应对重大疫情危机事件的决策机制与制度研究

钟昌标 董楠楠

摘要：新冠疫情突发事件从初期的大规模暴发到中后期的有效管控，体现了中国在应对重大疫情方面的制度优势，同时也暴露出某些机制存在的短板和不足。随着经济社会的发展以及国际环境不确定性的增加，完善应对重大疫情危机事件的决策机制与制度体系是当今我国面临的重要问题。利用“动态博弈”“智猪博弈”两个博弈模型，分析疫情暴发的深层次原因，以当前国际上应急管理较为成熟的国家为参照，对中国未来应对疫情危机事件的新机制与改革方向进行了探索。

关键词：疫情;危机事件;决策机制;制度体系;博弈模型

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章分类号：1674-7089（2020）04-0036-09

基金项目：国家自然科学基金青年项目“中国传统制造产业集群转型与转移融合发展模式与实现路径研究”（71503143）;研究阐释党的十九大精神国家社会科学基金专项课题“新时代兼顾公平与效率的区域协调发展战略研究”（18VSJ023）;浙江省哲学社会科学项目“浙江省互联网企业与制造业集群融合发展规律研究：基于CA的理论与实践”（20NDJC074YB）

作者简介：钟昌标，博士，宁波大学区域经济发展研究院、宁波大学商学院教授、博士研究生导师;董楠楠，博士，宁波大学商学院副教授、硕士研究生导师。

一、引言

21世纪以来，世界各国突发危机事件持续不断，如2001年美国911事件、2003年SARS事件、2004年印度洋海啸、2008年汶川大地震、2011年日本海啸、2020年疫情，等等，给世界各国的社会稳定和经济增长造成了重大的不利影响，使政府和民众面临极大的挑战，同时也引发了社会对于政府如何应对突发危机事件的广泛思考和讨论。习近平强调：“要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”。

在应对突发危机事件时，必然涉及危机事件的防与控。政府应该如何发挥组织领导作用，处理好信息传递、社会力量动员等问题，进而建设完善的重大疫情防控体制机制？如何健全国家公共卫生应急管理体系，保障公共资源的合理安全使用，提高公共资源的使用效率和效果，以更好地预防危机事件？鉴于应急管理制度与党的十九届四中全会中关于国家治理水平提高这一重要主题高度契合，所以研究和形成应对重大疫情危机事件的高效决策机制与制度体系具有迫切的理论和现实意义。

关于突发危机事件的研究可以追溯到20世纪60年代，西方学者从相关概念的界定开始，对突发危机事件的防范制度与控制机制等进行了广泛研究。所谓突发危机事件是指具有不确定性的突发事件，对社会的危害极大，严重影响国家、社会、组织和个人的利益与发展，包括自然灾害、重大意外事故、公共卫生事故、战争危机和重大科学危机事故等。疫情危机事件是突发危机事件中的一种，属于人类自身造成的公共卫生事故，对人类的生存和利益构成巨大的危害，是人类必须面对并给予足够重视的事故，需要建立严格的防范制度和非常规的应对机制。

经过几十年的研究和经验积累，以政府为主体的重大疫情危机事件应对模式已经转变为政府、社区、机构和民众等全面参与的模式。普遍认为，保护公民免受各种事件特别是突发事件所带来的伤害是任何国家政府的核心功能，中央政府（国家层面）应该对地方性危机事件加以限制，而地方政府应该在应急管理中发挥积极有效的作用，以弥补中央政府的不足。钟开斌认为应急管理体系的完善和应急管理能力的提升应该顺应政府、市场、社会三者之间的关系变化，应该建立健全社会和市场广泛、高效参与的机制，利用市场力量做好应急管理工作。

突发公共卫生事件作为一种较为常见的突发危机事件，是指造成或者可能造成社會公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的突发性事件。学术界一直重视研究和分析突发公共卫生事件的应对机制。SARS事件、H1N1禽流感疫情和新冠疫情等突发重大疫情危机事件均属于典型的突发公共卫生事件，从它们的发生和发展演化过程来看，突发公共卫生事件有可能演变为涉及经济、政治和社会等各个方面的复合性危机事件，政府需要采取多部门合作模式进行应对。

