政府向社会力量购买养老服务的绩效评估研究

季璐 范炜烽 刘红光

摘要：绩效评估作为政府向社会力量购买养老服务的控制环节和要素，具有重要的行为引导功能，也是保障相关政策有效实施的关键。考虑到养老服务的准公共产品属性、养老服务链不同环节的差异性和相关利益主体的诉求，对政府购买养老服务的绩效评估应超越传统评估的经济效率、满意度和合同完成率等目标导向。在综合考量养老服务供给的过程与结果、经济性与政治性等因素的基础上，构建了包括制度规范、购买投入、承接能力、公正性、服务质量、满意度、影响力七个维度的评估体系，在长三角核心城市上海、南京、杭州、合肥四市各选择一个区作为评估对象，并对区政府购买养老服务的绩效进行了评估。结果表明该评估体系能有效反映政府购买养老服务的绩效，从各评估维度看，四个评估对象各有长短，其中南京A区综合表现最佳。通过评估还发现，政府购买养老服务存在边界模糊、缺乏过程监管、问责机制落实不到位、稳定性与公平性矛盾、消费意愿较低等问题。

关键词：政府购买养老服务：社会力量;综合评估;长三角;养老服务

中图分类号：D619

文献标识码：A

文章分类号：1674-7089（2020）04-0079-09

基金项目：教育部人文社会科学基金青年项目“政府购买公共服务中凭单制运用评估及优化”（16YJC630045）;江苏省社会科学基金一般项目“地方政府购买公共服务的政策工具评估研究”（16GLD005）;南京农业大学社科优助项目“江苏地方政府购买公共服务的政策工具效果评估及优化研究”（SKY22017007）

作者简介：季璐，博士，南京农业大学公共管理学院副教授;范炜烽，博士，南京理工大学公共事务学院教授;刘红光，博士，南京农业大学公共管理学院副教授。

一、引言

政府通过购买方式提供养老服务已成为我国社会保障领域的一项重要制度安排。随着地方政府购买养老服务实践的不断推进，对该项工作进行绩效评估的需求日益迫切。2018年，相關部门相继出台《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等文件，对绩效工作提出明确要求。这反映了相关部门高度重视政府购买养老服务这一制度安排的成效。

目前，学界关于政府购买养老服务的绩效评估研究集中于探索合适的评估指标和评估视角等基本问题。包国宪和刘红芹提出，应该从服务的投入产出效率和消费者感知服务质量两个角度来衡量政府购买居家养老服务的绩效。此后，经济性与满意度成为政府购买养老服务绩效评估的两个重要维度，但是二者均指向结果，忽视服务过程。吉鹏和李放基于政府绩效和购买运行链条的双重考虑，建构由养老服务需求的前摄性评价、服务过程的效率评价、服务结果的满意度评价组成的绩效评价模型，不仅把服务对象的需求及能力纳入整个评价体系，而且弥补了以往忽视服务过程的不足，但该研究止于理论构建，缺乏实证检验。吉鹏和李放还构建了政府购买养老服务的满意度评价指标体系，用于测量服务对象对养老服务组织、政府部门与政策的满意程度，满意度指标的多指向性使得该评价指标体系更加科学，但是测评对象仅限于消费者，没有充分考虑养老服务机构和政府相关部门的满意度测评需求。王成和丁社教构建了包含服务机构、政府和客户等相关主体的评价体系，并在案例应用中发现发挥政府职能的重要性。除了上述相对系统的评估研究以外，少数研究还涉及财政支出效率评估、养老服务补贴的领取资格评估等。

综上所述，现有文献存在如下三点不足：第一，未能既考虑政府部门、社会力量、服务对象三大利益主体，又把握整个养老服务链的不同环节;第二，评估指标体系的理论构建与实践佐证结合不够紧密;第三，评估指标体系的实践运用范围有待进一步拓展，缺少比较研究。基于此，本文拟建立一个兼顾各利益主体与整个服务购买环节的政府购买养老服务绩效评估体系，并将其运用于长三角地区四个核心城市部分行政区购买养老服务的绩效评价和比较研究之中，以期全面且深入地评估政府购买养老服务制度的落实情况，进而推动养老服务事业发展，创新公共服务供给模式，提升政府治理水平。

