够获得选择权保障，在此基础上，先进的集体经济组织管理制度还能够保障普通成员的知情权、參与权、以及监督权等一系列基本权益。在当前阶段，在发展集体经济方面仍然面临诸多问题，各地区应多措并举、鼓励支持农村集体经济的全方位提升，在现有模式基础上不断寻求改革创新，不断优化各类集体资产，为我国新农村建设添砖加瓦。

（三）对集体产权制度改革进行法律保护

首先，在解决农村经济组织法人归属权或是将普通法人所代表的产权地位提升这一问题上，为了更好的落实政策精神，产权制度改革应当严格执行“坚持农民集体所有不动摇”这一规定。任何情况下都需要认识到集体经济本质上代表着“农民”作为第一产业主体生产力量所能够行使的权利。对于现阶段社区性特征较为突出的农业集体产权组成模式，各项改革工作的推行不能有悖于集体产能以及普通成员实际生产利润，这就需要经济组织法人发挥其较为特殊的法律身份。①在此基础上，在日常工作中各项措施制定需要严格遵循《农村集体经济组织法》的基本要求。2017年中央一号文件指出要“抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律，赋予农村集体经济组织法人资格”。②这之后不久，农业农村部推出了相应的保障性配套措施，即将农村集体经济组织按照企业生产管理法实施法人责任制;为了尽快完成新法案的前期调研工作，需要解决集体成员身份划定、财务责任和责任划分等一系列问题;广泛开展调研工作，充分保障调研信息具有广泛性和普适性，加快实施法律草案的初步起草，对于可能影响法案制定实施的组织登记方式、组内成员管理模式、管理层人员配置、日常运行监管、财务管理、责任追究追查制度、生产安全监管等主要方面做出必要的限制。这也说明，制定关于农村集体经济组织的针对性条款，是现阶段农村集体产权制度不断发展和优化的基本政策性保障，也是产权改革的必经之路。最后，政策的高效执行离不开完善的税收制度以及必要的金融领域支持。及时调整税费政策能够帮助普通农业生产群体更快、更好地完成身份转变，同时新政策的实施能更好的发挥特殊法人的作用，当出现各类税费问题时法人应该同组织内部成员做好沟通，也要同外部资金来源做好接洽。应通过税收法律政策体现国家对农村集体经济组织的鼓励、扶持，通过优惠的税费政策措施促进农村集体经济壮大。还应积极实施农村金融配套服务。农村金融的助力是不断优化农村集体产权对于普通农业生产群体的政策性帮扶作用，从而更好地推动乡村振兴战略的推广。当前较为迫切的工作之一是要建立起金融配套服务，借助法律和政策等加强对农村金融服务的引导。

〔参 考 文 献〕

〔1〕程春丽.农村集体产权制度改革的路径探析〔J〕.人民坛，2018，（33）：84-85.

〔2〕张斌.新时代深化农村集体产权制度改革的思考〔J〕.中州学刊，2019，（09）：48-53.

〔3〕张旭光，梁剑峰.农村集体经济组织成员身份确认困境及解决路径〔J〕.河北农业科学，2019，（02）：25-29+33.

〔4〕陈长灿.论资源性资产在集体产权改革中的折股量化方式——以农地“三权分置”改革为背景〔J〕.农村经济与科技，2019，（07）：19-20.

〔5〕刘义圣，陈昌健，张梦玉.我国农村集体经济未来发展的隐忧和改革路径〔J〕.经济问题，2019，（11）：81-88.〔责任编辑：孙玉婷〕