突发公共卫生事件中各决策主体的行为直接相互作用，同时也受到外界环境的影响。博弈论特别适合于分析不同利益相关者群体之间行为冲突的协调机制，因而被作为研究突发公共卫生事件的常用方法之一。Chen等通过比较2003年SARS事件与2013年H7N7禽流感病毒暴发事件发现，虽然中国当前的突发疫情决策机制已经取得了长足的进步，但是仍然需要一个更好的群体行为冲突协调机制来快速应对新型传染病。Francis认为尽管许多专家已经将协同机制作为一种普遍的协调机制，但是仍然低估了协同机制的作用。在日常防控突发公共卫生事件的群体决策过程中，小组成员之间高效的信息传递与沟通方式是重要的协调机制。

尽管上述研究成果可以为重大疫情危机事件的防控提供借鉴，但是随着环境复杂性的不断提高，风险因素之间的关系及其触发概率具有新的不确定性，因此，针对重大疫情危机事件中多元主体及其互动关系的特殊性，设计相应的防控决策机制和制度体系，对于保障公共资源的安全与高效使用，增强相关部门应对突发公共危机事件的能力，具有重要的理论和现实意义。

本文利用“动态博弈”“智猪博弈”两个博弈模型，分析了新冠病毒暴发的深层次原因，认为改革中国现行的疫情防范体系与控制机制势在必行，并以当前国际上应急管理体系较为成熟的国家为参照，探索了中国未来应对重大疫情危机事件的新机制与改革方向。

二、应对重大疫情危机事件的博弈机制分析

2020年2月3日召开的中共中央政治局常务委员会会议强调：“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。”新冠肺炎疫情从初期的大规模暴发发展到中后期的有效管控，表明中国政府具有很强的应急管理能力，但同时也暴露出防范制度与控制机制还存在短板和不足。疫情初期，湖北省和武汉市两级卫生防疫体系及相关部门对新发疫情反应不够迅速，受到广泛质疑，被认为是新冠疫情暴发的主观原因。相关部门在武汉实施全面交通管制前公布疫情信息不够及时，之后对疑似新冠患者的检查收治缺乏力度，湖北省红十字协会在物资调配过程中效率低下，这些问题一时广受非议。因此，在应对重大疫情危机事件过程中，各决策主体之间存在博弈关系，博弈结果对危机的处理方式可能产生重大影响。

我国的重大疫情危机处理系统采用政府主导模式，2006年颁布的《国家突发公共卫生事件应急预案》强调疫情级别划分和城市属地责任。以下利用博弈方法分别从疫情披露机制和公共卫生体系建设投入两个方面分析地方政府的博弈行为。

（一）疫情披露决策中的地方政府行为分析

我国实行重大疫情属地责任原则和逐级汇报制度。可以用动态博弈模型来分析疫情披露决策过程中地方政府的行为选择问题。

1.博弈关系

对于地方政府来说，疫情发生初期，在无法准确判断疫情是否会发展为重大危机事件的情况下，存在保守和激进两种选择。根据分析需要，现进行如下假设。

（1）地方政府疫情披露博弈中的局中人

在疫情披露过程中，参与动态博弈的双方分别为地方政府和疫情危机事件。地方政府是在疫情危机事件中必须迅速进行行为抉择的决策者，疫情危机事件是博弈中的“自然”，它决定了随机事件发生的概率。

（2）局中人的策略空间

疫情危机事件的策略空间就是其状态空间，地方政府的策略空间是其方案空间。疫情危机事件有i种危机状态可供选择，它以概P_i选择第i种危机状态。对于不同的危机状态，地方政府可以选择并实施相应的应对方案。在重大疫情危机事件（新冠疫情）发生初期，地方政府有披露信息和保守观察两种应对方案可供选择。疫情危机事件有新冠疫情和流感事件两种可能的状态，它们发生的概率分别为P₁和P₂，且P₁+P_i=1，新冠疫情需要披露信息，而流感事件不需要披露信息。