二、政府向社会力量购买养老服务的绩效评估体系设计

绩效评估作为政府向社会力量购买养老服务的控制环节和要素，具有重要的行为引导功能，也是保障相关政策有效实施的关键。本文在评估主体多元化、过程评估与结果评估相结合、兼顾经济性与政治性的原则下，结合政府工作人员的访谈资料，最终选择从制度规范、购买投入、承接能力、公正性、服务质量、满意度、影响力七个维度构建政府向社会力量购买养老服务的绩效评估体系。

（一）评估原则

1.评估主体多元化

目前来看，政府购买养老服务的评估主体包括购买方、服务提供者、消费者和第三方评估机构。由于第三方评估的特有优势，国内关于评估主体的研究多集中于第三方评估机构，并把第三方评估作为完善政府购买制度的重要途径，但是第三方评估仍存在合法性、独立性、专业性和公信力不足等现实困境。因此，除了确保引入独立的第三方评估机构以外，还应该充分重视购买主体、服务提供者和消费者等相关利益者的权责。

在对政府购买养老服务进行绩效评估的语境下，评估的主体同时也是评估的客体。政府作为养老服务的购买方，从购买服务的资金预算、投入、使用到相关制度规范的执行、完善，再到项目影响力评估等环节，政府的职责和行为贯穿整个过程。一方面，政府必须对购买投入、制度规范、项目影响力等方面进行自评;另一方面，购买方必须对养老服务承接方的资质、组织流程、服务质量等进行监督和管理。因此，评估应该兼顾自评和监管两个方面。

社会力量是养老服务的提供者和承接方，在提供服务的过程中直接接触公众，能第一时间感知公众的需求和真实想法，也能直接传达相关政策精神。因此，评估应该反映社会力量信息传达与反馈工作的情况。

消费者是养老服务的直接使用者，对服务感受最具有发言权，而且实际参与监督过程。因此，从实现公众支持目标出发，服务对象满意度、服务对象的投诉、公众意见、受众机会等都应该在评估中予以考虑。

（一）制度规范

从制度规范维度来看，B区和C区做得最好，在问责制度方面的表现尤为突出，D区与其他三个区有一定差距。B区和C区对于养老服务的购买方和承接方都有非常严格的管理标准，对政府工作人员的问责行为主要结合日常考核。B区对承接方的问责行为体现在诚信体系建设和熔断机制的建立方面，并且倡导建立不合格社会力量的退出机制。D区在购买养老服务时的信息互动、对社会力量的监督管理和问责机制方面表现一般。相对于其他三个地区，D区在制度规范方面存在如下不足：智慧信息平台刚刚建立，手机APP尚未开放，相关网站未对社会开放;对购买养老服务的监管缺乏过程性，只注重事后监管;政府自身的问责及对承接方的问责不够清晰，对承接方的问责没有落到实处。目前，四个地区正在稳步推进第三方评估，政府委托或招标第三方机构负责评估，政府独自或与养老机构合作开展老人需求能力评估，期待评估第三方机构的第四方力量能够得到快速发展。

（二）承接能力

从承接能力维度来看，A区和C区情况较好，D区最差。目前，A区可以承接政府购买养老服务的社会力量共计68家，而D区仅有6家。同时，从持有专业资格证书人员的比例看，D区也远低于其他地区，只有59%，反观C区，工作人员（不含志愿者）持证上岗率为100%。虽然各区工作人员持证上岗比例逐年提升，但是专业人员流动性较大，解决流动性问题成为亟待破解的难题。从服务流程的标准化程度来看，D区的承接主体未出台明确的服务流程，所以实际操作中存在随意性。从组织规范程度来看，A、B、C三区各自的社会组织内部的规范标准不统一，实际操作与管理规定存在差异。总的来说，目前社会力量的承接能力基本满足社会养老需求，但还有较大的拓展空间。应该在硬件和软件两个方面继续提升：硬件方面，培育和发展新的社会养老机构，提高选择机会;软件方面，改善现有养老机构的内部管理效能，进一步提升养老服务质量。