（3）局中人的支付函数

地方政府的博弈目标是控制疫情危机事件。疫情危机事件选择不同的状态时，地方政府具有不同的支付函数。但是疫情危机事件作为“自然”，博弈结果对它来说是无差异的。

2.策略分析

对于地方政府来说，在疫情危机事件发生初期，依据当时的信息和条件无法准确判断它在短期内会发展成为可能产生恐慌的疫情，还是维持稳定局面的流感事件。地方政府与疫情危机事件的动态博弈过程为：地方政府先决策，可选战略为披露信息和保守观察，二选一，然后疫情危机事件依概率选择新冠疫情或者流感事件，具体来说有四种可能的情况，如图1所示。

图1中，地方政府选择披露信息策略且发生新冠疫情时，地方政府的收益为R₁;披露信息后，城市管制和民众恐慌给地方政府带来的成本为C₁;地方政府选择保守观察策略且发生流感事件时，地方政府的收益为R₂;地方政府选择保守观察策略且发生新冠疫情时，因应对不力或判断失误而给决策者带来的事后问责成本为C₂。R₁、R₂、C₁、C₂均大于0。

当选择披露信息获得的期望收益大于选择保守观察得到的期望收益时，地方政府选择披露信息策略;反之，当选择披露信息获得的期望收益小于选择保守观察得到的期望收益时，地方政府选择保守观察策略。可知，当P₁>（R₂+C₁）/（R₁+R₂+C₂）时，地方政府将选择披露信息策略;当P₁<（R₂+C₁）/（R₁+R₂+C₂）时，地方政府将选择保守观察策略。

可见，地方政府在疫情危機事件初期的行为选择受到P₁、R₁、R₂、C₁、C₂五个因素影响。地方政府对重大疫情的判断存在投机心理。从约束角度看，由于不同部门之间信息传递链条过长，地方政府对疫情危机事件发展没有给予足够的重视，判断疫情危机事件发展为新冠疫情的概率较低，存在机会主义倾向。

3.博弈结果分析

在疫情危机事件初期，地方政府选择保守观察策略的主要原因是判断P₁的值较小或者（R₂+C₁）/（R₁+R₂+C₂）的值较大。当过于强调属地原则时，面对发生概率极低的内生性疫情危机事件，加之正值春节前夕，地方政府选择有利于经济发展和社会稳定的保守观察策略有其内在因素。在现有的机制下，只有地方政府判断疫情事件发展为新冠疫情的概率较大，披露信息对经济发展和城市形象影响小，采取保守观察策略但发生新冠疫情对应的追责成本大，采取披露信息策略且发生新冠疫情获得的收益大时，才会选择披露信息策略。

（二）公共卫生体系建设投入博弈中的地方政府行为分析

2003年发生的非典疫情对当时的经济社会发展造成了不小的冲击，也使政府意识到公共卫生体系建设的重要性。为了从根本上杜绝此类疫情再度发生，各级政府在卫生防疫和传染病防治等公共卫生体系建设方面投入了大量资源。但是当前暴发的新冠疫情暴露出地方政府在公共卫生体系建设方面仍存在较大的改进空间。

公共卫生体系建设需要大量持续性的投资，从长期来看，这项投资是值得的，但是从短期看，公共卫生体系建设必然挤占有限的财政预算空间。地方政府考虑到经济发展指标等因素，有可能根据成本与收益的关系来决定在公共卫生体系建设投入中的行为选择。

公共卫生体系建设的成本包括直接成本和间接成本两个方面。直接成本是指政府为强化卫生防疫保护和治理职能、改善城市卫生环境条件而投入的资金、资源和各项运行管理费用的总和。间接成本是指用于公共卫生体系建设投入的资金、资源所产生的机会成本。公共卫生体系建设的收益包括短期收益和长期收益两种类型。短期收益是地方政府在公共卫生体系建设中所获得的中央政府补贴，因传染病发生概率降低而带来的医疗支出减少等可以在本届政府任期内兑现的收益。长期收益是指因高质量、高效率的公共卫生体系给所辖地区民众带来的健康安全福祉，以及由此促成的劳动力素质和城市形象提升，人力资源增加，经济效益上升等。长期收益需要经过数届地方政府的长期投入才能显现。地方政府在公共卫生体系建设中所获得的实际短期利益偏低。

公共卫生体系建设的成本高，短期收益低且不确定，长期收益具有明显的外部性。因此，地方政府缺乏对公共卫生体系建设进行投资的积极性，更愿意利用中央财政支出建设公共卫生体系。这就形成了“智猪博弈”的局面。这里将通过一个简单的博弈矩阵来分析地方政府和中央政府在公共卫生体系建设中的博弈行为。在公共卫生体系建设的投资行为博弈中，无论中央政府还是地方政府都有积极投入和消极维持两种策略可供选择。

1.基本假设

（1）博弈的双方是同一时期任职的中央政府和地方政府。（2）中央政府的策略空间为：S₁={积极投入，消极维持}，地方政府的策略空间为：S₂={积极投入，消极维持}。积极投入是指政府积极主动地履行强化公共卫生防疫职能，改善城市卫生环境条件的行为。消极维持是指政府不主动在城市卫生环境条件改善和公共卫生体系建设进行投入，只维持现状或基本的运作开支。（3）公共卫生体系建设的投资行为博弈中中央政府和地方政府的支付矩阵如表1所示。其中，R₁表示中央政府积极投入公共卫生体系建设的收益，R₂表示地方政府积极投入公共卫生体系建设的收益，R₃表示中央政府消极维持公共卫生体系建设的收益，R₄表示地方政府消极维持公共卫生体系建设的收益，C₁和C₂分别表示中央政府和地方政府积极投入公共卫生体系建设的成本。R₁、R₂、R₃、R₄、C₁、C₂均大于等于0。

在此博弈中，中央政府财政实力强大，而地方政府实力相对较弱。为分析方便，进一步假设公共卫生体系建设的总成本为2，即C₁+C₂=2，总收益为10。如果两级政府都积极投入，那么地方政府得到的收益会远小于中央政府（因为存在机会成本），双方的收益比例设为R₁：R₂=7：3。当中央政府积极投入而地方政府消极维持时，地方政府没有机会成本，双方的收益比例可以设为R₁：R₄=5：5。当中央政府消极维持而地方政府积极投入时，地方政府要同时支付维护成本和机会成本，这里将双方的收益比例设为R₃：R₂=9：1。替换表1中的数据，可以得到具体的支付矩阵（表2）。

2.策略分析

从表2不难看出，当中央政府选择积极投入时，地方政府选择消极维持带来的收益大于选择积极投入带来的收益：当中央政府选择消极维持时，地方政府选择消极维持带来的的收益仍然大于选择积极投入带来的收益。因此，消极维持为地方政府的占优策略。中央政府通过分析也会发现这一结论，所以中央政府的纳什均衡策略为积极投入。

3.结果分析

从非典疫情结束到新冠疫情发生前，中央和地方两级政府并没有完全补上公共卫生体系存在的短板，整个公共卫生系统在人员、技术、设备等方面都没有完全跟上经济和社会发展的腳步，中央政府拨付给地方政府的公共卫生体系建设补贴非常有限，且具有较强的不确定性。公共卫生体系建设的业绩看不见，摸不着，其长期收益无法以货币形式度量，且具有较强的外部性，无法迅速转化为当期领导的主要政绩，这是地方政府采取消极维持策略的根本原因。在本级财政预算有限，又得不到上级政府有效转移支付的情况下，不难理解为什么地方政府的医疗卫生支出主要投向政绩显示度更高的医疗机构，结果必然使公共卫生资源配置畸形。因此，在新冠疫情发生时，地方公共卫生体系因长期投入不足而累积的弊病就立刻暴露无遗。