（三）公正性

从购买养老服务的公平、公正性来看，A区和D区购买养老服务的程序是公正的，但是缺乏实质公平性，不及B区和C区。A区自2003年购买养老服务以来，尽管先后采用定向委托和公开招标两种方式选择服务承接方，但是最终均由四家社会组织提供养老服务业务。D区自2013年公开招标以来，一直由一家企业承接养老服务。从受众的机会均等性来看，D区主要针对三大类老人（本地户籍70岁以上低保老人、70岁以上空巢老人、90岁以上高龄老人），受益老人覆盖面有待拓展。A区在2018年将可申请政府购买居家养老服务的老年人范围扩大至七类，在原“五类老人”（城镇“三无”人员和农村“五保人员”，低保及低保边缘老人，经济困难的失能及半失能老人，70周岁及以上的计生特扶老人，百岁老人）的基础上新增了80周岁以上老人、60岁以上独居老人、在二级及以上医院确诊患有走失风险类疾病的老人。总的看来，政府向社会力量购买养老服务时，在需求收集、信息公开、政策关怀等方面的表现比较理想，体现了养老事业的公益性质，但在公平、公正性方面还存在不足。在社会力量广泛参与养老服务事业的大趋势下，如何鼓励和推动更多、更优秀的社会力量参与养老服务事业，亟需政府积极作为。

（四）服务质量

在服务质量维度下，B区与其他三个地区相比，情况较差。由于助急服务覆盖率较低，B区购买养老服务的承接服务方都没有达到合同约定的时间，项目仍在进行中。至于服务投诉情况，则是由上海长护险出台所引发的评估滞后与政策宣传时间较短两个因素共同导致的。D区购买服务项目的覆盖率也存在明显不足，生活照料服务主要集中于助餐服务，助餐点服务覆盖率为63%，其他服务的覆盖率也偏低。但是覆盖率只能评价相对信息，不能将其绝对化，服务质量评估也不宜过于偏重服务覆盖率，因为影响服务覆盖率的因素很多，不仅与政府购买养老服务的行为有关，而且与经济发展、地区差异、人口结构等客观因素有关。

（五）满意度

按照满意度的平均得分排序，由高到低依次是D区、B区、A区、C区。从具体指标来看，服务对象对养老服务质量的满意度评分由高到低依次是D区、B区、A区、C區，服务对象对政府购买养老服务的满意度评分由高到低依次是D区、A区、B区、C区，社会力量对购买过程的满意度评分由高到低依次是D区、A区、B区、C区，政府工作人员对服务质量的满意度评分由高到低依次是D区、C区、B区、A区。从不同主体的满意度评分来看，服务对象对养老服务质量的满意度均值为4.16，服务对象对政府购买养老服务的满意度均值为4.19，社会力量对购买过程的满意度均值为4.59，政府工作人员对服务质量的满意度均值为4.2。虽然满意度整体水平较高，但服务对象（消费者）对满意度的评分相对较低，应该引起足够的重视。

（六）影响力

从影响力来看，A区与C区表现最佳，B区表现较差。从社会组织数量的年增长情况看，A区社会组织增幅明显，从2013年的6家增长至151家;2017年B区养老社会组织有32家，到2018年末已经增长到43个;C区从最初的1家增加至68家;2017年D区可承接养老服务的社会组织只有6家。从社会效益来看，A区于2012年获得全国养老服务示范单位和全国养老服务先进单位称号，在2019年被评为江苏省民政工作先进集体，还被《扬子晚报》《南京日报》、南报网等多家媒体报道。C区曾被评为全国老龄工作先进单位、全国养老服务示范单位，荣获浙江省首批老年友好城区、浙江省“十佳民生工程”、杭州市政府创新奖等，其养老服务经验和做法曾被新华网、人民网、杭州网、《杭州日报》等多家媒体报道。D区曾荣获国家级养老示范区、安徽省养老先进单位，其“15分钟服务圈”“1+1+X”嵌入式养老模式等创新举措被多家媒体报道。由于B区政府购买养老服务实践开展时间较短，尚未成型，因而未获得国家级奖励，即使在上海市内，B区政府购买养老服务的实践也相对滞后。