三、政策建议

从2003年成功遏制非典疫情到2020年取得抗击新冠疫情的阶段性胜利中可以看出，中国现行的重大疫情危机事件管理体系具有政治优势、体制优势和效率优势。尽管如此，处于转型期的中国正面临国内外多重不确定因素的挑战，这些因素一旦与重大疫情危机事件相互叠加，就可能引发多米诺骨牌效应，后果不堪设想。新冠疫情提醒各级政府在疫情危机事件的决策和应对过程中，必须坚持特事特办，探索和创新应对疫情危机事件的决策机制与制度体系。

（一）疫情危机事件防控的决策机制

第一，借鉴日本的属地负责人问责制。日本建立负责人问责制，根据灾害的程度，分为首相负责、知事负责和市镇村负责的模式，增加了属地负责人在疫情事件中采取保守观察行为而导致风险的成本，防止互相推诿、隐瞒不报等现象。

第二，充分利用我国数字产业的优势。应该借鉴日本在危机事件中采取的通信网络模式，充分获取全国疫情事件的信息，进而匹配各产业的先进技术，促进应急产业快速参与。

第三，借鉴德国的重大疫情防控决策机制。德国的应急管理模式分为一般性危机模式和重大危机模式，一般性危机由行政事务和技术专业事务两大部门共同负责，重大危机由联邦内政部和相关专家组成的临时机构负责。这种模式对行政人员与专业人员进行了明确分工，突出了先进应急管理设备制造业与应急管理培训的强技术性特征，增强了属地政府对于疫情事件发展方向的判断能力。

（二）公共卫生体系的制度建设

第一，借鉴新加坡的传染病监测模式。公共卫生防疫系统应该直接上升到国家层面，由国家和各级政府主导投资建立。新加坡政府拨款扶持873家私人公众健康预备诊所（PHPC，类似于中国的发热门诊），作为传染病监测哨点。一旦发现可疑病人，诊所要按照相关流程将有关信息和病人转到上一级医院，每一个哨点都完全融入整体防疫系统，同步高效运转，形成一套由公立医院、社区医院和私人诊所构成的联动防御体系。

第二，借鉴日本的全民参与模式。日本建立了公共卫生“文化”模式，如果涉及国计民生领域，要经过专家讨论、民意调查等程序确定每一项内容，明确全民责任，形成了全民参与的模式。

第三，借鉴德国行政人员与专业人员的分工模式。由政府人员组成行政事务部门、专家组成技术专业事务部门共同负责建设公共卫生体系，突出“专业的人干专业的事”的原则，避免外行领导内行的可能。

第四，借鉴美国危机产业的市场化模式。美国建立了危机事件相关产业的标准流程、统一架构和标准术语，在政府管制下形成了政府、市场和私人部门之间的三方合作模式，充分发挥个体、企业和社会力量的作用，提高与危机事件相关的设施和物资的投资规模和供给质量。

（三）中央财政转移支付的机制

转移支付对于提高地方政府建设公共卫生体系的积极性具有重要的促进作用。相关部门应该积极探索如何充分利用中央财政转移支付等财政政策在两级政府之间搭建合作博弈的桥梁。

第一，采取分税制与分成制相结合，财权与事权相统一，基本公共服务均等化以及财政体制与行政体制改革协同推进等措施，逐步完善地方财政体制的总体思路。

第二，在合理划分事权和财权的基础上，综合考虑各地区的经济发展水平、财政困难程度等因素，实行差异化的财政管理体制，进一步完善各级财政管理。

第三，进一步强化各级政府的财政职能。通过各级政府财政职能的合理定位，明确收入、支出、管理、监督等各项职责，强化公共服务职能，做好综合协调等公共服务工作，不断提高地方政府范围内公共产品和公共服务的供给水平，促进地区经济和社会公共建设事业全面发展。

第四，逐步建立规范的转移支付体系，包括合理确定和控制转移支付的规模，建立科学的分配模式，增加一般性转移支付的资金规模，积极推广直管财政管理制度，明确转移支付的目标，减少地方政府的经济扭曲行为，等等。

（责任编辑：来向红）