从整体上看，南京A区综合表现最好，其次是杭州C区，上海B区和合肥D区的评价相对较低。

五、结论与反思

长三角地区通过积极探索和长期努力，政府购买养老服务实践已经取得了显著成效。本文在综合考量养老服务供给的过程与结果、经济性与政治性等因素的基础上，构建了包括制度规范、购买投入、承接能力、公正性、服务质量、满意度、影响力七个维度的评估体系，用于全面评估政府向社会力量购买养老服务的实际情况。选择长三角核心城市上海、南京、杭州、合肥四市各一个区，对政府购买养老服务的绩效进行了评估。结果发现，评估体系能有效反映政府购买养老服务的绩效，总体来看，南京A区综合表现最佳。通过实地调研及对评价结果的对比分析和总结，有以下几点反思，期待未来的研究能予以回应。

第一，政府向社会力量购买养老服务的边界如何把握？虽然有文件清晰界定了具体的购买范围，但是政府购买养老服务的费用与其直接负责的养老服务费用之间边界模糊。在实际调研过程中，部分调研对象的工作人员表示不清楚购买养老服务的资金范围，这也导致本文无法从购买投入维度对研究对象进行评估，难以比较研究对象在购买养老服务中的资金投入状况。

第二，在政府向社会力量购买养老服务过程中政府的责任如何落实？在政府购买养老服务过程中，涉及的主体包括政府、社会力量和服务对象，与传统的直接提供养老服务相比，政府所扮演的角色发生了较大的转变，从直接提供服务的主体变成间接主体。但是角色转变并不意味着责任减轻和管理要求降低，只是出现了责任转移，尤其是投诉或问责的对象主要指向社会力量。实际调研发现，通过购买方式提供养老服务的问责环节主要体现为政府对承接主体的监督和问责，而缺乏针对政府或其工作人员的问责机制。

第三，社会力量提供养老服务的稳定性与公平性如何平衡？目前，普遍认为政府购买养老服务过程中存在社会力量承接能力不足的困境。政府购买制度的一个重要初衷是培育社会力量，提高社会力量的承接能力，但是同时也强化了社会力量对政府的依赖性，尤其是在合作对象固定的情况下。在实地调研中，政府工作人员和服务承接方负责人均表示，之所以一直由固定的几家养老机构提供服务，是因为养老服务需要集中，固定几家机构既有利于服务的连续性，又有利于培养护工。如果经常更换养老服务机构，则可能会因为信息不对称、短视行为而诱发风险。但是由固定的幾家承接方提供服务明显违背了市场的公平竞争机制，难以达到实质公平。此外，还可能存在一种情况，一些承接者开展养老服务业务并不是为了直接从中获得利润，甚至不惜亏损，促使他们积极参与养老服务业务的动机是希望与政府建立良好的合作关系，从而获得其他赢利业务或谋取其他利益。

第四，如何破解老年群体消费意愿低于市场预期的困境？如何发展除家政、助餐以外的服务项目？这些问题具有普遍性。当前，60岁以上的老人基本都经历过物质匮乏的年代，养成了勤俭节约的生活习惯，还不太可能一下子转变消费观念。因此，政府在购买养老服务的过程中，应该采用循序渐进的做法。首先应重点满足老人对基本生活照料服务的需求，慢慢地过渡到精神照料或预防服务;针对一些有特别需求或物质基础较好的群体，提供灵活的服务方案，给予老人更多的人文关怀，让其安度晚年;在养老政策宣传方面，应该注意培养老人的养老意识，逐渐改善养老消费习惯，提高养老消费意识，提升老人的生活品质。

（责任编辑：来向红）